美國科技戰略的變革及前景*
2021-11-11 20:19:56劉露馨
現代國際關系 2021年10期
劉露馨
［內容提要］特朗普政府以來，美國作出科技戰略的重大調整。在科技制度上，改革國家創新體系，動員全社會資源促進技術創新，強化技術保護制度；在科技政策上，加大政府對新興技術的財力、人力和生產資源投入；在科技外交上，聯合盟友打壓中國的技術升級和市場擴張，試圖構建排除競爭對手的科技聯盟。美國再次增強國家在科技發展中的主導性作用，從強調技術的商業屬性轉變為強調技術的安全屬性。這一轉變源自多重動因，包括中美科技競爭態勢的增強、將中國的技術崛起視為國家安全威脅、與中國在全球科技外交中的競爭、美國對自身科技發展模式缺陷的認知，以及其國內經濟與社會發展的需求等。然而，美國新科技戰略也面臨多重挑戰，包括科研經費投入的可持續性和分配問題、技術競爭與其他國內問題的平衡，以及盟友的配合度等。美國科技戰略的變革將影響中美技術競爭和中國的科技產業發展。
自冷戰結束以來，在全球技術競爭的舞臺上，美國一直在綜合實力上遙遙領先。然而近年來，在以第五代通訊技術（5G）、人工智能和物聯網為代表的第四次科技革命中，中國的技術創新發展迅猛，美國的科技領先地位受到前所未有的挑戰。對此，美國國務院前高級顧問羅伯特·曼寧稱“美國迎來了與中國的斯普特尼克時刻”。1957年10月，蘇聯成功發射了世界上第一顆人造衛星“斯普特尼克號”（Sputnik），極大地震撼了美國政府和民眾，使其意識到美國的科技領先地位正受到來自其安全競爭對手蘇聯的威脅，并深刻地影響了美國此后30年的科技戰略。在中美戰略競爭的背景下，美國再次迎來“斯普特尼克時刻”，這一比喻代表的不僅是美國的科技領先地位再次受到挑戰，邁入了大國技術競爭的時刻，也意味著美國再次迎來了改變其科技戰略的歷史性時刻。
一
特朗普政府上臺后，隨著國家安全戰略的調整，美國的科技戰略發生了重要變化。在2017底發布的《國家安全戰略》中，美國政府指責中國“竊取美國知識產權”，要求限制中國在敏感技術領域的并購。此后，美國以“維護國家安全”的名義加強了對中美科技貿易、投資和人員交流的限制，采取對華“脫鉤”和“施壓”策略，并加大了政府對多個新興技術領域的投入。從戰略走向上來看，美國從強調技術的商業屬性轉向了強調技術的安全屬性，增強了國家在科技創新中的主導性作用，并加大了政府對市場的干預。這一戰略走向與冷戰時期美國的科技戰略有高度的相似性，是將維護美國的科技領先地位等同于維護美國的國家安全，將科技的發展進行“再安全化”。拜登政府上臺后，不僅延續了這一戰略走向，還采取了更加全面的刺激性政策來增強美國的科技競爭力。2021年6月，美國參議院高票通過了《2021美國創新與競爭法案》，該法案源自特朗普執政時期提出的《無盡邊疆法案》，并在近期整合了《2021戰略競爭法案》《2021應對中國挑戰法案》等多個涉華技術競爭法案。根據法案主要提議人查爾斯·舒默的描述，這是美國政府“近幾十年來對創新與生產作出的一次最大規模的投資”。具體來看，美國前后兩屆政府從科技制度、科技政策和科技外交三個方面作出了重大調整。
（一）改革國家創新體系和強化技術保護制度。戰略的調整始于制度，目的是從體系層面為新政策的實施提供保障。美國的國家創新體系是一種存在于政府、私營科技企業、風險投資公司、大學和研究機構等創新主體之間的網絡型協作體系，它是美國科技創新發展的生態系統。在中美技術競爭的時代，美國科技戰略的“再安全化”不是復制冷戰時期國防部門主導的科技發展模式，而是以一種“全政府模式”動員全社會資源來促進技術創新，具體體現為加強聯邦政府內部合作、府會合作、軍民合作、公私合作等多個方面。
