中美全球治理戰略比較*
2021-11-13 08:31:10吳志成李穎
現代國際關系 2021年10期
吳志成 李穎
[內容提要]隨著國際力量結構的深刻變化和世界百年大變局的加速演進，中美兩國在全球治理中的分歧與沖突愈加明顯，新冠肺炎疫情的持續蔓延彰顯中美全球治理戰略的差異。二戰結束以來，盡管美國外交戰略及其實施在不同政府時期有所區別，但總體上始終服從其全球霸權治理戰略的需要。中國參與全球治理的歷程曲折，戰略政策與時俱進，逐漸形成共商共建共享的全球治理戰略。中美兩國全球治理戰略的差異具體體現在治理價值、治理主體間關系、治理領域、治理方式、如何處理國家治理與全球治理關系等方面，產生這些差異的原因主要涉及兩國文化背景、歷史傳統、現實目標和國家實力等因素。在當今大國競爭加劇背景下，中美兩國的這些戰略差異對全球治理合作和全球治理體系改革產生重要影響，加劇全球治理的碎片化和領導權競爭。比較分析兩國全球治理戰略，有助于增進相互理解，避免對抗沖突，妥善管控分歧，促進雙邊關系的健康穩定發展。
新冠疫情全球蔓延與世界百年大變局的疊加強化了全球治理的不確定性，凸顯全球治理體系變革的迫切性。中美兩國都是具有重大全球影響力的世界大國，在全球治理中發揮著重要作用。長期以來，中美兩國在全球治理中既有合作和共識，也有競爭與分歧，特別是特朗普政府以來兩國之間的競爭與博弈更加明顯。這種變化反映出兩國全球治理戰略的差異日益擴大。新冠肺炎疫情暴發后，盡管中國力促國際社會同舟共濟、合作抗疫，但是中美兩國對疫情的認識和應對出現嚴重分歧，美國試圖利用新冠疫情強化對中國的戰略遏制和打壓。比較分析兩國的全球治理戰略，對于緩解當前大國戰略博弈，加強全球治理合作，推動中美關系健康穩定發展都具有重要意義。
一、中美全球治理戰略的差異
全球治理戰略是國家參與全球治理的頂層設計和宏觀規劃，涉及有關全球治理的基本立場、態度和主張，包括全球治理目標、原則、議題、方式等相關要素。考察中國和美國的全球治理戰略，可以發現兩國在全球治理價值、治理主體間關系、治理領域主張、參與治理方式、處理國家治理與全球治理關系等方面存在重大差異。
（一）參與全球治理的價值觀和目的不同。當今世界已經成為一個“你中有我，我中有你”的利益共同體、責任共同體和命運共同體，中國在參與全球治理過程中始終堅持以合作為導向，擴大各國利益的共同點和交匯點，推動共建人類命運共同體。黨的十八大強調“合作共贏，就是倡導人類命運共同體意識，在追求本國利益的同時兼顧他國合理關切，在謀求本國發展中促進各國共同發展，建立更加平等均衡的新型全球發展伙伴關系，同舟共濟，權責共擔，增加人類共同利益。”黨的十九大提出“中國秉持共商共建共享的全球治理觀，……繼續發揮負責任大國作用，積極參與全球治理體系改革和建設，不斷貢獻中國智慧和力量”，始終做世界和平的建設者、全球發展的貢獻者、國際秩序的維護者、公共產品的提供者。具體來說，“共商就是以開放為導向，堅持理念、政策、機制開放，充分聽取社會各界建議和訴求，鼓勵各方積極參與和融入，不搞排他性安排，防止治理機制封閉化和規則碎片化；共建就是以合作為動力，各國在全球治理體制機制的調整改革中加強溝通和協調，照顧彼此利益關切；共享就是提倡所有人參與，所有人受益，不搞一家獨大或者贏者通吃，而是尋求利益共享，實現共贏目標。”
表1 中美全球治理戰略的差異
