全球氣候治理的復雜困局*
2021-11-11 20:41:42趙斌
現代國際關系 2021年4期
趙斌
[內容提要] 近年來，氣候變化成了無以規避的全球公共問題，氣候變化議題的重要性上升至國家戰略和國際安全高度，并與科學、經濟、社會等要素互動，演化為帶有復雜系統特征的全球氣候政治。全球氣候變化難以得到有效治理，其表征在于全球氣候治理的失靈和困境，根源系行為體間復雜互動且始終徘徊停留于全球氣候政治。全球氣候治理之難，表現為治理理念與實踐脫節、“民主赤字”頻現、不均衡治理特征凸顯。關涉減緩、適應、資金、技術轉移、能力建設、損失損害、自主貢獻等具體議題的全球氣候政治公平正義的廣泛實現，方可能妥善應對甚或根本解決全球氣候變化問題。
2009 年哥本哈根大會以來，氣候變化成了近十年國際社會廣泛討論的全球問題之一。2020 年底美國總統大選以來全球發展與世界政治出現新變局，新冠肺炎疫情的擴散給人類社會造成嚴重沖擊并且遲滯了聯合國氣候談判進程，拜登政府上臺兌現其關于重返《巴黎協定》之承諾猶如黎明前的一縷曙光，似乎給全球氣候政治治理帶來希望。那么，全球氣候變化到底是什么，全球氣候治理能如愿以償嗎？這兩者之間及其與全球氣候政治又是什么關系呢？本文擬對此作出回答，并探討全球氣候政治的公平正義愿景。
一、氣候治理與氣候政治不可分割
氣候變化究竟是科學問題還是安全/經濟/社會問題，在學界一直存在爭議。作為自然現象的氣候變化古已有之，如今，人們熱議的全球氣候變暖較具有代表性，不過是氣候變化表征之一，而氣候變化甚至還包括“氣候變冷”、極端天氣、酸雨、臭氧層破壞等現象，且給人類生存、生產和生活帶來持久的消極影響。換言之，用全球暖化來界定氣候變化，有以偏概全之嫌。即使單獨考察，全球暖化盡管不易感知，似乎一百多年來“溫室氣體”比例一直在加大而全球溫升并不顯著，那多半可能是由于系統效應延遲，而非基本科學論點不正確。
假如氣候變化（包括全球變暖）真實可信，那么，人類活動對氣候變化（系統）的反饋/影響，便成了無以規避的難題。及至1988年，聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）成立，氣候變化議題隨之逐步上升至各相關國家的國家戰略和外交政策高度。根據聯合國政府間氣候變化專門委員會的報告，所謂氣候變化問題更多指涉“人為氣候變化”(anthropogenic climate change)，即人為的溫室氣體排放導致的全球溫升，以及全球氣候因人類活動而變化。然而，用來解釋科學專門知識影響的“客觀知識”仍過于理想化。在氣候變化領域，科學與政治的“后常態”互動尤為復雜，如IPCC 作為氣候科學的知識共同體，其首要功能在于表述普遍知識，卻無法解決政治分歧，這類分歧反過來又將阻滯溫室氣體減排或氣候變化的有效應對。于是，原本始終存在科學非確定性的氣候變化問題，伴隨后冷戰時代的到來而開始進入世界政治議程：從國家/國際安全的角度看，氣候變化既為安全的邏輯注入新的內容，又因更多囿于風險觀念而物質基礎和社會價值之上的客觀性卻不足，導致“混沌的”氣候變化安全問題突現。