首先，加強聯邦政府內部自上而下的科技決策領導，并通過設立委員會或跨部門機制來加強政府部門間的橫向協調。在美國科技決策制度中，總統是最高決策者，白宮科學與技術政策辦公室和國家科學與技術委員會分別為最高級別的政策咨詢和協調機構。在特朗普政府時期，針對人工智能、量子信息科學等具體的技術領域，這兩個機構內部新增設了專門辦公室和委員會，負責協調聯邦政府內部不同技術部門的科技政策。拜登在正式上任前，任命基因學家埃里克·蘭德（Eric Lander）為白宮科學與技術政策辦公室主任，并首次將這一職位提升至內閣級，使其能參與更高級別的戰略和政策制定過程。這些機構和制度上的調整不僅是為了提高聯邦政府內部的科技決策和政策實施效率，還在于提高科技問題的重要性。
其次，加強聯邦政府與國會之間的合作，強化政府對國會的科技報告制度和信息溝通。早在1972年，美國國會內部曾成立過一個技術評估辦公室，為國會提供具體技術評估和相關科技政策建議。這一機構在克林頓時期被廢除，此后，美國國會的技術評估責任主要由聯邦政府的技術官僚部門負責。國會自身技術評估能力的下降不僅限制了議員們對復雜科技問題作出相應決策的能力，還使科技游說集團成為了政策建議的主要來源，進而導致聯邦政府的科技政策目標與國會的決策能力產生錯位。對此，在2020財年的國會預算中，國會投入了400萬美元給聯邦政府問責局（GAO），支持其下設的科學、技術評估和分析小組（STAA）為其提供專業的技術評估，而白宮的科技政策辦公室和總統科技顧問委員負責監督和協助。2018年8月，國會成立了人工智能國家安全小組，負責向總統和國會提供政策報告和建議，促進人工智能領域的技術創新和教育發展。此外，在多項科技競爭法案中，國會都加強了對聯邦政府的監督機制，要求商務部等定期向其作出有關科技政策實施情況的報告。這些報告和監督機制有利于提高國會在科技制定政策過程中的評估能力，使國會的科技資源配置和聯邦政府的戰略目標相協調，減少立法障礙。
再次，增強軍民合作，促進先進民用技術轉化為可應用的軍事技術。在美國科技創新的重心從政府專向市場后，私營企業處于技術創新的前沿，其開發的民用技術經常超前于美國國防部采用的軍事技術。同時，美國的國防采辦過程通常充滿了管制壁壘，使得企業特別是小型的初創企業不愿耗費巨大的時間和資源來與國防部門打交道，導致很多先進的民用技術無法轉化為軍用技術。對此，美國國防部門正在改革其采辦制度，簡化官僚程序。2015年8月，國防部成立創新小組（DIU），其總部就設在硅谷，以“其他交易授權”（OTA）這類更加靈活的采辦合同與私營企業進行交易。通常來說，完成一個大型的國防采購合同需要幾年的時間，而國防創新小組卻承諾將這一過程縮減到60～90天。在2015～2019年間，國防部的OTA采辦金額從9.5億美元增長了7倍之多，達到77億美元，其中大部分資金用于資助小型企業的技術研發。在以國家安全為導向的科技戰略中，軍事技術創新成為重要的戰略目標，美國國防部也隨之增強了其在科技創新體制中的作用。
最后，加強國家創新主體與不同的市場創新主體之間的公私合作。2017年底，特朗普政府發布的《美國國家安全戰略》提出了“國家安全創新基地”這一概念，它指的是“美國的知識、能力和人員間的能動網絡，包括學術界、國家實驗室和私營領域在內”。這一概念的具體表現就是分布在不同地理范圍內的區域性技術研發中心。在建設這些研發中心的過程中，白宮科學與技術政策辦公室通常負責確定重點支持的領域和方向，然后由商務部、能源部等機構牽頭，負責具體研發中心的選址和建設工作，最后委托某個私營機構負責組織運營，包括大學、研究基金會、實驗室、產業協會等，并與私營科技企業、風險投資公司等進行合作。官產學研領域各方組成理事會，共同制定研究計劃、共享各方資源。目前，根據參議院《無盡邊疆法案》的建議，商務部將負責在未來五年投入100億美元，為10個新興技術設立“區域技術中心”，旨在通過政府的引導，為市場上不同的創新主體搭建資源共享的平臺，并將創新能力擴展至美國各地。