美國參與全球治理始終追求本國利益最大化，確保美國的全球主導地位。冷戰后，美國歷屆政府基于實用主義立場看待全球性問題，根據國家利益選擇參與全球治理的領域。美國實施利益導向型的全球治理戰略，始終將維護自身的國家主導權與優越的國際地位置于其他一切事務之上。隨著美國霸權的相對衰落，其全球治理戰略更加追求自身利益最大化。特朗普政府的“美國優先”理念將本國利益置于首要位置，尤其是經濟利益優先，追求狹隘的物質收益，以實力為基礎，將霸權的制裁能力作為重要的治理工具。即使是美國盟友，特朗普政府也對其采取相應措施。為了解決長期貿易失衡問題，特朗普政府對歐盟、墨西哥、加拿大、日本等盟友發動貿易戰。拜登政府參與全球治理同樣以國家利益為導向。無論是重返《巴黎協定》，重新支持聯合國等國際組織，還是致力于恢復美國在氣候治理、衛生健康等領域的領導地位，拜登政府采取的措施都是為了維護和擴展美國利益。拜登政府出臺的《臨時國家安全戰略方針》指出，“由于聯合國和其他國際組織對促進我們的利益仍然至關重要，我們將作為全面參與者重新參與，并努力和按時履行我們的財政義務。”甚至在美國不斷強化對華戰略競爭并逐漸向全球治理領域擴展的情況下，拜登政府依然強調“只要符合國家利益，即使是戰略競爭也不應該妨礙與中國的合作”。
（二）對不同治理主體間關系的認知不同。中國始終主張國家是全球治理最重要的行為體，強調各國主權平等，倡導國際關系民主化，反對“一國獨霸”或“幾方共治”，認為“世界命運應該由各國共同掌握，國際規則應該由各國共同書寫，全球事務應該由各國共同治理，發展成果應該由各國共同分享。”中國支持以聯合國為代表的政府間國際組織在全球治理中發揮多邊效用，強調“聯合國是合作處理國際事務的核心機制。各方應該堅定維護聯合國權威和地位，恪守聯合國憲章宗旨和原則，維護以國際法為基礎的國際秩序”。自1971年恢復在聯合國合法席位以來，中國加入了幾乎所有普遍性政府間國際組織，簽署了600多項國際公約，忠實履行國際義務，切實兌現國際承諾。
美國也重視國家在全球治理中的主體作用，但是更多強調本國的主導作用，追求自身在國際制度中的優勢地位。從實踐看，美國全球治理戰略的核心目的是維持其在國際體系中的主導地位，鞏固和擴充其霸權基礎。由于美西方大國主導創建了世界銀行、國際貨幣基金組織等全球經濟治理機構，掌握其最大份額和投票權，美國與發展中國家成為一種治理者與被治理對象的不平等關系，在對外援助中也往往附加自由化、市場開放等經濟條件和民主、人權等政治條件。冷戰結束后，美國為了塑造符合其霸權利益的國際秩序，鼓吹“人權高于主權”，干涉別國內政，對國際組織采取實用主義、機會主義態度。從20世紀20年代不參加國際聯盟到特朗普政府退出聯合國教科文組織、聯合國人權理事會等，美國退群毀約的例子比比皆是。基于“小政府、大社會”的自由政治傳統，美國將非政府組織活動作為自身制度優勢，重視其在對外政策實施中與美國政府的配合。此外，美國的跨國公司遍布世界，也在全球治理中發揮著重要作用。
（三）具體治理領域的主張不同。中國首先從經濟領域開始參與全球治理進程，隨后逐漸擴展到非傳統安全及網絡和太空等新興領域。美國作為全球治理的領導者，參與了幾乎所有經濟與安全領域的治理，近年來尤其積極參與網絡、太空等具有戰略意義的新興治理領域。兩國在應對2008年國際金融危機和反恐、應對氣候變化等非傳統安全治理領域都進行過有效合作。拜登政府明確表示將尋求在氣候變化、全球衛生安全、軍控、防擴散等問題領域與中國開展合作。但是，兩國的治理主張則存在重大差異。
在經濟治理領域，中國強調，“要建設開放型世界經濟，堅定維護多邊貿易體制，不搞歧視性、排他性標準、規則、體系，不搞割裂貿易、投資、技術的高墻壁壘。”要鞏固二十國集團作為全球經濟治理主要平臺的地位，維護以世界貿易組織為基石的多邊貿易體制，引領經濟全球化朝著更加開放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發展，提升發展中國家的代表性和發言權，完善經濟全球化的治理架構。而美國希望通過多種途徑，以“公平”替代“自由”，不惜依據本國法律，采取極端貿易保護措施，重塑美國在全球多邊貿易體系的霸權地位，踐行“美國優先”的單邊主義政策。