廣義的氣候政治，一般指涉圍繞（人為）氣候變化問題而發生的行為體間互動，既包含宏觀的聯合國氣候談判、全球氣候治理（理論與實踐），又涵蓋中觀和微觀層次的氣候傳播、氣候外交、氣候政策等。甚至，氣候經濟，也為氣候政治所形塑——（氣候）政治是（氣候）經濟的集中表現。同時，政治行為體面對自然風險或公共問題時，往往擁有自主選擇，即對此類問題的認知和應對均可能存在主體差異。具體到氣候變化這一議題，又因其極易跨越主權民族國家的地理邊界而帶有“全球公域”屬性，從而成了某種典型的全球問題/世界政治難題。與之相關的全球政治（互動）亦即全球氣候政治相應提上議程。
后冷戰時代以來，人們常說氣候變化、恐怖主義、大規模流行疾病擴散等非傳統安全威脅此伏彼起，且同主權沖突、領土爭端、代理人戰爭頻發等傳統安全威脅相互交織，共同繪制了21世紀以來的世界政治亂象。可見，全球氣候政治既是世界政治中持續的、現實的難題，又因復雜系統效應而帶有某種悲觀的未來政治色彩。作為一項政治議程的全球氣候變化，權力資源的可替代性有限，在該問題上投射支配性權力資源的可能性或成功率亦相應弱化；當我們討論全球氣候政治時，難免涉及權力分析及問題導向，如某國在全球溫室氣體排放量中的占比或在全球GDP中占比（以衡量其應對氣候變化的能力）。
2015 年，里程碑式的《巴黎協定》誕生，帶來深遠影響，全球氣候問題的政治性由此得以強化。一是國際社會通過該協定確定了21 世紀內盡快實現世界經濟脫碳的必要性，各國意識到彼此間高度相互依存，主要經濟體和碳排放國必須為應對氣候變化風險而共同采取行動。二是在《巴黎協定》框架下實行所謂自主貢獻趨同，即美國、中國、歐盟等主要排放國/國家集團甚至一些發展中國家采取氣候行動計劃，進一步限制溫室氣體排放量。三是在實現低碳甚或脫碳發展的世界（愿景）中，低排放能力日益成為重要的權力和影響力來源，通過專業、知識、政策、技術和經濟手段等促進脫碳的能力，低排放能力強的行為體可能從中收獲經濟利益并帶動世界經濟發展，同時在應對氣候變化中不斷推進主要排放國之間的合作。
較理想的情況可能是，氣候政治領導者利用評估/核查機制發出信號，敦促氣候行動落后者提升氣候政治參與及氣候治理水平；糟糕的場景是，《巴黎協定》框架下的定期盤點揭示出各國減排承諾與行動之間的鴻溝，從而導致減排雄心和國家間政治信任弱化的惡性循環。換言之，在關乎全球治理和國際合作的國家間政治互動中，對國家行為的集體判斷顯得尤為重要，因為這涉及到相互遵約乃至國際合作實現的互給邏輯。《巴黎協定》誕生至今，全球氣候政治分歧亦因話語體系重建而嬗變，政府、企業等行為體有關氣候問題的紛爭以及各國碳排放情況和財富水平的差異化，都影響到責任或貢獻的劃分；對氣候變化影響的科學預測愈來愈精準，全球經濟和公眾輿論亦因之而急劇變化。
由此可見，原本看似單純的氣候變化科學/經濟/社會進程演化為氣候政治，也就成了一個長期的、復雜難解的公共問題，因之同樣具備集體行動難題特征。從全球視角看，氣候變化無疑是一個世界政治難題，也具有未來政治的遠景色彩。雖說“不積跬步無以至千里”，但面對全球氣候政治，所謂的全球氣候治理仍乏善可陳。
二、氣候治理之難：失靈與困境
從現象上理解全球氣候政治，則不免外化為某種針對全球氣候變化所致現實危機和未來風險的相關政治行為體間互動。于是，所謂全球氣候治理，不過是全球氣候政治的一種特殊表現形式，且是一種就氣候變化問題而尋求治理方案、實踐模式、解決路徑的世界政治進程。執著于問題解決進路的全球氣候治理，已經并將繼續遭遇實踐失靈及困境。
