我國績效信息公開研究的現狀及趨勢
——基于CiteSpace 可視化分析

熊 珊，張紅春

（貴州大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550000）

一、引言

自20 世紀中后期開始在全球興起了新公共管理運動的熱潮[1]。績效管理改革也隨之開始嶄露頭角。績效管理的目標是為了實現政府的有效治理，對內為提高內部事務管理的效率與效益，對外解決公共服務供給、政府的經濟社會事務治理等問題，實施以績效信息為基礎的績效全過程的公共治理活動[2]。近二十年來，績效導向型政府改革引起了各國政府和國際組織的廣泛關注[3]。一個不追求績效的政府是“純消費型政府”，而只追求績效但忽視了績效評估的政府則是一個“失控型政府”[4]。只要進行了績效評價，績效信息也會隨之產生，不管此類信息是公開的還是未公開的。

進入21 世紀，社會發生了巨大的改變，信息技術、知識經濟成為績效管理發展的新背景[5]。伴隨著西方新公共管理運動的興起與傳播，我國也深受其影響，“隨著我國邁入數字化社會，公共管理的復雜性日益增加，許多公共事務具有動態性、非線性和自組織性特點，公共問題具有跨區域、跨組織和跨層次性，不確定性成為公共決策的一種常態”[6]。以績效為導向的新公共管理面臨著瞬息萬變的環境，面臨著績效與政府管理銜接的問題。隨著社會的發展，建設高效廉潔民主化的政府對其提出了更多的要求，尤其是“近年來，政府信息公開的程度、政務的透明與否已經成為考察一個國家的民主法制建設的重要標志”[7]。隨著《政府信息公開條例》于2008年5 月1 日實施，標志著我國政府信息公開開始走上法制化的軌道。2017 年10 月，習近平總書記在黨的十九大報告中提出，要建設強有力，全面規范透明的預算制度，實施全面的績效管理。“但讓人有所擔憂的是，這種全面績效管理究竟能否有效落實？畢竟任何一種績效管理落地都必須依賴于可靠的績效數據，若績效數據出現差池，則會使得全面績效管理的宏偉目標‘跑偏’，浪費了中央改革的一片苦心。”[8]績效信息公開對于中央而言有著重要意義，對于地方政府來說更是如此，因為在地方政府管理中，進行管理的前提是要有真實可靠的信息作為其進行管理的前提保證[9]。“隨著信息社會的興起，信息已經成為了組織中僅次于財政資金，甚至不遜于財政資金的資源”[10]，績效信息是進行績效管理的關鍵因素，而信息的獲取是政府及相關主體運用其進行內部管理與外部問責的棘手問題。眾所周知，在我國，對信息有著絕對的控制力的是政府，政府手中掌握著最多的信息資源[11]政府對所擁有和控制的績效信息公開還是不公開，績效信息公開的透明程度是多大，如何公開以及公開績效信息結果的運用等都是政府績效管理中面臨的難題。可以說，政府績效評估的生命是政府績效評估信息的真實性。在很大程度上政府進行的績效管理是一個信息收集、加工以及處理的過程[12]。所以在績效管理中，信息扮演著關鍵角色，信息公開程度成為必須要關注的問題。

二、研究方法與數據來源

本文的數據來源于《中國學術期刊（網絡版）》（中國知網CNKI），在知網高級檢索項中以“關鍵詞or 主題詞＝績效信息公開”為主題詞進行檢索，檢索時間段為2000—2020 年，檢索20 年的數據，數據下載時間為2020 年12 月6 日，共檢索到期刊論文476 篇，剔除會議以及報紙，得到論文420 篇，以這篩選后的420 篇文獻作為本文章的數據分析樣本。將文獻數據資料導入CiteSpace 軟件中進行數據可視化處理分析，用“關鍵詞”的分類標準進行知識圖譜與調整可視化效果，最后生成文章分析所需要的相關知識圖譜。