在傳統安全領域，中國強調通過協商對話解決分歧，通過戰略溝通增進政治互信。美國則恃強凌弱，頻頻使用武力解決問題。在應對氣候變化方面，中國強調“共同但有區別的責任原則是全球氣候治理的基石”，發達國家應該承擔更多全球治理責任，幫助發展中國家提高應對氣候變化的能力和韌性，為發展中國家提供資金、技術、能力建設等支持，避免設置綠色貿易壁壘。美國應對氣候變化的政策和行動隨著政府輪替不斷變化。特朗普政府明確放棄參與全球氣候治理，拒絕履行向發展中國家提供資金和技術支持的承諾，拜登政府重返全球氣候治理，要求新興發展中國家承擔更多減排義務。在應對新冠肺炎疫情方面，中國主張國際社會命運與共、團結抗疫，摒棄“疫苗民族主義”，增強發展中國家疫苗的可及性和可負擔性，攜手共建人類衛生健康共同體。美國卻大搞疫情政治化，借病毒溯源抹黑打壓中國，在疫苗分配上堅持“美國優先”，限制疫苗原材料出口，喪失國際責任。
在太空治理方面，中國堅持在平等互利、和平利用、包容發展的基礎上，深入開展外空領域國際交流合作。為此，中國利用多邊平臺與其他國家合作推動太空軍控。中國與俄羅斯提出“防止在太空放置武器、對太空物體使用或威脅使用武力條約”草案，支持“不首先在太空部署武器”倡議。美國則致力于確立美國在太空商業、科技和軍事的領導地位，對多邊框架下的太空軍控持不合作態度。特朗普政府的《國家太空戰略》提出建立更具彈性的太空架構，強化太空威懾與作戰能力，增強太空基礎能力、結構和流程，培育有利美國的國內和國際環境。“太空政策指令-3”強調制定美國主導的最低安全標準和最佳實踐，最大程度協調太空交通，并利用它們指導和幫助國際社會形成實踐和標準的共識。《阿爾忒彌斯協議》試圖制定以美國為中心探索月球的新標準，為美國公司開采和利用月球資源提供合法性，并謀求對中國、俄羅斯的戰略競爭優勢。
在網絡空間領域，中國主張尊重網絡主權，維護網絡安全，共同構建和平、安全、開放、合作的網絡空間，建立多邊、民主、透明的國際互聯網治理體系。中國提出構建網絡空間命運共同體，強調按照多邊主義原則構建互聯網治理體系，促進公平正義。但是，美國堅持“多利益相關方”原則，并以此排除其他主權國家介入，意圖繼續在事實上維系對關鍵資源的單獨掌控。特朗普政府出臺的《美國國家網絡戰略》強調保護和推動網絡自由與多利益相關方模式，確保該模式戰勝以國家為中心的框架。
（四）參與全球治理的方式不同。多邊主義是全球治理的正確路徑。多邊主義與全球治理的共性表現為價值目標的多贏性、行為主體的多層性、問題領域的多樣性和路徑方式的多元性。中國主張，“應該秉持共商共建共享原則，堅持真正的多邊主義，推動全球治理體系朝著更加公正合理的方向發展”。“多邊主義的要義是國際上的事由大家共同商量著辦，世界前途命運由各國共同掌握”。在全球治理實踐中，中國始終堅定支持和積極踐行多邊主義，最大程度增強合作機制、理念、政策的開放性和包容性。
美國在全球治理中更加偏好單邊主義和有選擇的多邊主義。為了維護美國霸權，奧巴馬政府開始調整國際戰略。在軍事、金融、國際分工、高新技術、能源和戰略資源等核心領域，美國主導國際組織和規則的主要形式由開放的“全球模式”轉變為半封閉的“俱樂部模式”，由基于多元化的鼓勵加入轉變為根據美國標準和需要有條件準入。特朗普政府采取單邊主義政策，拒絕多邊主義與全球主義，退出多個國際協定、條約、組織，對聯合國、世界衛生組織多加指責和斷供，要求盟友承擔更多安全義務，發起“貿易戰”。拜登政府繼承民主黨重視價值觀的傳統，將民主價值觀與外交領導力結合起來，其全球治理戰略主要基于與盟國或伙伴的合作，是“有選擇的多邊主義”。拜登不僅積極修復與盟友的關系，捍衛所謂共同的民主價值觀，而且發展小多邊機制，尋求組建全球“民主聯盟”，舉行全球“民主峰會”。美國《臨時國家安全戰略方針》宣稱，“我們的民主聯盟使我們能夠形成共同戰線，形成統一愿景，集中力量，促進高標準，建立有效的國際規則，并要求中國這樣的國家承擔責任。”拜登與G7合作伙伴發起新的全球基礎設施倡議“重建美好世界”其目的在于對沖和遏制中國的“一帶一路”建設。