其一，全球氣候治理理念與實踐的脫節，催生應對氣候變化的全球集體行動難題。長期以來，追求具有廣泛約束力的國際條約，成了避免搭便車行為并有效緩解氣候變化的可行和可信方式。這種全球主義導致那些采取氣候行動的地方倡議和跨國網絡被排除在外。人類治理環境以來，臭氧破壞和酸雨降落等事件未能終止，這顯示氣候治理理念失靈，在實踐上不免落入“先污染—后治理”模式之窠臼；溫室氣體減排仍然是一種“弱”治理，無法應對基礎設施不足和制度僵化等關鍵問題。以清潔發展機制（CDM）為例，通過全球空間的碳足跡和碳市場將地方與全球聯系起來，以實現氣候變化“去政治化”治理，這種機制可能導致氣候變化從社會和經濟結構中剝離；以經濟手段為主、基于市場的解決方案來治理全球氣候變化，實際體現了政府“理性”的全球轉向，即從原本基于組織和保護生命的潛在“生物力量”轉變為全球性政治力量，全球氣候變化問題也因之異化為舊式國際政治經濟中的典型失敗例證。全球氣候治理的實踐困境通常可歸因于國家的自利本性，全球氣候政治談判未能達成有效避免氣候災害的協議在很大程度上可歸咎于“威斯特伐利亞之殤”。同時，主權民族國家仍為治理參與主體的全球氣候治理，這種治理自然仍處于國際層次甚或徘徊于國家間政治，因而往往割裂了貿易監管、金融全球化和能源供應類國際組織與全球氣候制度之間的原有聯系。此外，21 世紀以來，美國對待《京都議定書》和《巴黎協定》的氣候政治立場反復（“退群”抑或“加群”），削弱了聯合國在全球氣候變化談判進程中的權威性，導致全球氣候政治外部分歧的內部化。當然，值得肯定與關注的是，中國等新興大國的低碳/脫碳發展實踐似在改變全球氣候政治的地緣格局，不失為一大亮點。
其二，全球氣候治理頻現“民主赤字”。在應對西方現代性和全球化進程中出現的（人為）氣候變化時，所謂民主合法性成了問題解決的核心關切之一。換句話說，西方世界普遍認為，全球治理的關鍵在于民主協調，氣候治理亦不例外。國際組織、主權民族國家參與協調治理，以及“協調者—中介—目標”之間的持續聯系，應推進民主合法化：一方面，國際組織協調以呈現公共權威，如《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）秘書處的協調工作需要合法性，從而制定規則；另一方面，所謂的政府間/國際組織間協調，幾乎剝奪了公民間協調及其對公共權力問責的可能性，導致公共權威或權力施行者以某種不受外部控制的方式行使權力。可見，全球氣候治理存在明顯的“民主赤字”，（西方）民主神話似乎終結于國家邊界，即一方面所謂民主國家熱衷于譴責氣候治理的失效，另一方面實則暴露出西方自由民主的系統性失敗。試想，“民主”倘若以氣候變化危機犧牲后代福利來實現，則無疑是有缺陷的；氣候變化風險本身也揭示了民主的局限性，民主國家的氣候政策因之遭遇更大的經濟壓力而失敗，反過來也可能對政府的政治合法性造成沖擊。
