我國環境健康風險法律規制研究

摘要：在世界各國聯系日益密切的背景下，也加劇了風險的傳播速度與傳播范圍。當前全球新冠疫情的流行讓我們深刻認識到，環境健康風險是關系人類公共衛生安全的重要議題，無論何時都是國內外關注的重點。為了提升我國的環境健康風險規制能力，在厘清相關理論概念的基礎上，總結了我國目前環境健康風險法律規制的問題，在此基礎上提出了完善環境健康風險評估制度、管理體制以及溝通機制的對策建議。

關鍵字：風險社會 ?環境健康風險 ?法律規制

一、環境健康風險基本概述

隨著環境問題的日益凸顯，本屬于不同領域的環境與健康被人們關聯得越發緊密。世衛組織憲章指出，“健康不等于沒有疾病，健康包含人的身體、心理和社會都處在一個完整的良好狀態”。目前國際社會流行的新理念——生態大眾健康，在強調環境與健康整體性的同時，指出社會經濟、文化政治以及個人因素也會影響身心健康。

德國學者貝克稱人類為自己制造的不可預測且難以掌控的隱患為“風險”，其無形性、不確定性使得“風險社會”產生。而本文所談的風險一方面是法律規制過程中所不可避免的，可以通過國家治理加以防范解決，另一方面是其自身能夠自主規制，充分發揮社會主體的主觀能動性，有的放矢，從而達到降低風險的目的。

需要強調的是，環境健康風險不同于環境風險，特指身體和生命安全受損的風險事件，不包含損害人體健康以外的風險，既存在交叉，又各有側重。因此本文認為的環境健康風險指通過各種生物因素改變対人體健康造成的具有不確定性、突發性和群體性特點的，可以通過系統的規制進行處理的不良影響。

對環境健康風險進行管理，意味著對于環境的污染破環由事后補救轉向事前預防，在降低成本的同時甚至可以獲得更多的利益。但是風險預防原則并未明文規定在環境法中。相反，在相關法律規定中卻明顯體現出風險預防原則，而且愈發地重視該理念在法制改革中的運用。而環境健康風險的合法性，就是來源于風險預防原則。盡管各國對于該原則的規定以及適用存在條件差異，但近些年來，國際上一些國家從未停止過將其作為主導原則的不懈努力，風險預防原則作為法律原則的確定性毋庸置疑。

二、我國環境健康風險規制存在的法律問題

（一）環境健康風險規制理念落后

對于環境的污染破壞對人們造成的損害，傳統觀念都強調事后救濟，主要要通過民事手段予以補償或賠償，帶有明顯的滯后性且成本較大。例如環境民事公益訴訟制度，2014年新修訂的環保法對提起公益訴訟的社會組織主體資格予以規定，同時最高法解釋明確當某一符合條件的社會公益組織進行訴訟時，其證明責任之一是對損害后果加以證明，證明已有嚴重后果或有造成嚴重后果的危險。事實上，查閱裁判文書網的實踐案例，會發現現實中對于“造成損害的巨大風險”提起的訴訟非常少。

環境污染和破壞隨著現代化水平的提高也呈現出多樣性及復雜性。首先污染擴大，范圍波及面廣。往往某一地域的環境污染也會殃及到鄰國甚至更多的國家。其次污染物種類增加且屬性復雜，自然降解時間更久甚至無法降解。工業廢物、化學藥品以及固體廢棄物等處理起來復雜且耗時，整個過程對于大氣、水、土壤等環境要素均會產生污染和破壞。最后對人體健康的損害具有潛伏性、長久性。發生在日本的水俁病已經表明環境對人體的損害會影響下一代。可見，面對新時期的環境健康問題，急需轉變理念而并非一味地進行事后救濟。

（二）環境健康風險預防制度有待完善

國家通過制定法律，建立風險預防制度，以維護公眾健康，履行其基本管理職能。當前，一些發達國家已經確立風險預防原則，為環境健康風險規制予以指導。相較之下，我國關于環境健康風險預防制度的規定明顯不足。《憲法》第26條為國家保護公眾健康，享有優美環境，建立環境健康風險預防制度提供了憲法依據。2015年實施的新《環境保護法》第39條以法律的形式將環境健康問題的規制機制予以確定，但也僅限于原則性的規定，也再沒有相關的具體制度。其他單行法中也只有土地污染防治法對該制度予以明確，可參考性較低。所以我國目前最突出的問題就是缺乏具體制度。而該問題又導致維護公眾健康的目標宛如空中樓閣，不切實際。因此環境健康風險預防制度以及體系亟需完善。

（三）環境健康風險管理模式滯后

經濟在發展，科技在進步，而各種新型風險也在悄無聲息中凸顯，呈現出復雜、多變的趨勢。如果仍以原來的管理手段維持社會穩定，顯然已經力不從心，因此對于行政機關提出了更高的要求，與時俱進，不斷創新，決策于未來。在此背景下，任何決策不只是單單考慮經濟政治因素，更重要的是對風險的預防與對策。在一些特殊領域，如核能開發、人工智能等，在缺乏相應依據的情況下不斷探索和發展，無疑對風險管控有更高要求。

