拜登政府的“中產階級外交”
2021-11-11 20:41:42刁大明
現代國際關系 2021年4期
刁大明
[內容提要]“中產階級外交”是拜登及其團隊在競選期間提出的外交議程，也是其政府重點推動的政策承諾。在經貿政策上體現為提升自身競爭力、制定經濟全球化新規則、團結“民主國家”經濟體；在安全政策上表現為重視外交而非軍事手段及保持克制。“中產階級外交”是對特朗普政府外交政策的折中，旨在回應美國內外問題加劇、國際形象與地位惡化的現實，并有助于整合民主黨內部分歧。該議程存在所服務群體范圍過寬且訴求不一、實現強化盟友目標存在內在矛盾、政府內部協調難度大等挑戰，并且只調整外交政策，并不能實現服務中產階級的目標。
“外交政策與國內政策不再有明確界限。我們對外的每個行動，都必須考慮到勞工家庭（working families）的利益。推進服務于中產階級的外交政策需要迫切關注我們國內經濟復興。”2021 年2 月4日，美國新任總統拜登以訪問美國國務院為契機發表了其首個外交政策講話，談及所謂“服務于中產階級的對外政策”。3月3日，拜登政府公布《過渡期國家安全戰略指南》，又將中產階級視為國家“脊梁”，重申確保其利益的重要性，并強調將勞工家庭訴求放置在國家安全戰略的核心位置。“服務于中產階級的對外政策”（簡稱為“中產階級外交”）是拜登及其團隊在大選期間就提出的具有一定競選色彩的對外議程，并成為其執政后重點推動的政策承諾。本文嘗試對“中產階級外交”作初步評析。
一、“中產階級外交”的意涵
作為競選口號式的表達，拜登的“中產階級外交”明確地表明美對外決策與外交行動的目標要服務于美國內中產階級訴求。它至少包含著三個層面的意思。其一，明確包括外交在內的所有美國政策議程的目標是解決美國當前的國內問題。這一論調符合近年來美國學術界、戰略界關于國家挑戰的系統性反思。“對于美國安全和繁榮的最大威脅不是來自于國外，而是來自國內本身。……美國若要繼續在海外行動自如，就必須重建其權力的國內根基，無論今天還是在可預見的未來，外交政策需要始于國內”。其二，明確美國當前的國內問題以中產階級的問題最為迫切。自19世紀美國自由經濟歷史性變化而形成中產階級以來，其界定與范圍雖然存在爭論，但仍始終被普遍認為是決定美國社會結構、價值觀與社會心理乃至主流文化的關鍵群體，在政治、經濟與社會發展中扮演著至關重要的角色。而今，中產階級不但持續縮水（從1971 年的61%降至2016 年的52%），而且還正在經歷經濟的停滯與不平等的煎熬，從而滋生了民粹主義。防止美國中產階級的“空心化”就是防止美國力量的“空心化”。其三，明確衡量對外決策與行動的標準是能否回應美國中產階級的訴求、能否捍衛并提升美國中產階級的利益。換言之，對外政策傳統上服務于的國家利益被中產階級重新定義，對外政策的底線被設定為不能損害中產階級利益特別是其經濟利益。2020 年11 月24 日，當選總統拜登首次宣布杰克·沙利文等外交國安團隊人選時就曾強調，“經濟安全就是國家安全。我們要轉向一種我所謂的‘中產階級外交’，一種為養育他（沙利文）的明尼蘇達州的普通家庭服務的對外政策”。而沙利文本人也在候任期間公開表示，“我們到了一個‘外交政策即國內政策、國內政策即外交政策’的節點。我們在對外事務上的行動根本上必須確保美國勞工群體生活得更好、更安全、更公平”。
比較而言，所謂“中產階級外交”并不是對特朗普政府對外政策的全盤否定，而更像是一種折中。拜登要面對的是造就特朗普上臺并被特朗普四年執政塑造了的美國。換言之，拜登政府可以調整某些政策，但也必須回應特朗普個人、特朗普政府及其政策所反映出的美國自身的某些既定趨勢。在外交事務上，有觀點認為，拜登政府不得不“埋葬”新自由主義的全球化。至少，拜登要在特朗普政府的貿易戰與無條件接受自由貿易之間尋找新定位。