（五）處理國家治理與全球治理關系的態度不同。中國的全球治理戰略注重世界的整體性和全球公益，強調從國際與國內兩個大局考慮問題，重視國家治理與全球治理的統籌協調。這是中國參與全球治理，乃至中國對外關系的獨特模式。中共十八大以來，中國確立了全面參與全球治理和推進國家治理體系與治理能力現代化目標，提出“加強同世界各國交流合作，推動全球治理機制變革”“堅持權利與義務相平衡，積極參與全球經濟治理”。中國的發展越來越離不開世界，世界的繁榮也更加需要中國。新冠肺炎疫情的暴發導致各國經濟嚴重下滑，世界經濟遭遇二戰后最嚴重的衰退。對此，中國“十四五規劃”提出積極構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。中國強調，“在新發展格局下，中國市場潛力將充分激發，為世界各國創造更多需求”“中國開放的大門將進一步敞開，同世界各國共享發展機遇”“中國的對外合作將不斷深化，同世界各國實現互利共贏”。這種雙循環新發展格局就是中國統籌協調國家治理與全球治理關系的例證。
美國的全球治理戰略服從于國家治理需要。隨著全球化深入發展，美國發展不平等不平衡問題愈發凸顯，GDP在世界經濟中的占比不斷下降，逆全球化和民粹主義抬頭。美國民眾呼求政府治理政策轉向國內經濟社會發展，美國的全球治理戰略更加內向化，更加關注本國國內事務。特別是特朗普政府強調“美國優先”，遵循“購買美國貨”和“雇用美國人”規則；通過《外國投資風險審查更新法案》和《出口管理改革法》，對外發動“貿易戰”，推行經濟民族主義和貿易保護主義。拜登政府認識到“外交政策和國內政策之間不再有明顯界限”“推進面向中產階級的外交政策，迫切需要把重點放在國內經濟復興上”，全球治理仍然以國家治理需要為前提。在一定程度上，拜登政府接受了“美國優先”政策，保留了特朗普政府的許多貿易保護措施，繼續對來自中國等國家進口商品施加貿易限制。拜登簽署的《關于確保未來由美國工人在美國制造的行政令》規定，要最大限度使用由美國工人在美國生產的商品、產品和材料以及提供的服務，提高終端產品和建筑材料國產含量要求的數值門檻，加大對國產終端產品和國產建筑材料的價格優惠。為了加強國內重建，拜登政府減少對外干預，完成從阿富汗撤軍，引發地區局勢動蕩。
二、中美全球治理戰略差異產生的原因
中美不同的思想文化背景、歷史傳統、現實目標和國家實力導致了兩國全球治理戰略的巨大差異。
（一）思想文化背景。和平、和睦、和諧是中華民族5000多年來一直追求和傳承的理念，中華民族的血液中沒有侵略他人、稱王稱霸的基因。自古以來，中國就主張“以和為貴”，追求“國泰民安”“天下太平”，形成了“和而不同”的文明觀、“協和萬邦”的國際觀以及“和合共生”的交往觀。“協和萬邦”的國際觀主張不同國家和睦相處、和諧發展、和衷共濟。“和合共生”就是要處理好共生性與矛盾性的關系，強調包容、多元和互補，努力使各方的“共生”都有舒適度、滿意度。中華文明崇尚天人合一、道法自然，追求人與自然和諧共生。只有這樣才能避免文明沖突，實現文明和諧，達到“美美與共，天下大同”的理想狀態。中華文化的這些優秀傳統和治理理念深刻影響著中國的全球治理戰略，和平共處五項基本原則、堅持走和平發展道路、強調人與自然和諧相處、共商共建共享、構建人類命運共同體等都是和合文化在中國全球治理戰略和實踐行動中的具體表現。