根據《國家環境與健康行動計劃（2007）》的規定，我國目前的環境健康管理體制以衛生部、環保局為主，其他相關部門為輔，為國家環境與健康工作提供政策支持，保障相關工作順利運行。在新時代，該體制也暴露出許多弊端。盡管囊括了許多部門參與其中，但分工不明、人員冗雜，時有部門信息壟斷、責任缺失的問題突顯。對于今后的改革，在風險預防這一原則下，需明確各部門職責，分工明確、權責統一，保障風險管理各個環節的銜接，隨時發現風險、及時進行預防、順利實現規制。

三、完善環境健康風險規制的法律路徑

（一）健全環境健康風險評估制度

一是從時間和影響因素兩方面著手，在關鍵的時間節點對應恰當的預警機制，同時又要考慮貫徹整體的風險評估機制。這就對風險評估提出了更高的要求，對其的適用要及時且恰當，變被動為之動，變事后救濟為事前預防。二是建立各層級的風險評估機構，積極動員，鼓勵社會評估機構參與進來。具體而言，國家、地方和社會機構分工明確，適用風險地原則，對于復雜且有重大影響的風險由國家指定進行評估。鼓勵更多社會機構參與進來，給予更多優惠與支持。三是開展社會評價體系的建設。凡是涉及公眾利益的有關事項，就應當保證公眾參與的適當比例，而且要實質性非表面性的參與。這一舉措的依據在環評法第五條有明確規定，因此更應該積極鼓勵，予以支持。

（二）完善環境健康風險管理體制

對于彌補我國環境健康風險管理機制的缺失，應堅持多角度，多途徑處置的理念。一方面，在梳理當前環境健康風險管理體系的基礎上，建立各個部門分工明確，協同管理的機制體制，實現多中心治理的同時又確保協調運行。依據《國家環境保護環境與健康工作辦法》，當前由環境保護部和設區的市以上地方環境保護主管部門負責，而依據傳染病防治法，傳染病的防治工作由國務院衛生行政部門、縣級以上地方人民政府衛生行政部門、縣級以上人民政府其他部門及軍隊的中國人民解放軍衛生主管部門負責。可見，對于環境健康的管理存在交叉、模糊問題，導致實踐中權責不明，互相推諉。另一方面，建立健全監督機制。各級政府作為環境健康風險管制的首要部門，應積極履行有關職責，主動加強監督機制建設，實現權力制約。在服務型政府建設的理念下，讓權利在眼光下行使，及時公示與公眾健康相關的信息，將便民利民理念貫徹到底，最終實現多主體監督，社會性協作的管理體制。

（三）構建高效的環境健康風險溝通機制

環境健康風險溝通機制旨在搭建風險評估體系與協商管理機制的橋梁。由于缺乏完整的環境健康風險溝通機制，導致制度與社會之間溝通不暢，交流受阻。首先，政府和企業要建立風險信息公開與披露制度。當前信息在傳輸過程存在的問題主要有：信息的碎片化、信息的不對稱性以及信任的缺失性。具體而言，由于信息發出方與接收方地位的不對等，再加上信息公開機制與獲取途徑的不完善，雙方在處理信息時存在信息的漏報或者不報處理，亦或是延遲處理。其次，完善多方交流機制，強化公眾深度參與。環境健康風險治理是一個需要多方合作以及參與的復雜問題，政府間，政府與部門間，政府與社會成員間的協調合作都必不可少。疫情期間開放的由大眾直接將信息上報至國家說明我國在加強信息溝通機制上已初見成效，未來將繼續鼓勵主動地信息公開、信息共享。

四、結語

當前，我國仍有相當一部分人生活在高健康風險污染源的周圍，生命健康受到嚴重威脅。沒有全民健康，就沒有全面小康。在總結與展望環境與健康管理工作的基礎上，不斷開展環境健康風險管理制度的創新、設計工作，逐步建立和完善環境健康風險管理體系，有助于推動全面小康的建成，促進“健康中國”與“美麗中國”的協同推進。

參考文獻：

[1]程紅光， 王琳， 郝芳華.將健康風險納入環評可行性分析[J].環境影響評價， 2014（1）.

[2]畢軍， 馬宗偉， 曲常勝.我國環境風險管理目標體系的思考[J].環境保護科學， 2015（4）.

[3]張恩典.環境風險規制下的公眾參與制度研究[J].河南財經政法大學學報， 2018（1）.

[4]朱炳成.環境健康風險預防原則的理論構建與制度展開[J].暨南學報， 2019（11）.

[5]邵振雪.確立以風險預防為中心原則的環境健康風險規制之建構[J].上海法學研究， 2020（17）.

[6]黃雪騏.日本環境健康風險控制公眾參與法律制度研究[D].上海師范大學（北京）， 2020.

作者簡介：

白露茜，1994年11月4日出生，女，漢族，籍貫山西省陽城縣，現就讀于西北政法大學經濟法學院2019級環境與資源保護法專業。碩士研究生，主要研究方向：環境與資源保護法學。