事實上，特朗普政府的某些對外政策傾向至今仍具有一定規模的民意基礎，甚至代表著某種趨勢。芝加哥全球事務協會在2020 年選后發布的調查報告顯示，30%和36%的美國受訪者分別堅持“美國應遠離國際事務”及“美國不應依賴于他國而要自給自足”。同時，堅持“美國應在國內生產關鍵產品并確保獨立供應鏈，即便成本增加也不應對外出售或購買關鍵產品”觀點者達44%。此外，自2017 年以來，大致有1/5 左右的美國人始終認為“美國與東亞、歐洲及中東盟友的互動只能讓盟友而非美國自身獲利”。而按照美國進步中心的調查研究，美國公眾認為外交應該實現的主要目標依次為：保護國土安全免受恐怖主義威脅（86%）、保護“民主”免受外界介入（78%）、確保本國勞工優質就業與高收入（77%）、確保國際貿易政策對本國企業公平并對本國產品開放市場（75%）、與盟友及國際機構合作應對氣候變化等全球挑戰（67%）、捍衛女性與少數族裔等群體的平等權益（62%）、強化邊境管控（57%）及促進全球范圍內的“民主”價值觀（52%）。換言之，仍有數量可觀的民眾具有內顧傾向，即希望美國對外政策要優先解決美國自身的問題而非分擔國際責任。今天的美國人要的還是“美國優先”，只不過是特朗普政府“美國優先”某種修正。
面對不可小覷的國內民眾的內顧傾向，拜登政府雖然提出所謂“重建回來更好”（build back better）的口號，但留給其“回來”的余地未必很大。拜登所謂的“回來”是為特朗普無法解決的現實問題尋找一個更符合美國利益的新方案。為此，拜登政府反復重申特朗普政府關于“經濟安全就是國家安全”表述的同時，試圖通過“中產階級外交”盡可能地在維護美國國內關鍵群體利益及捍衛國際地位之間尋求平衡。
二、“中產階級外交”的政策議程
相關智庫在“中產階級外交”的提出過程中扮演了關鍵推手的角色。從2018 年到2020 年選前，卡內基國際和平基金會“地緣經濟與戰略”項目先后發布了三份個案報告（俄亥俄州、科羅拉多州、內布拉斯加州）和一份綜合報告，聚焦美國中產階級的利益訴求，特別是其在貿易、移民、國防、氣候變化、對外援助等對外政策上的不同關切與態度，被視為是對作為新概念和政策選項的“中產階級外交”的準備性闡述。由于沙利文作為合作撰寫者直接參與其中，而且該項目主管薩曼·艾哈邁德（Salman Ahmed）也已出任拜登政府國務院政策規劃主管，因而有理由相信系列報告對理解拜登政府的未來政策具有一定啟示意義。
作為政策議程的起點，系列報告總結了美國中產階級的趨同看法：一是對美國經濟現狀有信心，但對自身境遇卻憂心忡忡；二是對美國國際角色與國際事務知之甚少；三是對聯邦政府及外交官員的信任度持續下降；四是外交政策主要影響中等收入就業崗位及相關基礎產業；五是國際貿易在對外政策議題中最受關注；六是支持和平時期的軍費支出與軍力維持，但反對新的戰爭或軍事介入行動。這些看法也反映出美國中產階級對外交政策的基本預期：希望切實分享美國經濟發展的獲益，改善自身處境；期待華盛頓精英（特別是外交精英）關注其利益訴求；關注與切身利益相關的外交政策，尤其是經貿政策；希望維持目前對自身有利的軍工產業及其就業，但不支持對國家財政可能造成負擔的過度對外行動。基于這些預期，系列報告也專門列舉出了實現“中產階級外交”的多個具體政策選項，但總體上體現為兩個大原則。一是聚焦于經濟與貿易政策上的調整，重構全球化，確保中產階級借助美國經濟與科技實力的優勢地位獲得足夠利益；二是在安全與防務領域傾向于一種相對克制、“少一些企圖心”的狀態，反對再度卷入戰爭、以意識形態對抗為主線的“新冷戰”或以軍事方式重塑“單極霸權”。
