居家養老服務實踐與思考以縉云為例

摘要：運營主體能力不足、經濟發展根本追不上老齡化速度、山區老人觀念守舊等因素已經成為居家養老服務的制約因素，也造成了居家養老服務的巨大需求。通過對今年縉云縣總體居家養老服務情況以及對縉云縣仙都街道的部分數據統計研究，通過加強布局規劃、實行公建民營、提升專業服務、加大政府資金投入等措施，來大力發展山區居家養老服務建設。

關鍵詞：居家養老服務;政府購買;老齡化

《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》（國發〔2017〕13號）指出，“到2020年，老齡事業發展整體水平明顯提升，養老體系更加健全完善，及時應對、科學應對、綜合應對人口老齡化的社會基礎更加牢固。居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系更加健全。養老服務供給能力大幅提高、質量明顯改善、結構更加合理，多層次、多樣化的養老服務更加方便可及，政府運營的養老床位數占當地養老床位總數的比例不超過50%，護理型床位占當地養老床位總數的比例不低于30%，65歲以上老年人健康管理率達到70%?！?

縉云縣把居家養老服務工作納入全年工作考核體系，并連續四年把城鄉社區居家養老服務照料中心建設列入“民生清單”重點抓，積極做好養老服務補貼制度的落實，各級民政部門作為推進居家養老服務工作高效高質開展的主導力量2，各鄉鎮（街道）為責任部門，負責屬地內的養老服務建設。

一、居家養老服務在縉云的實踐情況

（一）居家養老服務在縉云的背景情況

截至2016年末縉云縣戶籍總人口46.5萬， 60周歲及以上的老年人90866人，占總人口的19.48%;65周歲以上的老年人62563人，占總人口的13.45%。根據《縉云縣養老服務設施布局專項規劃》對老年人口的預測：至2020年末縉云縣戶籍總人口48.85萬，60周歲及以上的老年人114600人，占總人口的23.46%?？N云縣高齡、失能基數非常大。截至2016年末縉云縣80周歲以上15409人，失能、半失能老年人10721人。能否高效提供養老服務成為了政府和整個社會所面臨的重大挑戰，事關國家發展全局，事關億萬百姓福祉。據統計，縉云縣2016年65周歲以上的老年人占總人口的13.45%，與2012年的美國（13.5%）相近，但縉云縣人均生產總值（gdp）僅為56637元（按年平均匯率折算為8527美元），只有美國（2012年）的六分之一。雖然自改革開放以來，縉云縣經濟持續快速增長，經濟總量不斷提高，城鄉居民收入水平也大幅提高，但是由于二元經濟結構、戶籍限制、市場機制作用等因素，城鄉居民收入差距不斷拉大。據統計，2016年縉云縣城鎮居民人均可支配收入35299元，比上年增長9.4%;農村居民人均可支配收入16130元，比上年增長9.2%。很多農村只留下“老弱病殘貧”，城鄉倒掛、“赤貧已老”極其凸顯，農村養老問題觸目驚心3。

（二）居家養老服務在縉云實踐模式

1. 居家養老服務照料中心建設?？N云縣位于浙南腹地、中南部丘陵山區，下轄3街道7鎮8鄉，包括6個城市社區，253個行政村，1351個自然村。自2012年開始逐步推進居家養老服務照料中心建設，截至2018年3月，全縣已建成居家養老服務照料中心242家，服務站14個（圖表1）。從居家養老服務照料中心建設星級評定看，其中被評為三星級102家，占總數39.84%;二星級89家，占總數34.76%;一星級26家，占總數10.10%;居家服務站14家，占總數5.47%。

2. 居家養老服務照料中心運行?？N云縣出臺了《關于印發《城鄉社區居家養老服務照料中心運行考核辦法（試行）》的通知》，縣民政局抓審批、考核，各鄉鎮（街道）抓監督管理，各村（社區）抓建設運營，層層落實責任，重點管好“人、物、財”三要素，確保居家養老服務照料中心正常運行。根據《浙江省社會養老服務促進條例》和《縉云縣人民政府關于加快推進養老服務體系建設的實施意見》（縉政發〔2014〕5號）文件精神出臺了《關于加強鄉鎮（街道）養老服務中心專職工作人員管理工作的指導意見》（縉民〔2015〕121號），確定養老服務專職工作人員的保障體系。

3. 居家養老服務補貼。2013年4月，縉云縣出臺了《縉云縣養老服務補貼實施細則》、《縉云縣養老服務需求評估辦法（試行）》，經過兩年多的實踐后，于2015年12月進行修訂，正式出臺了《縉云縣社會養老服務需求評估辦法》，評估和補貼制度逐步健全完善。2016年縉云縣累計享受養老服務補貼共2306人，占上年度老年人口的2.54%。其中一類對象（低保老年人）570人/次·年，二類對象（低保邊緣家庭老人）5人/次·年，三類對象（空巢、獨居、高齡老人）1731人/次·年。2016年共發放養老服務補貼296萬元。