在增強自身實力的同時，美國也在加強對技術轉移的監管，增強技術保護的相關制度。2018年8月，美國參眾兩院高票通過了《出口管制改革法案》（ECRA）和《外國投資風險評估現代化法案》（FIRRMA）。ECRA首次將“新興和基礎技術”納入管制范圍，并實行更為嚴格的出口許可審查制度。相應地，美國對華技術出口管制的“實體清單”也不斷擴大，自2018年以來，美國商務部已將300多個中國企業和研究機構納為出口管制對象。在投資監管領域，FIRRMA使美國外國投資委員會的審查范圍進一步擴大，包括被投資的企業是否擁有能進行高科技研發的技術人才、是否涉及公民數據隱私、是否影響美國的科技和工業領導地位等；涉及的投資形式也從兼并、收購和接管拓展到合資和少數股份投資。2001年“9·11事件”發生后，美國曾一度擴大對技術出口和外國投資的管制范圍。然而，此次針對中國進行的制度改革力度要明顯強于以往，可以說是美國自20世紀80年代以來在技術保護制度上作出的最重要的一次調整。
無論是科技創新制度還是技術保護制度的調整都具有長效性，不會輕易隨著總統的更替而發生變化。這也從一個側面說明，美國科技戰略的變革是長期的，正深刻地影響著美國國內經濟制度和國家與市場關系的演變。
（二）加大科技創新與生產資源的投入。除了在制度上作出調整，美國科技戰略的變革還體現為制定有計劃性的科技政策，加大政府對科技發展的財力、人力和生產資源的投入。美國的科技政策大多不是靠行政命令，而是以法律形式來推動，美國國會掌握著科研經費的控制權。因此，《2021美國創新與競爭法案》將成為支撐美國科技政策實施的重要法案。
首先，在財政資源上，在特朗普執政時期，聯邦政府內的研究機構的科研經費持續上漲。2018～2020財年，國家科學基金會、國立衛生研究院、國防部高級研究計劃局等國立研究機構的年度預算與奧巴馬時期相比都有明顯上升?！稛o盡邊疆法案》計劃在未來五年為美國國家科學基金會投入810億美元的資金，用于支持美國的基礎研究、技術創新和人才培養。國家科學基金會2022財年的計劃科研投入經費為108億美元，此后四年將以每年20%左右的速度遞增，這意味著美國改變了以往基礎科研投入增速基本與通脹掛鉤的慣例，在科研投入上進入歷史性的高增長階段。除了基礎研究外，美國還優先加大了對新興技術的資助。2020年8月，白宮和美國國家科學基金會宣布在未來五年向7個人工智能研究院投入1.4億美元的資金，資助機器學習、綜合制造、精準農業、未來預測等人工智能領域的研究。同樣，在量子信息、5G、新能源等新興技術領域，美國政府均加大了財政支持。國會的《2021美國創新與競爭法案》也有相當一部分撥款是用于支持新興技術的發展。
其次，在人力資源方面，加大對科學、技術、工程和數學（STEM）教育的資助，擴大美國的科技人才隊伍。2018年12月，白宮科技政策辦公室發布了一份名為《美國STEM教育戰略》的五年計劃，目標是讓所有美國人都將有機會終身接受高質量的STEM教育，使美國成為STEM知識、創新和就業的全球領導者。該計劃不僅要在中小學加強STEM基礎教育，還計劃通過減免學費、提供獎學金等方式支持更多女性和少數族裔參與高等教育和科研工作。此外，針對人工智能等具體領域，聯邦政府的不同部門還負責提供應用技術方面的培訓。拜登政府目前力推的《美國家庭計劃》也包括全面加大對STEM教育的支持，從人力資源方面增強美國的科技實力和發展潛力。