“美國例外論”是美國全球治理戰略的重要思想來源，廣泛存在于兩黨政府執政理念中，決定美國如何定義和追求利益，也常常被用來動員整個國家支持參與全球事務。特朗普曾表示，“我們并非試圖將自己的生活方式強加于任何人，而是讓它成為每個人都能效仿的榜樣”。拜登政府致力重塑美國榜樣，強調“美國將再次不僅以我們的力量為榜樣，而且以我們的力量為榜樣來領導世界”。在這一思想的指導下，盡管美國主導建設了多邊秩序，但是保留了單邊行動“權利”，包括在海外無限使用權力和在國際規范領域內的“豁免主義”。“美國例外論”包含“正義”與“邪惡”的二元絕對對立，也貫穿著長期慣套的霸權邏輯和雙重標準。根據這一思想，美國自我標榜為“正義”化身，永遠代表“正確”一方。與美國基本制度、理念不同的國家都會對美國產生威脅，是“邪惡”的力量。一個與美國一樣的世界，才能保證美國真正的安全。由此，美國追求對其他國家政治、經濟、文化的同化，甚至為此經常使用武力或以武力相威脅。“美國例外論”也為美國對外干涉行為正名，賦予其合法性與正當性。美國在海外使用權力完全自我合法化，不需要訴諸他人的觀點或者利益，也不允許自己所標榜的目標受到外部約束，力求使自身免受其所創造的一些多邊工具在國內造成的負面影響。可以說，只要美國仍然是超級大國，就會堅持其外交和國家安全政策的行動自由，就會要求其他國家屈從于多方面限制。
（二）參與全球治理的目標。參與全球治理目標是對全球治理要達到的目的和結果的主觀設想，是全球治理戰略的重要組成部分，也為全球治理戰略其他組成部分指明方向。中國參與全球治理以實現中華民族偉大復興中國夢和推動構建人類命運共同體為主要目標，既為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興，也為人類進步事業作出貢獻。這兩大戰略目標要求中國統籌好國家治理與全球治理，把國家利益與人類共同利益結合起來，秉持共商共建共享原則，堅持真正的多邊主義，推動全球治理體系朝著更加公正合理的方向發展。美國參與全球治理的總體目標是護持美國的全球霸權。這種目標要求美國在政治、經濟、金融、軍事、國際分工、高新技術、能源等核心領域治理中占據絕對主導地位，掌握規則制定權。就其本質而言，與其說美國關注的是全球治理，不如說是治理全球，借助全球治理實現自己的霸權和主導目的。因此，在參與全球治理過程中，單邊主義常常成為美國實現全球治理目的的重要手段。
（三）參與全球治理的經歷。中國參與全球治理經歷了從局外、邊緣向融入、引領的轉變。新中國成立初期，中國不僅被孤立和排斥在西方創設的國際經濟制度之外，而且在聯合國的合法席位長期被臺灣當局占據，中國客觀上處于國際體系和全球治理的邊緣位置。改革開放以來，隨著在國際貨幣基金組織、世界銀行席位的恢復以及加入世界貿易組織，中國開始積極參與全球經濟治理進程。尤其是新世紀以來，隨著中國綜合實力的提升和全球性問題的凸顯，中國在全球治理中的角色逐漸向促進者、貢獻者轉變，日益走近世界舞臺中心。2008年中國成為二十國集團的正式成員，與其他新興經濟體及廣大發展中國家共同推動全球金融體系改革。2013年提出“一帶一路”倡議，成立亞洲基礎設施投資銀行。隨著全球經濟治理機制改革方案落實，中國在世界銀行的投票權從2.77%提升至4.42%，在國際貨幣基金組織的份額從3.72%提升至6.39%，成為兩個國際組織的第三大股東國，在全球經濟治理中話語權得到提升。從邊緣走近中心的變化使中國深刻認識到全球治理體系的不平等不合理及其改革的必要性，進而發揮負責任大國作用，不斷貢獻力量和智慧。