從中產階級的政策期待出發，拜登政府的外交政策在方向、工具及實現路徑上不同于特朗普政府。拜登強調美國自身能力與競爭力的提升，而非將問題歸結于外因；強調重新掌握規則制定權，而非采取單邊制裁手段；努力修復盟友和伙伴關系，而非一味實施單邊主義。
第一，提升并重塑自身力量，體現為對社會治理、制造業及創新能力的投入。在社會治理層面，2021 年3 月11 日，拜登簽署了1.9 萬億美元“美國救援計劃”，旨在應對疫情并在經濟、就業、稅收、醫療等方面給予勞工家庭援助。3 月31 日，拜登政府進一步宣布涉及約2.3 萬億美元的“美國就業計劃”，以推進基礎設施建設為切入點，加強勞工福利、醫療、教育及能源等多領域的投入。與此同時，拜登還多次承諾在國內大規模投資到位之前不會啟動新的貿易談判與安排，以此提振中產階級的獲得感、議價能力與國際競爭力。在制造業層面，拜登曾強調要著眼于占全球比重95%的非美國市場，提升美國自身的制造能力，確保美國可以制造出最好的產品銷售到全世界。就任以來，拜登政府已先后簽署所謂“買美國貨”、調整供應鏈等行政令，提振美國制造業、重塑產業鏈并打造更具韌性、多樣化以及安全的供應鏈。在創新能力層面，拜登及其團隊主張加大科技研發投入，確保美國在清潔能源、量子計算、人工智能、5G、高速鐵路、攻克癌癥等高科技創新領域保持領先，維持國家核心競爭力與國防能力，且在其“美國就業計劃”的設計中至少有2500億將被用于科學研發。
第二，制定經濟全球化新規則，體現為在國際經濟競爭中制定對美國最為有利的規則。在拜登及其團隊看來，對美國有利的國際貿易規則即強調經濟全球化中的“公平”高于“自由”。這個所謂“公平”體現為在全世界范圍內進一步推進符合美國中產階級利益的勞工待遇、人權、環境保護以及所謂透明度等標準，確保美國企業、中產階級在所謂“公平競爭”中的獲勝。此外，拜登也多次承諾在未來簽訂任何貿易協定都必須要以堅持勞工、人權及環境等標準為前提，要求相關方必須接受。在具體政策選擇上，拜登政府可能在五個方向上發力：一是充分利用特朗普政府遺留下的關稅等制裁手段，施壓中國等國接受美國的規則；二是推動世界貿易組織改革，盡可能與盟友合作加入符合美國利益的新規則；三是要求加、墨兩國更為嚴格地執行《美墨加協定》相關標準，從而提高與美國簽訂貿易協定的整體標準；四是在恢復氣候變化國際合作的同時，推動取消環保貨物與服務關稅與非關稅壁壘、取消石化燃料補貼、調增碳定價邊境稅等“碳金融”相關的新規則；五是面對新冠肺炎疫情凸顯的數字經濟重要性，在與之相關的技術、規則及治理領域有所行動。
第三，團結“民主國家”經濟體，以價值觀強化盟友和伙伴體系，實現對規則與秩序的控制。2020 年民主黨公布的新黨綱提出，如果美國不代表“民主國家”制定規則，中國就將掌握規則制定權并主導世界發展模式與國際領導地位，美國乃至西方的勞工家庭與中產階級都將付出代價。因而，美國不能再單打獨斗，而是要重拾“價值觀外交”，與所有持有“民主”理念的盟友和伙伴強化合作，以占據全球經濟總量50%到60%的體量形成“規則聯盟”和具有“普遍韌性”（broad-based resilience）的“供應鏈聯盟”，從而迫使中國接受符合美國與西方利益的改變。拜登在2021年3月26日與英國首相鮑里斯·約翰遜通電話時曾提出“民主國家”需要推進一個類似于“一帶一路”倡議的針對相關國家的基礎設施建設計劃，以應對中國不斷擴展的影響力。拜登政府以所謂“人權”為由抵制中國新疆出產的棉花，將正常經貿合作高度政治化和意識形態化，推動所謂“價值觀導向的供應鏈”或“民主供應鏈”。價值觀導向既是凝聚美國中產階級的核心理念，也可通過維持盟友體系降低美國在軍力等資源上的投入，符合中產階級的現實偏好。