其三，全球氣候治理的不均衡性凸顯。國際社會看似雄心勃勃地一直在采取各種氣候行動，與“一切照舊”的世界政治現實之間的裂痕卻仍在加深，有可能釀成真正的危機。至少在2015年巴黎氣候大會之前，這種全球分裂愈演愈烈。一方面，聯合國專注于緩慢而又程序化的碳減排談判；另一方面，金融經濟全球化的動力、采掘主義發展模式的擴張、西方消費主義生活方式的全球傳播等現象并存，且又似乎游離于氣候治理之外。事實上，全球氣候治理中的氣候政策具有交叉性，涉及迥異的方方面面，如從發展和能源政策到貿易和金融監管，以及農業和城市規劃。只不過，有關問題的治理邏輯也存在顯著差異。氣候治理的自主性和軟路徑，或可能與其他問題領域的治理情況形成鮮明對比，如通過國際組織硬路徑進行監管或通過全球市場動態與權力關系進行調節，且利用特定工具和機制影響相關行為體與實踐。《巴黎協定》誕生了，但其運行機制仍有待完善，例如難以淘汰化石燃料或實現全球經濟“去碳化”，甚至在鼓勵利用可再生能源或提高能源效率、國際貿易監管等重要問題上都缺乏明確的規劃。這可能要歸咎于全球治理的“碎片化”，即一個全球性問題的治理任務通常都交給了目標相互矛盾的不同國際組織。這類差異甚或分歧并非偶然，而是根植于全球秩序并受到強大利益集團影響的結構性選擇，如沙特阿拉伯等國及其化石燃料利益集團極力防止在氣候公約中納入能源問題，并阻撓在該領域建立任何可能的國際監管機制。
全球氣候治理的復雜性由此可見一斑，這一直是氣候危機管控的障礙。因此，全球秩序亟待重塑，國際組織的等級制和分工、化石燃料生產和貿易等領域的治理模式皆需要變革。
綜合說來，全球氣候治理之難不僅在于理念層面，而且涉及治理實踐的各個環節。因此，世界兩極分化的狀況在這個領域日益突出。聯合國進程仍在延續，但事實上越來越難以實施有效的治理，這種漸進的機制建構并未顯著增強應對氣候變化的雄心和效果，而只是帶來了一些現象上的量變；在國際關系和國內政治中，隨著碳排放量的升高，氣候沖突加劇，2019 年馬德里大會后民粹主義、極端民族主義、反環境主義等對氣候行動的壓力加大，各國之間在聯合國氣候變化應對中的信任感一度降低，這給《巴黎協定》的落實投下了新的陰影。因此，當全球氣候治理一再遭遇阻力，實則停留、回歸、徘徊于全球氣候政治的系統和進程。于是，人類似將不得不“回到未來”，即回到全球政治本身，全球政治協調、協作乃至合作及其后公平正義的探索則更顯彌足珍貴。
三、氣候政治的公平正義
從問題類屬看，全球氣候政治的公平正義（簡稱全球氣候公正），是全球氣候政治的道德基礎。全球氣候公正可以理解為旨在代表和幫助弱勢群體/發展中國家/最不發達國家應對氣候變化的一系列觀念或行動。20世紀90年代以來，公正一直是全球氣候政治發展進程中無法繞開的倫理和道義規范主題，所謂氣候公正就是從氣候變化行動主義演變而來，是對基層環境正義運動和全球氣候變化關切的融合。這需要沿著原有的方向繼續努力，進一步強化理念并加大實踐力度。
第一，減緩。國際社會一直在努力通過溫室氣體減排來緩解或減輕氣候變化的影響，這是全球氣候政治制度建構的核心支柱之一，但各國對于如何邁向公正的全球氣候變化減緩目標長期存在爭議。例如，到2100年，全球平均升溫（相對前工業化時期水平）究竟是控制在2℃還是1.5℃以內才能確保生存？對該問題的解答，顯然具有意識主體差異。盡管《巴黎協定》的目標似乎包含了“全球平均溫升2℃并努力控制在1.5℃以內”，但要兌現這1.5℃的溫控目標并非簡單易行：一是達到該目標極限的可能性極低，即使所謂國家自主貢獻的總體減排承諾得到充分實施，仍可能使全球溫升超過1.5℃；二是1.5℃這一目標意味著碳排放的大減，勢必大幅縮減全球碳空間，從而可能使不少發展中國家不得不犧牲發展愿景，因而容易招致它們甚或阿拉伯國家和印度等新興大國的反對。