研究目的：通過軟件的可視化去了解：（1）績效信息公開研究主要聚焦在哪些領域？（2）目前所重點研究的領域在未來是否有更進一步研究的價值？（3）未來研究的新領域？

三、期刊發文基本特征分布

（一）波浪式上升的研究趨勢

從圖1 可以看出，關于績效信息公開的研究是從2003 年開始，不同年份間績效信息公開發文量不同，2003 年間發文量最少（1 篇），2019 年發文量最多（55 篇），較21 世紀初具有較大增長，預計2020年發文量為50 篇。從整體發展看，該領域研究呈波浪形增長態勢，說明近年來績效信息公開已成為學者們研究的熱點問題。這是由于今年來，隨著大數據技術的發展，人們可以足不出戶了解天下事，通過互聯網平臺可以了解到政府實時動態并通過平臺實現知情權、監督權、選擇權等基本權利的實現。同時，政府為了加快服務型、透明型政府的構建，積極公開政府績效信息以提高政府管理能力，實現政府治理體系和治理能力的現代化。所以，近年來，政府績效信息公開逐漸進入學者的研究視野。

圖1 發文年度趨勢

（二）單一式的發文機構

由圖2 可知，主要發文機構以高校為主，主要以湘潭大學為首，其次是中國軟件評測中心，最后是各類研究院。近幾年隨著科技的進步，大數據技術在政府領域的應用，新型的政府管理模式成為學者們關注的焦點。研究機構主要集中在高校，也可以看出關于績效信息公開的研究比較松散，與其他機構聯系較少，可以說在績效信息公開研究中，高校占據絕大部分，這樣的趨勢不利于多元化發展，研究角度也受到限制。

圖2 發文機構

（三）聚焦式的研究主題

由圖3 可看出績效信息公開為主題下相關發文量存在不同差異，績效信息公開為主題的研究中側重點也不同。信息公開發文量最高（52 篇），因為績效信息公開是實現績效管理的前提保證，在績效管理中占據重要的作用，因此備受學者關注，發文量也就最高。其次為績效評估（41 篇），政府網站（40篇）位列第三，緊隨其后的是政府信息公開（33 篇），說明在績效信息公開為主題條件下以研究信息公開、績效評估、政府網站以及政府信息公開為主，也說明這四方面研究是學者們研究的熱點問題，發展也日漸成熟。信息公開是為了保障公眾知情權、監督權、選擇權等基本政治權利實現的重要體現，信息公開也是現代公眾對政府管理提出的新要求。在最近幾年，透明政府構建的呼聲越來越高。特別是“大數據時代的政府績效管理模式實現了以民為本和數據驅動，有力推動了政府績效持續改進，可以說將帶來政府績效管理的一場深刻革命”[13]。數據時代的到來，讓我們足不出戶便可以了解天下事，正是由于數據時代信息傳播的數據化、迅捷性和交互性等特點，要將謠言遏制在搖籃，政府信息的主動公開是最節約成本與最快捷的方式。政府網站是政府績效信息公開的主要平臺，所以關于政府網站的優化與管理是績效信息公開研究中一個重要的議題。政府在進行績效管理的過程中，政府績效評估是實現其順利進行的一個重要手段。當然，績效評估結果最終展現必然要有載體，而其主要載體是政府績效信息，因此政府績效信息的公開是政府績效管理的關鍵信息基礎。

圖3 研究主題發文量

四、研究熱點與前沿分析

（一）關鍵詞共現分析

圖4 關鍵詞共現圖

關鍵詞體現出研究的中心問題，是一篇文章的凝練與精華，對高頻關鍵詞進行分析，可以讓我們很快地找到一個研究領域研究的關鍵所在。本文以利用中國知網導出420 篇文獻作為原始數據并轉換格式后，導入到Citespace 軟件中，將年份設為2010—2020 年，時間切片設為1 年，閾值設為Top50，設置其他參數為默認，進行可視化運行以后，得到績效信息公開研究關鍵詞共現圖譜。在Citespace 繪制的圖譜中，十字架的大小表示節點在網絡中出現的頻次，節點越大則表明出現的頻次越高。各個節點之間的存在的連線表現出共現關系，節點間的連線越粗則表示共現強度越大。據上圖可以看出，信息公開出現頻次最多，主要原因是與本文選取的文獻有關。另外從上圖我們也可以看出，績效評價、績效評估、政府網站、政府信息公開、預算績效管理等關鍵詞出現的頻次較高，表明當下績效信息的研究主要圍繞以上主題進行展開，是學者們共同關注的熱點話題。當然我們也可以從圖中看出，公眾參與在績效信息公開中的作用越加顯現出來，這是由于隨著我國行政體制改革的深化，公眾越來越多地參與到政府管理當中，在績效管理中，雖然公眾沒有明顯地直接參與到政府績效管理中，但在政府進行績效評估當中，公眾參與也是績效評價的一個重要指標。