第四，安全與防務領域的政策選擇要以外交為中心，保持克制。一方面，拜登在國務院發表演講時不但重申了服務于中產階級，而且還強調將外交重置為美國對外政策的中心。這就要求美國不但要校正對外政策的航向，而且要以外交方式實現與盟友和伙伴站在一起，共同應對敵人和競爭者。此外，拜登也強調了軍事為外交服務的定位，宣布進行全球態勢評估，以確保軍事行動與對外政策和國家安全優先議題高度一致。另一方面，拜登在2021年2 月10 日面對國防部官員發表演講時再次明確了軍事力量的角色，“作為三軍統帥，我（拜登）在必要時將毫不猶豫地動用武力捍衛美國人民以及全球盟友的核心利益。……但武力應是萬不得已的工具，而非優先選項。……你們對我們的外交工作至關重要——不僅是安全的終極保障，而且你們本身也是外交官。……當我們通過強化盟友擴大實力之時，我們能夠更好發揮自身力量。”其潛臺詞是從中產階級利益出發，美國需要團結盟友和伙伴來共同制定國際規則，同時需要保持軍力，避免過度投入甚至軍事對抗。
三、“中產階級外交”的國內外考量
回應中產階級訴求的外交政策并非始于拜登。奧巴馬政府2015 年發布的《國家安全戰略》報告在論及“繁榮”目標時曾提出，“我們將通過幫助美國勞工和商業界開拓海外市場并確保公平競爭來支持創造就業、提振中產階級以及刺激經濟增長”。特朗普政府在其《國家安全戰略》中也提到，“美國必須推進提振美國國內經濟、確保美國勞工獲利、振興制造業基礎、為中產階級創造就業、鼓勵創新、維持技術優勢、保護環境并確保能源優勢的經濟戰略。重建國內經濟力量、確保國際經濟體系的公平與對等，將強化我們的安全并強化世界的繁榮與和平”。由此可見，拜登政府強調“中產階級外交”至少在目標上具有一定的跨黨延續性，凸顯了回應中產階級訴求已成為具有兩黨共識的現實需要。但不同之處在于，拜登政府將回應中產階級訴求、服務于中產階級設定為對外政策的基本目標，不僅僅限于經貿政策領域，還要貫穿于所有外交安全議程中，凸顯捍衛和提升中產階級利益在當今美國的迫切性。
首先，美國國內問題持續加劇，需要新的有效回應。2016 年美國大選已明確反映出當前美國的某些困境及其引發的民怨情緒。中產階級空前萎縮、貧富差距加大撼動著社會穩定，藍領群體在經濟全球化背景下的持續邊緣化也致使其越發無法接受經濟分配的失衡及自由主義國際秩序所帶來的負擔。面對這些情緒和訴求，奧巴馬政府在稅收、醫療、教育等議題上的變革政策并未有效維持中產階級福利，其推動《跨太平洋伙伴關系協定》等做法被認為有損中產階級特別是中下層群體利益，這在一定程度上導致藍領選民的流失。面對2016年的敗選，民主黨在反思后嘗試在內外政策上回應中產階級的關切。
與此同時，利用民怨情緒當選的特朗普在四年執政中并未解決問題，反而加劇了困境。全球化與貨物、服務及資本的無規制流動并沒有實現普惠。相反，作為美國昔日崛起發動機的中產階級大多繼續遭遇收入停滯、自動化與外包、經濟不平等、教育債務、醫療與房屋支出過大等問題。雖然從2018年的數據看，中產階級52%的占比與2016 年基本持平，但該群體對自身經濟境遇的不滿卻有增無減。據2019 年年底的民調數據，中產階級群體中58%認為現有經濟有助于富人而非自身，認為對自身有利者只有32%；而富人群體中的這兩個數據分別為10%和69%。此外，新冠疫情也在顯著加劇這種錯位，凸顯政策調整的緊迫性。
事實上，美國民眾對特朗普政府自稱通過稅改和貿易戰實現經濟獲益的認同度有限。稅改計劃事實上是將數萬億美元從中低收入者手中重新分配給最富有者。在稅改立法兩年后的2019年，只有17%的受訪者認為其稅負有所下降，認為不降反升及維持現狀者分別為28%和27%。在貿易議題上，以對華貿易戰為例，45%和33%的受訪者分別認為此舉不利于美國經濟和其家庭財政狀況，認為有利者為31%和20%。此外，關于國家是否處于正確方向的民調數據也顯示失望情緒。2017年1月20日特朗普就職時對國家發展方向極滿意者和較為滿意者分別為6%和26%，而2020 年12 月1 日這兩個數字分別變為7%和18%。相比之下，在這兩個時間節點的極不滿者和較為不滿者從36%和30%變為46%和25%，這一對比足見當今美國困境的加劇與民意不滿的累積。面對日漸嚴峻的國內挑戰，民主黨人需要提出新的方案，“中產階級外交”即嘗試“對癥下藥”的一個體現。“中產階級不僅僅是數字，更是一種價值”。健康、活躍而強大的中產階級被民主黨人認為反映了美國的價值觀，不但是美國國家安全的基礎，也為美國提供了更多機會。
