美日同盟網絡空間合作新態勢

孫文竹

[內容提要]2017年以來，美日同盟圍繞網絡空間主導權，在外交、經濟與安全領域積極開展合作。面對日趨激烈的網絡空間大國競爭，美國有意強化對日倚重，通過整合盟友資源維護網絡空間霸權；日本則希望借助美國支持，提升網絡空間國際存在感、推進“國家正常化”。未來兩國的網絡合作將更趨綜合化、制度化，謀求以“共同價值觀”為引領，建立起一套覆蓋網絡空間治理規則、網絡安全實踐、信息通信供應鏈乃至技術路線的排他性合作體系，以“印太”為重點同中國開展網絡空間影響力競爭。

隨著全球化進入“數字時代”，網絡空間作為現實空間的映射與延伸，日益成為國家間競合博弈的新場域。2017年以來，美國網絡空間戰略重點轉向大國競爭，將同盟關系視為確保其網絡空間霸權的重要資產。在此背景下，美日網絡合作在外交、經濟與安全領域全面鋪開，成為美日同盟的新增長點。國內既有研究主要關注兩國在網絡安全領域的合作，且多集中于2017年之前的情況。分析研判美日同盟網絡合作的最新進展，有助于把握網絡空間大國博弈的走向，為中國更加科學有效地參與網絡空間國際治理與秩序構建提供參考。

一、美日同盟網絡合作的新發展

2011年6月，美日發表同盟50周年愿景文件，首次將“宇宙及網絡空間合作”列為美日同盟的“共同戰略目標”，標志著美日網絡合作由功能性領域上升到總體戰略層面。2012年，時任日本首相野田佳彥訪美，同美國總統奧巴馬發表聯合聲明《面向未來的共同愿景》，承諾雙方將“確保所有相關部門和機構參與網絡合作”。圍繞這一方針，美日相繼于2010年、2013年和2014年先后啟動了“網絡經濟政策合作對話”“美日網絡對話”“網絡防御工作組”三大合作機制，構建起覆蓋政府、經濟界與軍方的多部門合作機制體系。2017年特朗普政府上臺后，美國的網絡戰略重點轉向大國競爭，尋求最大化整合資源以壓制中、俄網絡空間影響力。在其帶動下，美日網絡合作更具戰略性與針對性，在鼓吹“自由開放的網絡秩序”同時，強調抵制所謂“敵對國政府”主導的監視、竊密、網絡攻擊等“惡意網絡行為”，甚至公開點名中、俄帶來“秩序威脅”；合作參與范圍明顯拓展，從多部門的“全政府合作”演變為涵蓋政府、軍隊、企業、科研機構、民間組織的“全社會合作”。美日還積極推動雙邊合作外延，納入不同“志同道合國家”，構建起多組“小多邊”疊加而成的復合型合作體系，并試圖以共同制定規則再向外推廣的方式，盡可能擴大影響。在上述思路下，美日網絡合作在外交、經濟與安全領域取得一系列新進展。

（一）協同外交步調，謀求為網絡空間建章立制。美日抓住網絡空間尚未形成完善國家行為規范和國際規則體系時機，試圖從源頭上塑造世界各國的網絡活動，并通過第三方合作方式，向發展中國家滲透己方網絡原則與規范，以期鞏固美國主導的網絡霸權。

一是借助制定“負責任國家行為規范”，推動“自由開放”網絡秩序。當前，“負責任國家行為”的具體內涵已成為網絡空間國際規則制定的博弈焦點。2017年的第五輪“美日網絡對話”重申，兩國將共同推動擴大網絡空間“負責任國家行為規范”的影響。美日主張的“負責任國家行為”，重點在于以“人權”“自由”等旗號，限制國家的網絡主權，實質上是將現實世界的政治意識形態之爭延伸到網絡空間，并借此指責中、俄等國利用技術進步“破壞民主”、推行“數字威權主義”，為美國及其同盟體系干擾他國行使網絡主權，甚至開展具有軍事性質的網絡空間進攻行動尋找借口。2019年9月聯合國大會期間，美日等27個國家將中國和俄羅斯排除在外，發表了《關于在網絡空間促進負責任的國家行為的聯合聲明》，提出要以實際行動共同“保護自由、開放和安全的網絡空間”，確保“背道而行的國家”為“網絡空間的不良行為承擔后果”。2021年7月，美、日聯合歐盟、英國、加拿大等共同發表“聲明”，無端指責中國“雇傭黑客”對美國企業發動“網絡攻擊”，并宣稱要對此“追責”。