最后，在生產資源方面，美國政府正通過各種政策手段加大對制造業的投入，刺激美國跨國公司將生產制造環節轉移回本土，促進科技產業鏈回流。2017年12月，美國國會通過稅改法案，大幅降低對美國本土企業的稅率，并以較低稅率對美國企業轉移回國的海外資產進行一次性征稅。這些激勵措施讓美國2018年的對外投資大幅度回流，一部分企業也減少了與中國企業的合作關系。拜登政府上臺后，繼續加大對美國制造業的投入，要求聯邦政府采購更多美國本土制造的產品。2021年4月，美國財政部還公布了《美國制造稅收計劃》，該計劃的目的是消除對美國公司海外投資的稅費激勵，減少利潤轉移，促使制造業回流。這些措施都是為了提振制造業，將生產制造環節再次植入美國的科技創新體系內。美國科技創新的主要動力是市場效率和商業利益，如今政府加大資源投入旨在提高美國的自主創新能力和生產能力，減少對外部的依賴，體現出強烈的技術民族主義傾向。
（三）強化對華技術打壓與構建科技聯盟。除了在國內進行制度改革和政策調整外，美國還積極聯合盟友打壓技術崛起國，并在關鍵技術領域構建科技聯盟。在技術的研發和生產已高度國際化的背景下，美國很難再對技術的國際標準、生產和供應體系進行壟斷，因而必須要借助他國來對抗競爭對手。
在特朗普執政時期，美國就開始對中國高科技企業華為進行技術打壓和市場圍堵，這被視為構建科技聯盟的開始。雖然美國與其盟友產生了一些意識形態分歧，但“安全”成為了構建信任標準的切入點。拜登政府上臺后，積極修復與盟友的關系，將構建科技聯盟上升到維護西方世界共同的價值觀的高度，以進一步提升其內部的凝聚力。2021年2月，拜登政府下令對半導體芯片、電動汽車大容量電池、稀土和醫藥產品的供應鏈展開百日審查。目前美國試圖構建的科技聯盟就主要體現在這四大領域，未來不排除向其他領域擴散。
首先，半導體芯片是現代數字技術的基礎，成為拜登政府的首要關切。除了美國以外，荷蘭、日本、韓國和中國臺灣的一些公司在這個領域也具有不同的技術優勢，這些國家和地區成為美國的重點拉攏對象。2021年4月，白宮芯片峰會召開，韓國三星、中國臺灣臺積電、荷蘭恩智浦受邀出席，與16家美國企業共商如何增強半導體供應鏈安全性。在日本首相菅義偉與韓國總統文在寅訪美期間，美國也與日韓兩國達成深化半導體、5G等領域合作的共識。目前，韓國的三星和SK海力士等企業已宣布在美國投資建立先進制程的芯片廠或研發中心的計劃。2021年5月，美、歐、日、韓與中國臺灣等地的64家企業還宣布成立美國半導體聯盟（SIAC），其成員企業幾乎實現對半導體供應鏈的全覆蓋，但沒有邀請任何中國大陸企業加入。
其次，在醫藥領域，美國正利用疫苗的研發和供給優勢影響盟友，構建疫苗供應鏈聯盟。2021年3月，在美日印澳四方安全對話（QUAD）的首腦峰會上，四國同意加強在疫苗研發、生產和接種等環節中的密切合作。5月，在拜登政府宣布支持豁免針對新冠疫苗的知識產權保護后，韓國、越南等國紛紛表示愿意就疫苗技術轉讓問題與美國展開合作。印度血清研究所等幾家重要的疫苗生產商也承接了美國諾瓦瓦克斯公司（Novavax）疫苗的生產工作，并接受了來自美國、日本和韓國提供的經費支持。
再次，電池和電動汽車也是拜登政府重點關注的技術領域。移動電池為電動汽車、電子設備、國防軍事設備提供動力，也是構建國家電力系統的基礎設備。美國嚴重依賴進口鋰離子電池和原材料，其進口來源地主要是中國，其次是韓國和日本。對此，美國特別加強了與日韓兩國的電池技術研發與生產合作。在日本首相菅義偉訪美期間，兩國就承諾在電池等新能源領域加強研發合作。隨后，在韓國首相文在寅訪美時，韓國公司LG化學和SK創新當即宣布計劃在美投資140億美元用于電池領域，現代汽車則計劃在電動車和充電樁生產方面投資74億美元。
最后，在稀土領域，美國加大與澳大利亞等國的生產和加工合作，以降低對中國稀土進口的依賴。早在2020年7月，美國國防部已經開始資助澳大利亞礦商萊納斯公司在得克薩斯州開設稀土加工廠。2021年3月，美日印澳四國在首腦峰會中明確表示要聯手構建稀土供應鏈，研發低成本、低放射性廢料排放的稀土精煉技術，還計劃讓政府所屬的金融機構給開采和精煉稀土的企業提供銀行貸款。