其次，美國國際形象與地位繼續惡化，需要盡快止損。美國的國際形象曾在小布什政府時期因反恐戰爭等因素而下滑，并在奧巴馬政府期間有所恢復，但特朗普政府的單邊行為再次導致了其國際形象的急劇惡化。根據針對全球24 個國家受訪者的民調顯示，2017 年對美國及其總統持有信心者為49% 和23%，而一年前的這組數字為64% 和74%。針對美國主要盟友的民調顯示，各國民眾對美國的滿意度在2020 年基本上都降至至少20 年來的最低水平，其中以法（31%）、德（26%）等傳統盟友為最低。
相應地，國際社會對美國全球領導地位的認可也在2017 年之后快速轉向負面。針對135 個國家和地區的民調顯示，2017 年之后對美國領導地位明確不認可的比例至少保持在四成以上，而認可比例最高也就維持在三成左右。以2019 年為節點，歐洲、亞洲以及拉美各國民意對美國領導地位的不認可比例分別為61%、39%和51%，認可比例則為24%、32%和34%。同步下降的還有對美國“民主”價值觀的好感度。歐亞集團基金會關于全球10個代表性國家民意研究報告顯示，6 個國家對美國“民主”價值觀的好感度低于50%，最低者為德國（23.3%）及日本（20.5%）等美國盟友。而在新冠疫情的新背景下，84%的世界各國各地受訪者認為美國防疫極度失敗，認為其成功者僅為15%。美國國際形象與地位下降的現實是美國兩黨傳統政治精英無法接受的。“中產階級外交”也是希望在回應國內訴求的情況下既能重申美國的價值觀，又能以西方價值觀來盡可能地強化盟友關系，幫助美國擺脫逐漸失去認同與領導地位的尷尬境地。
再次，在回應國內外需求之外，拜登陣營也需要回應黨內外的挑戰，即整合民主黨激進派并應對共和黨對勞工群體的吸引。拜登的當選完成了民主黨重返白宮的任務，但并未徹底彌合民主黨內部的分歧。對于屬于溫和派的拜登，如何整合伯尼·桑德斯（Bernie Sanders）、伊麗莎白·沃倫（Elizabeth Warren）等激進派是維持黨內團結、為其執政構建穩固支持的關鍵所在。在對外事務上，“中產階級外交”顯然與激進派的理念存在一致性，有助于回應后者訴求。
事實上，沃倫曾公開撰文闡述激進派的外交理念，即所謂“服務于所有（美國）人的對外政策”（a foreign policy for all）。沃倫批評特朗普政府雖有承諾，但其實際政策效果卻是“特朗普家族優先，美國中產階級最后”。沃倫還提出，國內議程和對外政策必須聯系起來，美國外交應該有利于中產階級，并必須充分考慮到發動戰爭的成本與風險。在政策選擇上，沃倫指出應該強化美國國內投入、把外交放在首位、強化與盟友合作以應對挑戰。總體而言，“強大的經濟，健康的民主，團結的人民。這些才是驅動國家的引擎，將向世界展示美國的實力和價值觀”。這些理念基本都在拜登“中產階級外交”中得到了充分延續。相比而言，桑德斯在對外政策上的表述相對有限，但也曾多次提出“推進聚焦于民主、人權、和平手段及經濟公平的對外政策”“主張維護國會宣戰權并反對總統未被授權的對外動武”“從阿富汗、伊拉克、敘利亞等地撤軍并結束戰爭”，以及“與全球民主力量合作提升民眾福祉”等立場。雖然拜登的“中產階級外交”并未包括關于宣戰權、撤軍等相對激進的內容，但也符合桑德斯提出的服務于國內價值觀、經濟利益及民眾福祉、以和平外交方式為優先的基本主張。桑德斯在政治光譜上比沃倫更為激進，拜登的“中產階級外交”較多吸納沃倫的立場及桑德斯的部分立場，對黨內激進派力量實現最大化的政策整合。而這種整合之后的民主黨被認為可能成為一種連接溫和派和激進派或“新民主黨”和“進步主義民主黨”的所謂“2021年民主黨人”（2021 Democrats）。