二是將“自由開放”價值觀轉化為有約束力的網絡空間治理規則，并聯合“志同道合國家”打造“共同規則圈”。美日力圖打造共同規則，限制政府對網絡空間的管理權限。2018年9月，美日歐舉行三方貿易部長會議，宣稱“對數字保護主義的泛濫有著日益增長的共同擔憂”；2019年6月，日本在大阪G20峰會期間，提出各國對接數字經濟治理方式，構建“基于信任的自由數據流通圈（DFFT）”，獲得美、歐認可；10月，美日簽署《數字貿易協定》，正式以國際法形式限制政府對網絡空間的監管：協定認定社交媒體在網絡空間的活動適用“言論自由”，反對政府要求數據本土化或披露源代碼，承諾“確保所有部門實現無障礙跨境數據轉移”。日本外相茂木敏充稱，該協定是美、日兩國在日益擴大的數字貿易中共同主導新規則制定的基礎性文件。通過《美墨加協定》和《英日自貿協定》，美日分別推廣了《美日數字貿易協定》中限制政府網絡監管措施的規則，初步構建起“共同規則圈”。此外，美日還力促其他國家將網絡安全與“價值觀導向”掛鉤。2019年5月，美、日等32個國家召開“布拉格5G安全會議”，要求各國將通訊技術或服務供應商所在國的政治背景納入網絡安全的評估范圍；2021年4月，美日聯手推動“七國集團”與歐盟共同發表《數字與技術部長級宣言》，宣布將在信息通信產業供應鏈、數字技術標準、數據自由流動等方面開展“價值觀驅動”的合作，以促進網上人權，提升“數字競爭”中的優勢。

三是聯合支援發展中國家建設網絡能力，借“先進標準”推廣治網理念。美日均高度重視向東盟等具有“戰略價值”的發展中國家提供網絡技術援助，協助其制定網絡規則，滲透治網理念，并通過第三方合作互通有無，進一步提升美日同盟的影響力。2018年9月，美國國土安全部和日本經濟產業省共同舉辦了針對東盟國家的網絡安全培訓。2019年，美日在“網絡經濟政策合作對話”框架下建立美日戰略數字經濟伙伴關系工作組，以協調推進在基礎設施、規則建設等領域的第三方合作。當年9月，美日聯合為東盟國家和其他印太伙伴國開展了工業控制系統的網絡安全培訓。10月，首屆美國—東盟網絡對話宣布，將同2018年建成的東盟—日本網絡安全能力建設中心建立合作關系，共同推進“構建開放、安全、穩定的信息通信技術環境”，倡導“負責任的網絡空間國家行為”。2021年3月，在日本主導下，美、日、印度、東盟與部分歐盟國家首次聯合舉辦面向印太地區的網絡安全演習。

（二）共同構建信息通訊產業“可信供應鏈”，從硬件層面加強網絡空間控制。信息通訊產業是連接現實世界與網絡空間的關鍵環節。美日認定中、俄可能利用本國研發的信息通訊技術與產品實施“惡意網絡行為”，擔憂“過度依賴”中國供應商為本國信息通訊供應鏈帶來“斷鏈”風險，甚至威脅到關鍵基礎設施乃至經濟社會的正常運轉。2017年以來，美日在信息通訊領域出臺了一系列相互配合的產業政策，以求構建“更加安全的網絡生態”。

一是聯合把控信息通信設備市場，排擠打壓“中國制造”。2018年起，美日皆以“國家安全風險”為由，分別通過國內法案、總統令、政府決議等形式，禁止使用政府資金從華為、中興、海康威視等中國廠商采購相關信息通訊設備與服務，并阻撓在本國開展業務的企業采購類似設備與服務。2020年8月，美國務院提出“清潔網絡計劃”，謀求推動電信設備及服務、移動應用及平臺、云存儲等領域的“去中國化”，日本兩大電信巨頭NTT和KDDI成為“5G清潔網絡”首批成員。兩國還聯合澳大利亞，在印太電信基建領域開展官方發展援助合作，確保印太海底光纜項目不被中國工程企業承攬。在美施壓下，智利被迫放棄與中國合建連接南美和亞太地區的首條海底光纜，轉而選擇同日本合作，光纜的亞太終點也從原定的上海改為澳大利亞和新西蘭。2021年3月，首次美日澳印首腦視頻會晤建立新興與關鍵技術四邊工作組，主張就“電信建設與設備供應商多元化”展開合作。2021年5月，美日共同啟動“全球數字互聯互通伙伴計劃”，計劃共同鼓勵印太、歐洲和南美國家采購美日制造商生產的5G基站、海底纜線等基礎設施，助其提高通信網絡的“安全性”。