無獨有偶，當前人們熱議的“碳中和”似乎是減緩氣候變化的中長期征程（長達40 年），其目標同樣存在模糊性，缺乏統一標準，相關國家/企業實現目標的具體戰略及其透明度有待觀察，實際影響難以評估。因此，有必要從全球公正的高度重新思考和安排氣候變化的應對，如氣候政策設計、氣候制度建構、公平排放分配額確立等，尤其要呼應發展中國家的訴求，因為氣候變化與減貧、發展、公共衛生等有著內在關聯，發展本身事關所有國家，任何所謂減緩措施都不應以犧牲發展中國家的生存/發展權益為代價。
第二，適應。客觀上，由于氣候變化的時滯性及其影響的持久性，如何適應氣候變化成了有關全球氣候公正的又一個關鍵議題，這種適應影響的氣候公正涉及代際公正。倘若如上所言，減緩氣候變化的辦法愈少，則氣候變化的影響愈大，因之適應亦顯得迫在眉睫。早在2007 年的“巴厘島路線圖”中，“適應”（氣候變化）幾乎獲得了與“減緩”（氣候變化）同等重要的地位。最不發達國家、小島國家聯盟和非洲國家等群體更是希望：適應氣候變化能夠成為國際氣候制度建構中的一項全球責任。于是，發展中國家努力確保有關適應計劃和資金需求能合法地納入其國家自主貢獻。然而，《巴黎協定》似乎允許不同國情之下的靈活性，卻未明確將總體減緩水平同適應支持相聯系。
與全球氣候公正的減緩邏輯相似，發展中國家在適應氣候變化方面應當同時減負，這同樣具有強大的道義基礎，因為發展中國家相對貧困且有氣候變化責任（只是相對較小）。發展是降低氣候變化脆弱性的關鍵手段，但涉及適應氣候變化的公正僅僅依靠資金承諾是無法實現的，而可能需要以本土知識為中心，因地制宜地采取適應措施。
第三，資金。資金承諾體現為冷冰冰的數字符號，但不論應對氣候變化還是實現氣候公正都是需要它的，并且要有措施確保資金的提供和分配。資金流動有助于增強發達國家履行其排放承諾的信心，而再分配流動則回應了公正訴求，即發展中國家不應當承擔氣候變化行動的不公平負擔。2010年誕生的聯合國綠色氣候基金（GCF）是管理再分配資金流動的重要手段。綠色氣候基金給再分配正義賦予了生命，抓住了氣候政策“共同但有區別的責任”原則實施中的分歧，卻因缺乏執行能力和有力監督而備受批評。換言之，再分配資金或取得特定金額的協議不足以支持發展中國家并實現氣候公正，以什么方式提供資金因此很重要，其目的是防止現有資金被挪用，以增強人們對國際氣候制度內金融機制的信心。
第四，技術轉移。作為一個政策領域，技術轉移位列氣候公正的核心，因為技術通常被視為低碳發展的關鍵，其邏輯在于發展中國家政府有義務利用現有技術并在其財力范圍內謀求能源的生產和發展。鑒于此，在關于貿易、資本流動和經濟增長的討論中，較為常見的是氣候變化行動往往具有雙重目標，就是既減排又促進低碳發展。作為一種旨在實現公正的工具，技術與現存的全球資本主義霸權結構有著內在聯系，于是所謂技術轉移可能“雷聲大雨點小”甚或“口惠而實不至”。例如，通過世界知識產權組織（WIPO）促進技術轉移，然而UNFCCC 框架下的技術機制僅提供咨詢和信息服務，而非可用于氣候行動和低碳發展的實際技術轉移。何況，技術轉移不應流于表面，而重點在于支持創新和扶持技術開發，但是發達國家不愿意真正推動南北技術轉移，因為這將可能危及全球資本主義霸權結構。