與此同時，雖然特朗普政府相關政策效果的認可度有限，但其所代表的“本土主義”“白人至上”等理念卻仍具有一定市場。必須看到，2020 年大選結果由于疫情因素的影響，并未徹底證明藍領中下層群體完全放棄特朗普及其共和黨。根據2021 年2月份民調，藍領群體對共和黨的支持相對于十年前增長了12%，而對民主黨的支持卻下降了8%。同時，共和黨在白人藍領、拉美裔藍領及非洲裔藍領中的支持率分別為57%、36%以及12%，后兩者都高于其在拉美裔和非洲裔群體整體中的表現。也正是因此，共和黨陣營才提出了所謂“多族裔的、多種族的勞工階級的黨”的新發展方向。面對這種持續瓦解關鍵基本盤的挑戰，從未來選舉周期布局出發，拜登及其民主黨有加快回應中產階級等群體訴求的壓力。
四、“中產階級外交”的挑戰與局限
“中產階級外交”不僅是拜登及其民主黨為解決美國自身問題而提出的新方案，也是民主黨人希望實現內外平衡的具有理想主義的新議程，其在實施過程中面臨不少挑戰。
第一，“中產階級外交”要服務的“中產階級”范圍過寬，如何在對外政策上平衡中產階級內部不同的訴求，成為該政策面臨的挑戰。“中產階級”的概念本來就相對寬泛，是介于低收入和高收入之間的大部分中間群體。但依照經濟學、社會學等領域的典型說法，美國的社會階層被更細化地分為上層（upper class）、中產階級、勞工階級（working class）及底層（lower class），中產階級也會進一步被細分為“中產偏上”（upper middle class）和“中產偏下”（lower middle class）。同時，關于“中產階級”的界定雖然可以以中位收入為基準，但也有其他計算標準，如中位收入75%到125%所構成的區間。拜登、沙利文等人在公開場合論及“中產階級外交”時，比較明顯地混用“中產階級”“勞工階級”“勞工群體”“勞工家庭”等類似名詞，可見他們對于“中產階級”的界定可能較為寬泛地涵蓋收入、職業及受教育程度等多維度上仍存在一定差異的中間群體。但問題在于，這種“大帳篷”式界定的復合群體必然會在價值觀、利益再分配等維度上存在著不同的利益訴求，進而也必然在相關對外政策上表現出迥異的偏好。拜登政府如何同時服務于這些不同偏好、制定出能夠滿足不同偏好的“中產階級”群體訴求的對外政策，其本身就是挑戰。
此外，不同地區、不同州的中產階級在對外政策上的訴求也不相同。卡內基基金會的三州個案報告已揭示出這個問題：俄亥俄雖然也對國防支出敏感，但更為關注的還是外國直接投資；科羅拉多同步重視國防支出和能源政策；而移民議題在內布拉斯加則成為僅次于經貿的關鍵議題。三州的個案顯示，由于不同地區、不同產業分布會導致中產階級群體在對外政策上的訴求有差異，這種差異可能遠遠大于中產階級在國內政策訴求上的差異，使“中產階級外交”難以實現并奏效。
第二，“中產階級外交”在政策目標與議程設定上實現起來難度極大，且存在一定的內在矛盾。重塑美國自身競爭力并非短期可以實現。在社會治理層面，拜登政府的巨額財政投入能否實現既定效果仍存疑問，在很難配合以增稅方式開源的情況下，必然導致聯邦財政赤字與債務的繼續飆升，會給美國經濟乃至世界經濟帶來更大風險。在制造業方面，旨在解決實體經濟“空心化”問題的產業回流也無法一蹴而就。拜登政府調整“供應鏈”、構建“供應鏈聯盟”的做法，難以解決美國經濟與產業長期存在的固有問題，即美國已不具有較強競爭力的制造業，只是憑借科技與金融在世界經濟中占據關鍵地位。同時，制造業的發展仍因美國本土勞動力技能及相關培訓不足而存在禁錮。在科技領域，拜登政府提出的投資計劃雖與國會的所謂《無限邊疆法案》（Endless Frontier Act）和《戰略競爭法案》（Strategic Competition Act）在方向上一致，但還是繞不開財源不足的問題。