從拜登政府的外交行動看，其試圖構建的科技聯盟目前主要依靠發達國家盟友，但正顯露出向發展中國家拓展的趨勢。2019年11月,美國聯合日本和澳大利亞宣布啟動“藍點網絡計劃”。該計劃是一個針對印太地區基礎設施項目的評估體系,旨在打造新的基礎設施標準，重點關注信息通信技術（ICT）、交通及電力和能源?；A設施決定著技術應用的標準，對經濟運營的各個方面起著重要的穩定性作用。因此，除了要在美國國內和盟友的基礎設施中排除“中國制造”外，美國還試圖影響發展中國家，減少其對中國設備和設施的依賴。2021年6月，拜登在七國集團首腦峰會上進一步提出名為“重建更美好世界”計劃，旨在為中低收入的發展中國家提供基礎設施援助，其中電子科技領域的基礎設施將是重點投資領域。這些計劃旨在促使更多發展中國家采用美國的生產、通訊及運輸設施，將其納入美國的供應鏈體系。
總體來看，美國正在通過對內改革科技創新體制、增強技術保護制度、加大政府的資源投入來促進科技創新與發展。對外，美國正依靠其盟友體系，構建排他性的科技聯盟。美國科技戰略正在進行全方位的調整。
二
冷戰期間，面對蘇聯帶來的持續的安全威脅，美國政府曾大力資助軍事研發項目，主導了計算機、半導體芯片、互聯網、軟件等多個技術的創新與發展，引領了以ICT為代表的第三次科技革命。冷戰結束后，在失去了明確的安全競爭對手后，美國的科技戰略呈現出一種“去安全化”的趨勢，政府更加遵循新自由主義思想的領導，讓市場和私營企業來主導技術創新。由于技術的安全屬性大大降低，美國政府也放松了冷戰時期的出口管制制度，與中國加大了科技交流，促進了技術的國際化發展。在這波技術國際主義浪潮中，中國借助自身的勞動力、市場等方面的比較優勢獲得了大量收益，不斷增強自身的科技創新能力。特別是2008年國際金融危機爆發后，美國的科技創新出現一些頹勢，這使得國家間技術能力的對比在中美之間呈現出兩極化趨勢。2017年特朗普政府上臺之后，美國對華經濟戰略發生了重大變化，美國國內圍繞著中美技術競爭的政策報告大幅增長，對中國科技實力的關注度明顯上升。其政府和精英層普遍認為，美國的科技戰略到了作出變革的時候。
其一，美國認為其科技霸權地位正受到來自中國的嚴峻挑戰。中國在多個技術領域已逐漸追趕甚至超越了美國，對國際技術標準和國際市場的影響力愈發增強。在5G領域，中國給美國帶來的“斯普特尼克”沖擊最為明顯，美國的政策報告普遍認為中國在該領域的技術已超越美國。目前，中國華為公司已成為5G電信設備的主要供應商，其專利排名為世界第一，而美國除了高通和英特爾兩個公司外，擁有的5G專利數量非常少。在人工智能領域，大部分報告認為中美兩國在不同的技術領域各占優勢。中國的阿里巴巴和百度等科技公司投入了大量研發資金，在人臉識別、云計算等應用技術上處于國際領先地位，而美國的谷歌和IBM公司在人工智能領域的基礎研究能力仍遙遙領先。在量子信息技術領域，多數智庫判斷美國和中國分別在量子計算和量子通訊領域占有技術領先地位。特別是在中國發射了“墨子號”量子衛星之后，美國的政策報告大多認為中國在量子導航系統上存在多個技術優勢。此外，在科技綜合實力方面，從專利數量來看，在美國、日本和歐洲的三大專利系統中，美國雖然仍是第二大專利國、僅次于日本，但其在2000～2017年間的占比從28%下滑到23%，而中國在這三大系統中的占比從0.2%上升到7.6%。從出口份額來看，1991年，美國在高科技產品領域內享有384億美元左右的貿易順差，而到了2019年，美國高科技產品的貿易逆差達到1910億美元，且主要貿易逆差來自于中國。按照經濟合作與發展組織（OECD）的衡量標準，中國的全職研究人員總數也迅速增加，目前已達到200萬人，而美國的全職研究人員數量為150萬左右。因此，無論是從具體的技術領域還是從綜合科技能力來看，兩國的力量對比都在迅速縮小，這給美國帶來巨大的競爭壓力，使得美國的認知發生了變化。