美國對全球治理的參與經歷了從排斥、質疑到參與并主導的過程。第一次世界大戰后期，美國總統伍德羅·威爾遜提出“十四點計劃”，倡導成立國際聯盟，促進國際合作，實現世界和平和安全。但是，外交的孤立主義傳統和保存自身實力的現實考量使得美國最后沒有加入國際聯盟。二戰后，美國吸取兩次世界大戰的經驗教訓，打破孤立主義傳統，開始積極參與全球事務管理，與其他主要戰勝國共同制定國際制度。美國兩黨就國際主義達成共識，相信美國可以通過領導秩序并與世界主要地區進行深度接觸來最大程度地促進其經濟、政治和安全利益。1945年，聯合國、世界銀行、國際貨幣基金組織等主要國際機構成立。美國憑借強大的經濟和軍事實力掌握著國際規則的制定權和重要國際治理機構的話語權、決策權，在許多領域處于主導地位。現有大多數國際機制或制度主要體現美國的商業和文化觀念，反映美國式的政體結構和組織原則。由于國際制度具有非中性屬性，通過國際制度的主導地位能夠實現自身利益最大化，因此美國始終致力于維護自身在全球治理機制中的主導地位。
（四）國家實力與全球影響力。國家實力是影響一國參與全球治理的關鍵因素，主要包括硬實力和軟實力。改革開放以來，中國發展取得巨大成就，成為世界第二大經濟體，在經濟、安全、氣候、衛生等領域提供更多國際公共產品。但是，中國“仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變”“世界最大發展中國家的國際地位沒有變”。就目前現狀看，中國參與全球治理的硬能力還相對欠缺、軟硬能力發展不平衡、在全球治理中的主導和引領能力不足等，已經成為中國全球治理能力建設的明顯制約。因此，中國強調在全球治理中承擔與自身能力相當的治理責任，既要積極參與全球治理，主動承擔國際責任，但也要盡力而為、量力而行。
隨著整體實力和全球影響力的相對下降，美國參與全球治理的能力與責任、收益與成本之間的張力日益擴大。1945年美國GDP占世界的56%，憑借超強的綜合國力，美國在很長一段時期承擔著大部分全球治理責任，提供大量國際公共產品，建立了自由主義國際秩序，也由此獲得美元霸權、軍事同盟體系和壓倒性的經濟優勢地位。這些優勢不僅幫助美國收回提供公共產品的成本，還積累了其他地位優勢。但是，隨著美國獲得的邊際收益遞減，美國GDP在世界經濟中的占比不斷下降，難以滿足維護自由主義國際秩序的龐大成本，參與全球治理的能力和意愿減弱。新興經濟體的崛起對現有全球治理體系提出改革要求并開始創建新的全球治理機制，美國通過主導規則制定獲得最大相對收益的難度加大。為降低龐大且掣肘的多邊機制管控成本，從奧巴馬政府開始就不斷調整全球戰略，增加中國等新興國家在規則體系中的獲益難度，設法約束其發展勢頭。特朗普政府更是在“美國優先”理念指導下奉行交易型外交政策，并將美國利益置于首要位置。
三、中美全球治理戰略差異的消極影響
在中美戰略競爭日益激烈的背景下，兩國不同的全球治理戰略對全球治理合作和兩國關系的發展產生了諸多消極影響。
（一）制約全球治理合作。中美全球治理戰略的巨大差異增加了兩國達成治理規則共識和協調治理行動的難度。尤其是在美國全球治理戰略轉向大國競爭的情況下，這些差異使兩國在金融、數字科技等核心領域治理中各行其是。聯合國秘書長古特雷斯曾指出，世界可能發生“大分裂”，地球上兩個最大的經濟體創造了兩個相互競爭的世界，每個世界都有自己主導的貨幣、貿易和金融規則，擁有自己的互聯網和人工智能能力，以及他們自己的零和地緣政治和軍事戰略。近年來，美國為了維護自身霸權地位，在經貿和數字科技領域不斷加大與中國競爭的力度。經濟安全是美國國家安全的重要基礎。奧巴馬政府積極推動的《跨太平洋伙伴關系協定》和《跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定》就試圖從知識產權、環境保護等方面提高規則門檻，遏制中國發展。特朗普政府在中美“貿易戰”期間與加拿大、墨西哥簽訂的《美加墨協定》專門提出針對非市場經濟體和國有企業的限制條款，也具有針對中國的傾向。中國在5G技術領域取得的領先地位使美國日益重視新興技術治理，并使其服務于美國國家安全總體戰略部署。特朗普政府不僅阻撓歐洲國家采用中國5G技術，而且積極推廣美國制定的規則和標準。另外，美國政府試圖阻礙中美在技術、數據、資金、市場、人才方面的自由流動,從而改變中美科技合作的基本邏輯。