在重塑全球化經貿規則議程上，拜登政府也面臨諸多制約因素。就世界貿易組織改革而言，拜登政府必須先解決世貿組織仲裁機構停擺問題，而后續改革還需要在不同議題上與不同發展階段與訴求的成員方合縱連橫，難度可想而知。特別是在歐洲盟友主張中國參與相關改革磋商的情況下，美國將更難推進完全針對中國的改革議程。與此同時，美國通過新建或重新加入區域性經貿協定來重塑相關規則的現實壓力也很大。一方面，拜登政府強調勞工、人權及環境等標準，并以國內投資就位、中產階級利益提升作為新協定的前提，這些表述極大抬高了新建或重新加入經貿協定的門檻。另一方面，拜登政府推進新協定所必需的“貿易促進授權”將在2021 年7 月到期，而目前第117 屆國會能否繼續授權的變數極大，這也大大縮小了拜登政府的選擇余地。
具體到拜登政府提出的基建計劃，其能否讓中產階級獲利本身就有不確定性。巨額聯邦支出能否真正有效使用，還是會在國會立法中再次成為服務于某些特定利益的“專項撥款”尚未可知。而基建項目本身投入大、耗時長、收益慢，也讓中產階級不能較快感受到獲益。此外，基建計劃資金的重要來源目前看就是增加公司稅等增稅調整，這可能會對中產階級不利，對美國經濟不利。對于拜登提出的“民主國家”復制“一帶一路”倡議的提議至少也面臨兩大難題：一是自身資源投入受限，難以有效吸引相關國家參與；二是如何驅動美國企業積極參與，確保企業獲利。
顯而易見，拜登政府要實現“中產階級外交”的諸多目標絕不能單打獨斗，必須強化盟友關系，但“中產階級外交”強調通過聯合盟友和伙伴來制定符合美國利益的新規則，既希望美國中產階級在國際經濟競爭中獲益最大化，又反對增加過多對外資源投入。這就意味著，拜登政府不太可能通過在經濟和安全議題上對盟友和伙伴增加投入或分享資源，唯一能強化盟友關系的途徑就是突出西方民主價值觀。對于歐洲等西方傳統盟友而言，價值觀因素固然重要，但至少過去四年美國的所作所為已讓它們清晰認識到了美國國家能力、意愿及其投入資源的局限性。2021 年2 月19 日，拜登在慕尼黑安全會議上發表了其上任以來首個多邊外交講話之后，法德領導人雖然歡迎美國“回來了”，但卻也各有表達。法國總統馬克龍堅持將不改變歐洲“戰略自主”的步伐，德國總理默克爾則表示“我們（美歐）的利益并不總一致”。對于美國的亞洲盟友和伙伴而言，大多數仍更為看重自身經濟發展，難以想象僅僅會以價值觀與意識形態為導向進行對外決策。如果美國僅以價值觀而非切實利益來驅動這些國家與之的合作，其長期效果很難如愿。當然，如果拜登政府將經濟、科技等領域的正常互動與合作高度意識形態化，以此來推動制定某些新規則、重構某些供應鏈的話，有效管控“無意圖沖突”在未來一段時間就尤為關鍵。
第三，“中產階級外交”需要美國各層次政府內部以及府際之間更為有效的合作協調，其現實挑戰可想而知。基于“中產階級外交”的邏輯，拜登及其團隊曾多次強調內外政策的融合、聯動與協調，這就要求打通對外政策和國內政策所涉及的相關機構，甚至要實現美國國務院與各州、地方政府之間的密切互動。在目前白宮辦事機構的框架下，曾任總統國家安全事務助理的蘇珊·賴斯出任總統國內政策事務助理，印度裔經濟學者戴利普·辛格也少見地同時兼任了總統國家安全事務副助理和白宮國家經濟委員會副主任，這些安排凸顯推動對外事務與國內事務、安全議題與經濟議題密切聯動的明確思路。