其二，美國認為中國的技術崛起對其國家安全造成了威脅。人工智能、量子信息等高科技不僅可以應用于眾多工業領域、促進經濟發展，也可以用于軍事技術。其中，網絡能力、反衛星武器、電子戰工具、高超聲速武器及量子技術被美國視為解放軍贏得未來高技術環境戰爭、抵消美軍優勢的關鍵。美國國內輿論認為，中國在所有這些領域均取得重大技術進步，追趕甚至趕超美國。因此，中國不僅被視為美國的經濟競爭對手，還被視為安全上的競爭對手。軍民兩用技術的安全屬性，加之對競爭對手的安全威脅認知，使得中美技術競爭產生巨大的“安全外溢效應”。在美國戰略界的認知中，維護美國的科技領先地位等同于維護國家安全。拜登政府推出的《臨時國家安全戰略方針》明確將“國家安全”的定義從傳統的軍事安全領域拓展到了經濟安全、健康安全和環境安全。因此，美國必須采取維持自身技術優勢的國家戰略，加大在科技領域的投資，培養未來人才隊伍和利用國際合作，來對抗中國的短期和長期優勢，使中國沒有信心發動先發制人的攻擊，并增強美國在拒止環境中開展行動的能力。
其三，美國認為其面臨與中國在全球科技外交中的競爭。日本、韓國和歐盟國家均在過去幾十年內與中國建立了廣泛的科技聯系，大量科技產品由中國生產并出口到這些國家，美國認為這些國家在科技領域對中國的經濟依賴不斷增強。此外，越來越多的發展中國家也在采用中國的科技設備、標準和基礎設施，美國智庫報告認為中國正借助科技外交來擴大在地緣政治中的影響力。在面對氣候變化、新冠疫情等全球治理的問題時，先進的技術是解決這些問題的關鍵，而中國在新能源和疫苗生產技術方面都走在全球前列，并在全球范圍內提供科技領域的公共產品，這將提升中國在全球治理問題中的影響力，削弱美國的領導地位。因此，美國要維護其在先進技術領域的領導地位及在全球科技外交中的影響力。
其四，美國認為其科技創新體制存在缺陷。美國精英層普遍認為中國等眾多國家都推行科技產業政策，政府對科技發展給予了大力支持，而相比起來，美國“市場主導創新”的發展模式效率低下。從絕對數值上來看，中美兩國經費投入差距在近十年來迅速縮小。2018年，雖然美國國內的研發經費投入仍是世界第一，達到5800億美元左右，而中國以4630億美元位居世界第二。但從相對數值上來看，同年，美國國內研發投入占國內生產總值的2.8%左右，高于中國的2.1%，但仍遠遠低于以色列和韓國4.5%左右的科研投入比例，其世界排名已下降到第十位。其中，美國聯邦政府的科研經費投入已遠低于私營企業。在1991～2018年間，私營企業占美國國內研發支出的比例從50%上升到70%，而聯邦政府的占比則從45%下降到20%左右。2001年“9·11事件”后，美國一度加強了對監聽技術、生物基因技術等方面的研發投入，但這些國防項目大多以開發可應用的反恐和作戰技術為目的，而不是對技術創新進行長期的投資。此外，技術國際主義思想已嚴重損害了美國的生產和創新能力，使得競爭對手獲得了大量的相對收益。由于生產環節是技術升級和創新的重要環節，大量美國公司將這一環節進行外包，不僅使得美國嚴重依賴外國進口，也對美國的科技創新能力造成了嚴重負面影響。因此，面對中國科技實力的大幅增長及其科技創新體制的作用，美國也開始反思自身的發展模式，認為其國家創新體系到了作出變革的時候。
其五，美國經濟與社會存在內在的發展需求。美國需要開發新的技術來制造新的經濟增長點，打造5G、人工智能、新能源汽車等科技產業鏈，再次帶動美國國內制造業的發展，刺激國內消費需求。新冠疫情促使更多美國人進行居家辦公和網上就醫，然而并不是所有的美國家庭都享有互聯網服務，科技的基礎設施和資源在美國仍面臨分配不均的問題。對此，國家必須要增強其主導性作用，加大對科技基礎設施的投資并為民眾提供更多的科技資源。特別是在拜登政府的“中產階級外交”原則下，其科技政策不僅是為了應對外部競爭，還要確保中產階級能借助美國經濟與科技實力的優勢地位獲得足夠利益。