（二）關鍵詞聚類分析

如果只是僅僅對關鍵詞進行詞頻統計分析的話是很難把握當前績效信息公開的熱點的。所以筆者運用CiteSpace 軟件更加深入的進行關鍵詞與主題詞的聚類分析，得到績效信息公開關鍵詞共現聚類圖。高頻關鍵詞與主題詞的共現聚類圖有利于我們更深層次的挖掘出當前研究的熱點。聚類的基本原理是將檢索范圍內聯系程度相近的關鍵詞分類匯集，形成獨立的類別。關鍵詞聚類結構圖譜如圖所示，不同數字代表不同聚類號，績效信息公開為主題關鍵詞聚類集中于12 個較大類別。根據聚類判定標準：關鍵詞間連線越多，圖譜信息模塊性（Q 值）越大，說明聚類效果越好，當Q>0.3 時表示圖譜信息模塊性顯著；當圖譜輪廓系數（S 值）大于0.5 時表示聚類結果較合理。據圖5，圖譜信息模塊性Q 值為0.717 8、S 值為0.882，說明該關鍵詞聚類圖譜較為合理，基本可以合理反映出績效信息公開研究領域的總體情況。從聚類圖譜中，我們可以看到信息公開是最大的類別，其次是績效評估，然后是政務公開，最后是績效評價、預算績效管理、政府績效信息等類別。因此，在政府績效信息公開研究中，信息公開是現在學者最為關注的問題。

圖5 關鍵詞聚類分析

（三）主要研究熱點

據圖可以分析出信息公開、績效評估、政務公開、績效評價、預算績效管理、政府績效信息、環境信息公開、預算公開、績效管理、績效信息、公共部門等領域是績效信息公開研究的重點與熱點。

（四）關鍵詞突現分析

圖6 關鍵詞突現圖

分析學科前沿是必要的，因為對研究前沿的分析可以讓我們及時準確地掌握該學科的研究前沿和最新發展，有助于預測該學科的發展方向和今后進一步研究的重要問題，對于該學科的研究具有重要意義[14]。借助軟件Citespace 提供的突變詞（Burst Words）的探測功能，從大量的主題詞中識別出頻次變化率高的詞語用以展現出該領域來學科領域的研究前沿。將突變詞按強度大小進行排列得到上圖，從圖中我們可以看出績效預算管理、政府網站、電子政府和績效信息持續時間最長，雖然其中有些領域的研究暫時趨于平穩，但其還是有一定的研究意義；從圖中我們也可以看出預算績效管理和第三方評估是近年來研究的熱點問題，特別是預算績效管理，從2016 年以來，一直是政府績效信息公開研究的熱點問題，也是未來績效信息公開領域持續研究的熱點問題。第三方評估2018 年成為熱點問題并在未來依舊是熱點問題。績效預算管理和第三方評估在新時代構建服務型、透明型政府中具有重大意義，對于他們的研究將會更加的深入徹底。

五、結論與展望

本文通過對績效信息公開領域權威級別的學術性專業期刊2000—2020 年的刊文分析，主要從刊文量變化、主要研究機構、關鍵詞共現、關鍵詞突變情況進行特征的識別，運用知識圖譜方法，對目前研究的熱點與前沿進行歸納總結，結合現有研究現狀，得出以下結論和建議。