在2021年3月3日首次對外政策公開演講中，新任國務卿安東尼·布林肯強調美國外交要維護美國民眾的利益與價值觀，并將其視為首要與中心任務，其發言題目也被設定為“服務于美國民眾的對外政策”，但其通篇卻并未使用“中產階級外交”一詞。而美國貿易辦公室在3 月初公布的2021年《貿易政策議程》中強調了“重視勞工和工薪階層的價值”，也未提及“中產階級”。這些與總統及其白宮團隊特別是國安會的多次表述形成了一定對比，耐人尋味。即便涉及外交事務或對外政策的部門可以就“中產階級外交”或其他服務于國內的外交政策議程達成某種一致，未來如何協調內政外交各部門來實際推動打通內外政策的全政府新議程仍未有明確路線圖。
在美國聯邦制和黨爭極化的交叉塑造下，聯邦政府與某些州、地方政府的政策協調互動存在巨大難度。雖然已有聲音呼吁在美國國務院框架下豐富現有的外交使團辦公室的聯絡作用，并專門新設“次國家外交辦公室”（Office of Subnational Diplomacy）來協調各州各地方訴求，但美國的府際關系障礙可能遠不是一個行政機構的調整就可以理順的。白宮及其行政部門的任何政策，只要具有一定黨爭性，就必然會招致另一黨州長主導的州政府的怠慢甚至抵制，無法徹底推進。在國內事務上，即便聯邦政府與州政府設置管轄相同政策的對口機構，但仍受制于聯邦制與黨爭。相比而言，在各州各地方政府極少扮演關鍵角色的外交事務領域，國安會、國務院等機構與各州各地方政府有效協調、聯動的渠道與方式必然更為有限。“中產階級外交”中的服務與回應可能仍然只能是間接且滯后的，仍舊是聯邦政治精英所主導的而非各地中產階級訴求的直接表達。
“中產階級外交”更深層的局限性在于對外政策的調整本質上并不能解決美國中產階級目前面臨的根本問題。長期以來，美國的對外政策體現的是符合經濟精英與政治精英利益的國際主義的全球化議程，忽視甚至損害了中產階級利益。其根本原因是當前華盛頓兩黨政治精英所依賴的政治框架、選舉模式及決策生態本身就是被經濟精英控制的、對經濟精英有利的，在經濟政策和某些非顯性對外政策上尤甚。即便拜登及其政府可以刻意地關注中產階級利益，調整一些全球化議程，華盛頓也難以改變經濟精英、特殊利益群體主導內外決策的固化制度與政治生態。在政治框架與決策生態無法重大突破的情況下，美國內外政策服務于中產階級的說法乃至是一些做法，也只是競選口號及其以某種程度上的有限“兌現”，無法從根本上改變美國中產階級的處境及其背后的國家困境。
結語
從“美國優先”到“中產階級外交”，政黨輪替雖然改變了政策議程的表述與路徑，但并未改變美國的“內顧傾向”。從這個意義上講，拜登政府如今并非簡單地奉行現實主義或自由主義，而是顯現出一種“實用主義”，這可能才是真正的“美式意識形態”（American ideology）。或者說，從所謂“美式意識形態”的更長歷史維度審視，美國在不同程度上減少國際投入與責任，轉向更為關注國內事務并顯現出一定程度上的“孤立”，并非突變，而是符合其外交理念與傳統的一種回歸。
問題在于，在已成為世界秩序重要主導者與關鍵參與者的情況下，美國外交政策調整產生的影響必然是世界性的。但黨爭極化使得不同政黨對用國內利益訴求界定對外決策有著截然不同的理解。這就意味著，美國的對外政策選擇將因為國內政治的周期性變動而在中短期內產生較大調整。也正是因此，外界在觀察與討論拜登政府的對外政策時，不免會考慮到2024 年之后可能再次改弦更張的隱患。所謂“黨爭過海”，由國內訴求驅動的對外政策將更為明顯地反映出美國兩黨政治的分歧，及在對外決策中為實現幾乎相同目標所選擇的迥異路徑。這種國內政治邏輯勾勒出的對外政策無疑將給國際社會帶來更大的不確定性，美國以所謂“實用主義”為名的左右搖擺也正在向世界輸出足夠大的風險。○