其中，對“國家安全”的擔憂是推動美國科技戰略變革最有力的動因。美國兩黨即使在眾多議題上都高度極化和對立，但有關中美技術競爭的多項法案在國會迅速獲得通過。兩黨在中國問題上已達成了高度共識，均將中國視為戰略競爭對手和“國家安全威脅”。
四方竹是我國目前最具開發前景的珍稀竹種之一[1]。適生于年平均溫度12～20 ℃、絕對低溫不低于零下-9 ℃、年降雨量1 800 mm以上的長江以南大部地區。在產地海拔800 m以下均有自然分布，尤以海拔200～600 m生長最好。喜土質疏松肥厚、排水良好的沙壤土，低丘及平原均可栽培。四方竹筍味美、價高，鮮筍帶殼售價達30 元/kg以上，年產值可達1.0萬元/667 m2以上，開發利用四方竹筍市場前景廣闊。此外，因稈形獨特，人稱“竹中君子”，為觀賞竹中的精品；方形竹稈可加工成手杖、煙斗等工藝品。因此，研究四方竹豐產林培育及加工利用技術對于林農的增產增收具有十分重要的實際意義[2]。
三
未來幾年，《2021美國創新與競爭法案》將成為美國科技戰略實施過程中的一份核心法案。這份“一攬子計劃”不僅要在未來五年投入近2000億美元支持新興技術的發展，還包括支持美國科學教育與人才培養、加強對技術轉移的監管、加大對制造業的投入、增加政府采購等眾多舉措。盡管該法案的主要支持者認為它不是一項“產業政策”，但實際上該法案所體現的國家干預已構成產業政策，打破了傳統的市場經濟理念。然而，在美國科技戰略轉變的過程中，拜登政府能否借助科技產業政策有效地提高美國的科技競爭力，以及能否構建起科技聯盟，還面臨多重挑戰。
第一，美國科研經費投入的可持續性。在拜登政府2022財年的政府預算中，有1350億美元用于研發支出，比2021年的實際投入高出9%，被稱作是“美國非國防研發支出的最高增長紀錄”。根據OECD的統計數據，在過去25年里，中國國內科研經費投入的年平均增長率為15%，而美國則是3%左右。美國大規模增加科研經費投入主要是受到中美技術競爭的刺激，而這一競爭將是長期的，如果美國科研經費投入的目標是超過對手，這一目標也很難持續。此外，基礎研究和新興技術的開發往往需要長時間的投資。目前《2021美國創新與競爭法案》只對美國未來五年的科研經費作出了規劃。五年之后，隨著政府和國會更替，這種大規模的投入是否還能繼續，將面臨很大不確定性。資金的短缺將使近年來新設立的政府機構和科研項目難以為繼，造成更多的問題。
第二,科研資源的分配問題。產業政策并不一定能促進產業的發展，單純的經費增加也不一定能解決所有的技術創新問題。美國在冷戰時期和近些年都有過科技資助項目失敗的經歷，其中科研經費的分配和刺激性機制等問題至關重要。為了應對與中國的技術競爭，聯邦政府與國會正緊急加大科研投入規模，然而目前并沒有對經費如何分配作出進一步的細致規劃。在參議院的“一攬子”法案中，《無盡邊疆法案》只規劃了國家科學基金會的年度預算，而這些增長的經費將應用于哪些具體的項目，還需要更多具體的法案進行批準。該法案還計劃在該基金會內增設一個新的技術理事會，以專門負責促進新興技術的發展，但該理事會與基金會的總理事會和其他基礎研究部門之間存在怎樣的關系，法案也沒有說清。同樣，《芯片與5G網絡緊急撥款法案》計劃在未來五年投入520億美元，促進美國半導體芯片和5G產業發展，并沒有就資金分配作任何具體的規劃。此外，美國的科技資源長期集中在東西海岸，各州之間的資源分配很不平均，這也是聯邦政府的科研項目經常面臨的一個難題。因此，如何高效地分配政府的科研資源、調動更多社會資源來促進技術創新，是美國加大投入的同時需要面臨的一個重要挑戰。