（一）績效信息公開研究呈現上升趨勢

從前文所述中，我們可以看出對于績效信息公開的研究正在逐年上升，這是因為績效信息公開透明具有重大意義。

1.政府績效信息透明度的提高，是實現政府治理能力和治理體系現代化的重要保證。政府體制改革的推進和政府職能的優化需要政府績效信息的公開透明。“政府信息和行政公開，不僅是進一步深化行政體制改革的重要前提，而且是‘建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府’的基本要求，還是履行好各項重要政府職能的基礎。”[15]政府信息公開透明一直是政府行政體制改革中的一個重要議題，隨著績效信息公開透明的程度不斷加深，行政體制改革也在不斷深入；在我國服務型政府建設過程中，政府績效信息公開透明是促進廉潔高效、服務型政府建設的基本要求，是我國政府職能優化的重要信息前提。

2.政府績效信息透明度的提高，是保障公民基本政治權利實現的重要體現。進一步全面、深入、規范地加強政府信息公開，對切實保障公民的經濟、社會權利和知情權、參與權、選擇權、監督權等基本政治權利的實現以及有著重要意義[16]。而且政府信息公開透明，有助于提高公眾學習績效管理知識的積極性，使公眾在學習中深刻了解到公眾參與績效管理的渠道與機會，培養公眾的參與意識，為后期政府績效管理的推進奠定一定的基礎。

3.政府績效信息透明度的提高，是數據時代發展的必然要求。“大數據時代的政府績效管理模式實現了以民為本和數據驅動，有力推動了政府績效持續改進，可以說將帶來政府績效管理的一場深刻革命。”[17]數據時代的到來，讓我們足不出戶便可以了解天下事，正是由于數據時代信息傳播的數據化、迅捷性和交互性等特點，“三人成虎”的謠言傳播速度快，特別是關于政府方面的信息傳播。要將謠言遏制在搖籃，政府信息的主動公開是最節約成本與最快捷的方式。

（二）績效信息公開中公眾參與的提高

隨著時代的發展，我們可以發現這樣一個現象，公眾越加關注政府信息公開透明，為什么會出現這一現象呢？這是因為政府績效管理根本上是政府對公眾負責的機制。因此，在績效管理中，應明確政府績效信息公開的主體和責任，構建以政府網站為核心的績效信息公開平臺。要想使公眾主動學習、使用和參與績效管理，相關部門必須要擴大廣泛的政治和公眾參與，拓寬和加深其范圍和深度[18]。“要落實《政府信息公開條例》中‘以公開為常態、不公開為例外’的原則，改變長期以來公共部門把信息作為自己部門‘私產’的行為習慣，實現信息透明、數據共享，建成開放政府。通過社會公眾參與政府績效評估，將公眾的服務需求變成政府行動，把公眾的滿意度作為政府績效的評價標準，使公眾的獲得感成為政府公共服務的主要目標。”[19]

我國在建設服務型、透明型政府的過程中，公眾參與績效管理起著關鍵性的作用[20]。為什么溝通渠道的構建在提高公眾積極參與度中尤為重要？從現實生活中我們可以發現，導致公民與基層政府之間的信息無法傳遞，基層政府與公民之間的信息不對稱現象的發生，最重要的一個原因是溝通渠道的阻塞[21]所以在提高基層政府的溝通能力過程中，基層政府與公民之間的信息順暢傳遞和二者之間相互理解是解決信息不對稱問題的一個重要手段[22]。因為基層政府直接接觸公眾，最能發現公眾需求，而公眾也可以通過基層政府向中央政府表達自己的需求。這種基層政府與公眾之間雙向溝通的關系，會使得信息在二者之間流通，從而促成傳遞與理解，使得公眾與基層政府在一定程度上達成對相關信息一致的見解，解決了由于信息不對稱而出現的基層政府與公眾之間的矛盾問題[23]另外，政府通過政府網站這個平臺公開相關信息，而公眾也通過這個平臺了解到政府相關行為表現。換言之，政府網站是政府與公眾之間進行實質溝通的橋梁與紐帶[24]。由此，政府網站的建設與優化是政府進行信息公開的必要準備。除了通過正式渠道與公眾之間積極溝通，根據公眾需要拓寬公眾參與渠道，還要注意通過非正式溝通渠道傳遞的信息。通過非正式渠道（俗稱“小道消息”）傳遞的信息并非沒有根據，而且“小道消息”比通過正式渠道傳遞的信息更快、更有效。因此，在政府管理過程中，“小道消息”的影響是我們不可忽視的[25]。