（三）居家養老服務在仙都街道的背景及實踐情況

仙都街道管轄7個行政村，行政區域面積35.9平方公里，街道總人口10134人。目前仙都街道的居家養老服務也僅僅停留在生活照料，也就是用餐休息以及簡單的問題娛樂服務如棋牌、閱覽等，精神慰藉、法律維權等服務只有很少一部分甚至沒有涉及（見圖表2）。

資金來源方面，主要靠政府、家庭和社會捐助三個方面。政府購買是補助是主要來源，主要手段是通過一次性補助、養老服務補貼以及對各個養老服務照料中心以及服務站的評星獎勵，是主要資金來源。家庭資金也就是個人繳費，通過老人每月按時繳納一定基礎費用。社會捐助不多，主要靠鄉賢，志愿者以及社會好心人士捐助，分布不均勻，也基本上滿足不了支出（見圖表3）。

二、縉云縣居家養老服務面臨的挑戰和困難

1.運營主體能力不足。目前，縉云縣還沒有能承擔照料中心運營管理的本地服務組織，也沒有能承擔政府購買養老服務的第三方中介組織。現有的居家養老服務照料中心主要是由村（居）委員會負責運營管理或者委托村老年協會負責運營管理。從管理人員看，基本是本地老年協會的同志，他們年齡高、思想觀念保守，對新興的居家養老服務事業認識不足，其工作僅簡單的停留在燒飯和衛生打掃上，應急救助、精神慰藉、醫療康復嚴重缺失，不能滿足老年人的多樣性需求。

2.經濟基礎不夠堅實。從目前居家養老服務照料中心運行資金來源看，主要有三處來源：一是政府補貼，即每名老年人2元/餐的餐費補貼（每天最多4元/人，每年最多5萬元/家），及運行補貼（根據年終考核結果補貼1萬-2萬）。二是向老年人收取伙食費，但是每餐2元（每月120元），對部分的貧困農村老年人來說也是一筆不小的開支。三是村（社區）集體經濟，從集體經濟中劃撥一部分作為本村（社區）居家養老服務照料中心運行資金，由于很多村集體經濟非常薄弱，很多村集體根被背負不起這逼費用。

3.服務能力有限。縉云縣各村（社區）居家養老服務照料中心提供服務地域空間狹小、種類有限，一個行政村往往由好幾個分散較遠的自然村組成，以仙都街道仙源村為例，仙源村分為兩個大的自然村，還有小村落，距離開車都要半個小時，對老人來說步行難度很大。

4.老年人觀念滯后?？N云縣地處山區，大部分老年人分布在農村，艱苦樸素，他們的消費觀遠遠跟不上城鎮老年人，即使在低于成本收費的情況下，也不愿意自己掏錢去居家養老服務照料中心用餐。

三、縉云縣居家養老服務思考和展望

1.健全運行機制，多方位多層次培育、提升居家養老服務主體。居家養老服務是社會養老服務體系中的基礎環節，是事關社會和諧穩定的重大民生工程。各級政府應把發展居家養老服務放在更重要的位置，發揮主導作用，既著力解決當前緊迫問題，又著眼于系統長遠應對人口老齡化，做好制度設計、謀劃，同時要努力引導社會各界參與居家養老服務事業中。

2.開源節流，加大資金投入，不斷夯實經濟基礎。經濟基礎決定發展程度，資金是居家養老服務業發展的根本因素。面對“未富先老”、“赤貧已老”，財政供給有限，集體經濟薄弱的現狀，提高有限資金利用率，提高資金來源穩定性刻不容緩。

3.因地制宜，加大設施投入，切實提高服務水平。目前，僅提供食堂服務和活動場地，無法匹配老年人真實需求，服務內容及形式創新，也是居家養老服務生存和發展必須面對的挑戰。

結束語

政府的責任不單單是提升服務經費和支出，如何在政府重視情況下能夠進一步提升養老服務水平，能夠真正的為民辦實事，通過建立健全居家養老服務中心建設，加強布局規劃，實行公建民營，堅持專業服務等，讓所有老年人真正都能老有所養、老有所依、老有所樂、老有所安。本文通過對本地近期數據粗略分析發現了居家養老服務在縉云縣面臨的困境，通過分析仙都街道6月的資金情況和老年人養老服務中心運營情況，以小見大，也對完善相對落后地區養老服務項目建設提出了建議與意見。

作者簡介：

張健凱（1991-），男，漢族， 浙江麗水人，公共管理碩士，研究方向：綜合行政執法改革.

注釋：

《國務院關于印發“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知》，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/06/content_5173930.htm

2馮文娟，《當前中國居家養老方式的現狀、問題及對策》，《湖北師范學院學報（哲學社會科學版）》2009年第2期.

3 《居家養老服務實踐與思考——以浙江省縉云縣為例》，http：//www.yanglaocn.com/shtml/20170803/1501743395111858.html