第五，能力建設。從字面上看，能力建設是通過減緩和適應提高各國應對氣候變化挑戰的能力，因而超越了單純的技術和資金范疇，還包括知識、基礎設施、人力資源及其他要素（均可能影響一國應對氣候變化時的技術和資金方式）。于是，非政府組織和氣候變化高風險國家都一再強調發達國家與發展中國家總體關系中能力建設的重要性。能力建設方面的氣候公正在于清潔發展機制和生態系統服務付費模式等，說明投資者往往并不重視地方或社區公平，而可能繞開最貧窮和最脆弱的群體進行支付，且這種能力建設在全球氣候制度構建中的地位弱于氣候變化減緩，即常被視作事后想法。因此，能力建設缺乏可持續的長期投資。換言之，發展中國家的實際需求仍然是實施能力建設的主要挑戰，也是能否實現氣候公正的關鍵所在。能力建設通過促進地方的自主、參與和理解，將自上而下的政策與地方背景相聯系，并反過來通過適應、減緩和程序設計實現公正。
第六，損失損害。所謂損失損害，一般指涉的是，國家不適應或無法適應的氣候變化影響，并援引公正原則要求賠償。由于氣候變化可能突破適應的極限，不少國家表示需要國際機制管理賠償，但要證明氣候變化與極端天氣事件之間的直接關聯十分困難。直到2015年巴黎大會之前，損失損害一直從屬于適應議題，而之后對于損失損害的持續關注，實則反映了國際機制的邊界及其權力動態，損失損害本身成了關乎全球氣候公正的前沿問題。
第七，自主貢獻。這幾乎是《巴黎協定》誕生以來最大的制度化成就，即強調“自下而上”的自主貢獻，而非“自上而下”的減排目標要求。然而，這一制度建設從一開始就引起廣泛爭議，如缺乏用以評估國家自主貢獻的雄心和公平性的總體框架，以及隨后的“全球盤點”如協定的最終目標、國家自主貢獻的總體影響、長期戰略考慮、適應能力的狀況和對發展中國家的支持等問題，種種疑問不一而已。
可見，全球氣候公正問題日益受到世界各國各地區的重視，也影響到各級政府應對氣候變化難題時的態度和立場。甚至可以說，國際公平正義的最大爭議存在于有關國際環境尤其是氣候變化問題的所有國際合作之中。對于發展中國家而言，倘若未能體現公平正義，那么全球氣候制度/機制的價值意義則令人懷疑，并可能削弱應對全球氣候變化的信心和動力，哪怕是氣候變化本身可能對發展中國家構成更大的威脅。更何況，從經濟學角度看，自工業革命以來，北方工業化國家正是溫室氣體排放的最大受益者，其領先的經濟發展正是得益于工業革命以來的全球產業轉移，因而如今卻讓發展中國家與其“分擔”應對氣候變化的全球責任顯然有失公允。正因為如此，在聯合國政府間氣候變化專門委員會談判進程中，發展中國家一致強調應由發達國家承擔氣候變化的歷史責任，而其自己雖然愿意參與氣候談判，但拒絕作出與發達國家同等或更多的實質性減排承諾。發展中國家的這種信念近乎神圣不可侵犯。
在全球氣候政治中，公正對于國際談判協議的達成和履行始終都是一個至關重要的問題，因為這直接關系到主權民族國家對氣候政治的參與度，如以公正與否來決定本國是否簽約和履約。例如，在UNFCCC 當中，有關公正問題的特殊條款將公正視作保衛氣候系統和人類后代的基礎，發達國家和發展中國家有區別的（減排）責任原則亦為典型例證。不過，這里涉及的公正基礎仍存在一定的解讀空間，具體政策實施與公正原則之間還有不小的距離，在有關京都機制的存續之爭中表現得尤為明顯。從《京都議定書》有關減排目標的設定看，主要強調發達國家間的“責任分擔”(burden sharing)、“支付能力”(ability to pay)、主權、經濟環境等都出自一種經濟理性考量。從環境政治學意義上看，似應為人類環境可持續而設定更有力的減排總目標，且公正性應關照到所有國家。于是，比如巴西等國曾在UNFCCC 談判初期就提出國家溫室氣體量化減排須考慮人均水平，只不過這樣的建議沒有被接受。