（三）預算績效管理與第三方評估更加體現科學民主化

預算績效管理與第三方評估是近幾年才興起的新的研究重點和熱點問題。發生這種趨勢的主要原因是我國現代化進程中越來越多地關注到服務型政府、責任性政府以及透明型政府建設理念的引導。例如，在政府績效管理過程中引入第三方機構，提高政府績效信息全過程的客觀公正性。“就科學內涵而言，在政府績效評估中，‘第三方評估’指的是通過政府機構與行政相對人（人民群眾）以外的非直接利益相關者來對政府績效進行評估的活動。在這里，‘第三方’強調的是它與政府和與作為行政相對人的人民群眾的利益不相關性，以及由利益的不相關性衍生的獨立自主性。”[26]“這有助于避免政府既當裁判員又當運動員的一言堂式管理，使‘捂蓋子’式的回避群眾式管理化為‘揭蓋子’式的透明管理，發現了一些政府內部碰觸不到、不敢公開的問題，讓監督更加客觀、獨立、公正。”[27]“作為受政府委托的第三方機構，政府理應與第三方機構共享所有評估信息，只有在保證信息的完整性和真實性的前提下，評估結果才能夠真正反映出政府績效中存在的成就與問題，否則評估就失去‘初心’，評估結果也不具備任何權威性。”[28]評估結果不具有任何權威性，那后期績效信息的公開透明也不具有任何意義。

（四）績效信息公開中的技術運用

從關鍵詞共現中，我們看出，政府網站、電子政務和政務公開的研究在績效信息公開中占據了一定的位置。“大數據時代的政府績效管理模式實現了以民為本和數據驅動，有力推動了政府績效持續改進，可以說將帶來政府績效管理的一場深刻革命。”[29]當然，技術例如大數據技術的運用也為政府節約了公開成本，線上的公開方式使公眾能夠實時得了解到政府績效管理的動態。想要贏得公眾的信任與支持，陽光政府的建設理念必須要落地實施，而不是一句空談。所以，在我國“至關重要的是要避免工具主義和技術決定論，即為了使用大數據分析技術而使用，否則就可能導致政府績效管理目標和手段的本末倒置[30]”。目前各級政府的績效信息體現數據化的特點，但是在績效信息統計過程中，要注意到績效信息不是去體現可視化的數據，而是用數據來可視化政府的績效。

（五）績效信息結果運用研究較少

不管是從發文主題、關鍵詞突現還是關鍵詞突變當中，我們并沒有看到績效結果運用的體現，這也就從側面說明了在目前的研究當中，關于績效信息結果運用的文獻較少，而績效結果運用是績效管理中極其重要的部分—績效評估的目的是為管理人員和其他利益相關者提供可用的績效信息，以解決缺乏信息的問題。關于政府績效信息的生成和制作，國內外學者已經做了大量的研究，但是對于如何利用政府績效信息卻知之甚少。關鍵的研究問題是：為什么人們使用或不使用政府績效信息？只有回答這個問題，才能真正理解政府績效信息利用的邏輯和機制，并提出針對性的對策和建議，以提高政府績效信息利用的程度和效果[31]獲取真實、可信度高以作出科學決策和優化管理的目的失去了信息基礎。但從前文所述中我們可以看到，在績效信息公開領域中，關于績效結果運用的文獻很少，很多的研究只是停留在績效信息公開的公開形式與公開內容方面。所以在未來的研究中，還應該加強對績效結果運用的研究。

總之，績效信息公開透明在績效管理中占據著舉足輕重的位置，其是政府進行績效管理的關鍵因素，但目前來說，我國對績效信息透明度的研究較少且主要集中于績效信息數據的公開，對于績效信息公開數據的結果運用方面研究較更少，可以說我國政府運用績效信息進行績效管理還停留在信息的收集與公開階段，而不是對政府績效信息的結果運用階段。對于未來績效信息透明度的發展，注重實際績效信息的收集，而不是為了信息而收集和公開信息，要主動去發現信息并運用信息提高政府管理能力，實現我國服務型、透明型政府建設的目標。