（二）加劇全球治理機制碎片化。近年來，中國積極推動全球治理機制改革，通過創建新的多邊機制提供更多國際公共產品。而美國出于利己主義和保護主義，退出對自身不利的全球治理機制，“另起爐灶”建立小多邊機制，加劇了全球治理機制的碎片化。2008年國際金融危機后，中國和其他新興經濟體積極推動國際貨幣基金組織和世界銀行份額與投票權改革，提高了發展中國家在全球經濟治理中的代表性和話語權。為了加強區域和全球金融安全，促進投資便利化，中國在全球金融治理領域與其他國家合作建立新機制。2010年，中國與東盟等相關方合作推動清邁倡議多邊化，建立了1200億美元的區域外匯儲備庫。2015年成立金磚國家銀行，主導創建亞洲基礎設施投資銀行。國際金融危機后，美國等西方國家不斷出臺貿易保護措施，試圖制定高標準的貿易規則以維護自身經濟利益。奧巴馬政府推動《跨太平洋伙伴關系協定》談判與簽署。特朗普政府雖然退出《跨太平洋伙伴關系協定》，但是與加拿大、墨西哥簽訂《美加墨協定》，以此取代《北美自由貿易協定》，并與韓國、日本等盟友重新簽訂雙邊自貿協定。在此情況下，其他國家也通過雙邊或區域貿易協定維護自由貿易，例如中國與東盟及其他國家合作推動達成《區域全面經濟伙伴關系協定》。此外，近年來，全球安全治理突出表現為治理對象的區域化及治理主體的本地化。全球治理的區域化演進也加強了全球治理碎片化。
（三）加劇全球治理領導權競爭。在中美戰略競爭背景下，兩國全球治理戰略的差異加劇了全球治理領導權特別是規則制定權的競爭。隨著中國經濟發展和抗疫取得成功，中國治理模式的影響力和吸引力日益增強。中國提出的人類命運共同體理念得到聯合國等國際組織認可，越來越多的國家加入中國的“一帶一路”倡議，中國的全球治理理念和方案得到廣大發展中國家的支持。中國的持續發展態勢被美國視為是對美國國際規則主導權的威脅。在很大程度上，特朗普退出多個國際組織就是因為美國主導優勢的下降。相反，拜登政府則致力于“通過恢復美國信譽和重申前瞻性的全球領導地位，確保美國而不是中國制定國際議程，與其他國家共同制定新的全球規范和協議，促進我們的利益，反映我們的價值觀”。世界大國特別是中美在全球治理領域的領導權競爭將更加明顯和激烈。
結語
比較分析中美全球治理戰略可知，中國的全球治理戰略突出共商共建共享和公平公正合理，而美國則試圖維持全球霸權治理模式。中國以實現中華民族偉大復興、推動建設新型國際關系和構建人類命運共同體為目標，以問題為導向積極參與全球治理，主張多元主體共商共享，堅定支持和踐行多邊主義，參與全球治理體系改革和建設，打破美西方大國對國際事務的壟斷。同時，推動共建“一帶一路”，擴大各國利益交匯點，努力消除全球治理赤字、發展赤字、和平赤字、信任赤字。美國的全球治理戰略則始終籠罩在“美國例外論”和“美國優先”的理念下，有關全球治理的主張和行動注重本國絕對利益而非全球共同利益，在諸多領域采取單邊行動和“有選擇的多邊主義”。目前拜登政府更加突出美國的“自由、民主”價值觀，并據此劃分敵我，重新打造“民主聯盟”。隨著中美力量對比發生深刻變化，兩國在全球治理中的競爭與博弈將更加激烈，美國對中國的全面遏制打壓也將暴露無遺，兩國加強戰略溝通、妥善管控分歧、避免對抗沖突、尋求互利共贏、推動雙邊關系健康穩定發展依然任重而道遠。○