二是開展共同研發，確保信息通訊科技領先優勢。美日在開放式5G網絡（Open Ran）、下一代通信技術（6G）、第三代半導體、量子計算、人工智能等信息通訊技術前沿領域持續推進或探討合作研發，以求搶占技術制高點，塑造未來通訊技術標準,重構這些領域的生態體系。2019年5月，美駐日大使哈格蒂在日《產經新聞》頭版撰文，呼吁實現“美日合作領導5G時代”。2019年10月，美日第十次網絡經濟政策會談明確兩國將共同推進“開放、可互操作、可信和安全的第五代通信（5G）網絡與服務”，同月，NTT、索尼和英特爾等美日通訊企業啟動6G研發合作。同年12月，美日簽署《東京量子合作聲明》。2021年4月，日本首相菅義偉訪美，美日宣布將共同出資45億美元，用于“安全網絡和先進信息通信技術的研究、開發、測試和部署”。美日還協同步調，分別通過國內立法、加強政策指導等方式，將先進計算機、通信技術、半導體及微電子等領域列為“關鍵及新興技術”，收緊對這些領域的外國投資審查及限制，以確保技術優勢不被他國“竊取”。

三是強化半導體產業鏈合作，打造“穩定可信”的半導體供應鏈。美日均是半導體大國，美國在半導體研發、設計和工藝技術方面保持世界領先地位，日本則是半導體材料與設備的重要出口國。當前，兩國半導體公司合計占據了全球半導體市場57%的份額。兩國擬政企密切協作，共同應對新冠疫情及疫后經濟復蘇期間暴露出的全球半導體芯片產能不足問題。2021年4月日本首相菅義偉訪美期間，美日商定設立專門工作組，共同鞏固半導體供應鏈，降低對“中國制造”的依賴。2021年5月，美國聯手日本、歐洲、韓國、臺灣等國家和地區共64家科技巨頭成立“美國半導體聯盟”，共同游說美國國會增加撥款，支持半導體研發與制造。為遲滯中國高端信息通信產業的發展進程，美日還協同動作，針對性地切斷部分高技術半導體產品及相關技術、設備與材料的對華供應。2019年5月起，美國通過多輪技術出口管制，逐步禁止全球廠商在未經美商務部許可情況下向華為、中芯國際等企業出口使用美國技術的零配件及服務。日本企業嚴格遵從美國政府頒布的禁令，日智庫安全保障貿易情報中心亦于2019年5月將華為等中國企業列入“風險名單”，意在干擾與半導體相關的日企對中國出口。2019年12月，美日共同推動修改《瓦森納協議》，將尖端半導體基板制造技術和芯片光刻模擬軟件納入國際多邊出口管制體系。

（三）提升網絡空間共同防御與威懾能力。日本“集體自衛權”的解禁，為美日在網絡安全領域尋求突破“美攻日守”模式提供了條件。2015年新版美日《防衛合作指針》和2019年美日“2+2”會議成果明確指出，美日將“合作應對網絡空間的威脅”，合作維護兩國開展軍事行動所需要的“關鍵基礎設施與服務”，嚴重的“網絡攻擊事態”可視同“武裝攻擊”，觸發《美日安保條約》規定的同盟集體防御義務。在這一思路下，美日逐步提升網絡軍力的互操作性，不斷增強網絡空間的共同防御力與共同威懾力。

一是對接網絡空間軍事行動理念。美日均高度重視網絡空間的進攻性威懾和以網絡為中心的多域作戰。美軍將網絡空間視為與陸、海、空、太空并列的“行動領域”。2018年版《美國國防部網絡戰略》提出“前置防御”概念，允許美軍以強大的網絡攻擊能力先發制人，以此威懾對手、遏止沖突。與之配合，日本在2018年版的《網絡安全戰略》中提出“積極的網絡防御”概念，要求提前預判可能受到的網絡攻擊，必要時可以誘導攻擊特定目標并加以處置。另一方面，2016年起，美軍開始引入“多域戰”概念，即整合陸、海、空、天、網各個領域軍事資源實施聯合行動，網絡空間成為打通各領域界限、實現指揮與控制的關鍵地帶。作為呼應，日本在2018年修改的《防衛計劃大綱》和《中期防衛力量整備計劃》中提出“多域聯合防衛力量”概念，并尋求“網絡防衛能力的根本強化”。