幾乎與聯合國政府間氣候變化專門委員會進程之開啟相同步，對于氣候變化問題的看法（尤其是經濟貨幣化處理）一開始就存在很大分歧。比如，環境政治學研究者認為現有處理環境問題的辦法注定走向失敗，因為它們都未觸及最重要和最根本的倫理價值問題。發達國家的政策偏好使UNFCCC 呈現出較強的經濟理性色彩，如對氣候變化影響的評估，有關減排成本的爭論在氣候制度建構的反饋中始終處于核心地位。在發達國家世界所謂的自由民主觀念里，經濟理性使得減排成本可測量化，進而所導向的決策也可能減少溫室氣體排放。于是，UNFCCC 和《京都議定書》有關減排目標和時間表安排設定具有明顯的計量經濟考慮。鑒于此，有必要進一步將公正理論應用于氣候變化數據分析，通過使用現有的研究工具來解釋溫室氣體排放和不平等的氣候影響；將公正置于IPCC 等機構/部門環境評估的中心，需要更精細的指標來比較氣候風險災害對不同地區或國家的生命財產安全的影響，并提供必要信息供各級政府決策時參考；由于人文地理學、生態學、政治學、傳播學、心理學、經濟學、生物學、地球科學、工程學、社會學等廣闊領域的交叉融合（盡管這并不容易），人類需要探索構建某種新的全球范式以替代無節制的經濟增長，從而在公正的基礎上滿足人類需求，同時保護地球維持健康生態系統的有限能力。
需要指出的是，新冠疫情也加劇了根深蒂固的不平等，導致世界經濟衰退。原定于2020年底召開的格拉斯哥氣候大會（COP26）因全球蔓延的新冠肺炎疫情而被迫延后。氣候變化風險并沒有因為疫情而遲緩，還可能與疫情等其他非傳統安全問題相互交織，引發更多不確定的連鎖負效應。因此，全人類有必要果斷采取行動，應對氣候變化和新冠疫情等相互關聯的危機，實現自主貢獻和經濟復蘇。
結語
2019 年底的馬德里氣候大會并未就《巴黎協定》實施細則（第六條）有關碳市場機制合作這一關鍵問題達成共識，且仍在減排和資金等具體議題上存在較大的南北分歧。這無疑可能管窺全球氣候政治的長期性，緩慢而程序化的聯合國進程與全球社會動態需求之間的脫節愈發嚴重。事實上，2015年《巴黎協定》誕生及其生效的這五年間，很多舊的分歧或矛盾再起。在延后的格拉斯哥大會（COP26）正式召開之前，各國可能又將調整其政策承諾，從而難免導致人們對全球氣候治理有效性的信心不足，并對全球脫碳發展的前景表示深度懷疑。
總的看來，長達30年的全球氣候政治進程尤其全球氣候談判雖然乏善可陳，但還是帶給人類一些謹慎的希望。氣候問題自然不能僅僅依托聯合國來解決，而是需要許多層面、廣泛領域的行動，既包括國家和國際組織，又涉及集體動員和社會行動，這些似乎成了改變舊式權力關系以利于變革的關鍵。更為艱難的是，只要氣候變化始終引發全球氣候政治（互動），并顯現出氣候變化與全球氣候治理過去忽略或排除在外的那些重要問題之間的關聯性，再加上當前全球應對新冠肺炎疫情的窘迫性，關于全球氣候變化之后果的討論總是會有高低、急緩，遑論全球去碳化的前景。當下，強調跨國/全球（政治）協調的氣候治理遠不及側重于國家管控的疫情治理急迫而且重要，二者形成了強烈的對照。○