第三，平衡技術競爭與其他國內經濟與社會問題。在接受民主黨總統候選人提名時，拜登提出美國正面臨“四個歷史性危機”，分別是新冠疫情、經濟危機、氣候變化和種族歧視，并表示其政府的首要目標就是解決這四個危機。因此，拜登政府的科技戰略除了服務于中美技術競爭和國家安全的目標外，還要服務于這四個總體目標，解決這四個更為嚴峻的危機。目前，拜登在白宮設立了一個“氣候創新工作組”，并計劃為能源部提供1億美元的資金以支持低碳能源技術的發展。這些舉措體現了拜登對科學的尊重與信任，認為技術創新可以推動經濟增長、保護公眾健康、幫助解決氣候問題。拜登還非常重視促進科學教育資源在美國的平等分配，倡導為女性和少數族裔提供更多的STEM教育機會，并首次在白宮的科技政策辦公室內設立科學與社會副主任一職。然而，盡管這些舉措很重要，但解決這四個危機需要的遠不止是新技術和科技教育。政府的財政資源是有限的，當大規模的財政支出傾向技術研發時，拜登政府還要面臨公共衛生支出、社會福利支出等問題。如何平衡中美技術競爭、國家安全問題和四個危機，是拜登政府科技戰略需要面臨的一個兩難選擇。一些眾議員也表達了對《2021美國創新與競爭法案》的反對意見，認為該法案過度關注與中國的技術競爭，缺少對國內科技教育等社會問題的關注。因此，這一法案能否在眾議院順利通過，還有待觀察。
第四，盟友的配合度問題。美國政府試圖打造的“俱樂部模式”科技聯盟具有排他性，而這一科技聯盟能否成功構建，還面臨很大的內部分歧。首先，并不是所有的美國盟友都將中國視為國家安全威脅，美國很難以安全為由動員盟友與中國科技脫鉤。美國的大多數盟友國家在科技創新與生產環節都已與中國建立起了密切的聯系，它們會對中國采取一定的技術防范，但并不愿與中國脫鉤。其次，美國與盟友還未就新興技術的應用和市場交易規則達成一致。2021年6月，在美歐領導人峰會上，雙方宣布設立美歐貿易和技術委員會（TTC），這一新機制致力于促進雙方在技術創新與應用標準、貿易和投資監管、供應鏈安全等領域的合作，聯合打壓中國的技術發展。然而，美歐之間本身還存有很大分歧，在數據隱私、人工智能應用、產業補貼政策等方面，雙方還未就具體的管制規則達成一致，如何首先協調好與盟友的科技政策也就成為美國科技外交面臨的重要挑戰。再次，德國、日本、韓國等科技實力強大的盟友在新能源汽車、半導體芯片等領域都與美國有著競爭關系，很難聯合起來進行多邊合作。這些國家也在20世紀80年代和90年代經歷過美國的技術打壓，在新科技發展進程中一直強調實現技術自主性，減少對美國的技術依賴。為了擺脫對半導體海外供應鏈的依賴，歐盟也在與美國爭搶臺積電、三星、英特爾等企業，鼓勵他們在歐洲設廠，并同時加強對新興技術的投入，提高自身的技術競爭力。因此，美國與其盟友在核心技術領域的合作意愿在多大程度上能轉化為實質成果，仍有待觀察。在冷戰時期，美國曾聯合盟友構建針對蘇聯等國的多邊出口管制體系，但這建立在東西陣營本就缺少經濟聯系的基礎之上。在各國已對中國產生高度經濟依賴的現實背景下，美國試圖構建的科技聯盟難以真正落地。
結語
在中美技術競爭的壓力下，美國的科技戰略正經歷著一場深刻的變革。與過去30年相比，美國開始強調技術的安全屬性而非經濟屬性，從技術國際主義轉向了技術民族主義。在一定程度上，這種戰略走向是回歸美國冷戰時期的科技戰略，將維護美國的科技領先地位等同于維護美國的國家安全，對科技的發展進行“再安全化”。如今，面對一個經濟與安全雙重層面上的競爭對手，美國對國家安全的理解也從傳統的軍事安全拓展到經濟安全，并進而包括醫療安全、能源安全、氣候安全等眾多方面。國家安全被泛化，美國采取的競爭舉措也就比冷戰時期的范圍更廣、力度更大。
目前，中美“關稅戰”已告一段落，而美國對華“技術戰”則是中國未來需要長期應對的。美國正在通過改革國家創新體系、調整國家與市場的關系來應對這一競爭。對此，中國也應及時調整自身的科技創新制度，處理好政府和企業在科技創新制度中的關系，并在科技外交上作出有力的回應。○