二是提升網絡空間聯合行動能力。近年來，美日各自網絡作戰力量均有較明顯發展。2017年，美軍網絡司令部升級為第十個聯合司令部，共下設133支網絡任務部隊，網絡戰現役軍人約6200人。日本的網絡防衛部隊則由2014年初建時的90人擴編至2021年末的800人，計劃于2023年進一步擴充到1000人以上。美日還通過聯演聯訓，提升網絡空間的聯合行動能力。2019年8月，日本陸上自衛隊與美國陸軍首次聯合舉行在線網絡競技會；2020年11月，美日“利劍21”聯合軍演首次進行了網絡戰演練。2020年，日本自衛隊派出高級軍官參加美國國防大學組織的網絡戰指揮官培訓，日本成為“五眼聯盟”之外首個參與該項目的國家。

此外，為提升維護關鍵基礎設施的能力，美日高度重視民用領域的人員交流，推動企業對接網絡威脅應對機制，共享網絡威脅信息。2017年起，日本內閣網絡安全中心每年邀請美國專家赴日授課，并聯合舉辦工業控制系統網絡安全演習。2017年11月，日本經產省修訂為本國企業制定的《網絡安全管理指南》，明確采用美國國家標準技術研究所（NIST）制定的網絡安全框架，要求企業依托這一框架建立管理架構，加強網絡安全風險評估與審核。在信息共享方面，2017年5月，日本內閣網絡安全中心宣布參加美國國土安全部的“自動指標共享”項目，為兩國公共部門和私營企業實時共享網絡安全威脅信息搭建了橋梁。2020年11月，日本總務省協調美日140余家信息通訊企業簽署合作備忘錄，建立了網絡威脅信息自動共享機制。

三是打通多個同盟機制，共同構筑網絡集體安全體系。近年來，美日同盟積極同北約、“五眼聯盟”等安全合作機制開展網絡行動對接。2018年，日本加入北約合作網絡防御卓越中心。2019年3月起，日本防衛省開始向該中心派遣常駐聯絡官員。同年4月，日本參加了由北約舉辦的全球最大規模的網絡攻防演練“鎖盾—2019”。12月，日本又首次以正式成員身份參加北約組織的大規模網絡安全演習“網絡聯盟2019”。在美協助下，日本與美、英、加、澳、新等國組成的“五眼聯盟”互動日益密切，日已分別與美英澳簽訂情報共享協議。2018年以來，日本與“五眼聯盟”國家就共享“與中國有關的網絡攻擊信息”建立合作機制。包括時任防務大臣的河野太郎在內，多位日本高官曾表示希望加入“五眼聯盟”，“五眼聯盟”亦有意借日本加強自身在印太的影響。

二、美日網絡合作的主要動因

在日益凸顯的網絡秩序變革態勢與日趨復雜的網絡空間安全形勢面前，美日網絡領域的國家利益有著較大交集。美國意圖全力護持網絡力量優勢及秩序主導權，為此需要充分動員并整合同盟的軍事、外交、科技與經濟力量，日本是其中不可或缺的一大支柱。日本助力護持美國主導的網絡霸權秩序，既可借船出海，提升國際地位與影響力，并利用規則話語權謀取競爭優勢與實際利益，也可暗渡陳倉，以美日網絡安全合作為掩護，突破“和平憲法”對建設進攻性軍力的約束，推進“國家正常化”。

（一）全球網絡空間秩序面臨變革時刻。美國是互聯網技術的發源地。上世紀末至本世紀初，美國科技企業及行業組織憑借先發優勢，推動世界各地的行為體采納其技術與標準接入網絡空間，形成了信息資本主義全球擴張的利益格局。“小政府、大社會”的所謂美式“自由開放秩序”隨之延伸到網絡空間。“自由開放”的網絡空間，成為美國科技資本從全球集中財富、美國政府開展全球監聽并對外輸出意識形態及自身政治模式，甚至隨時發動網絡打擊的“全球公域”，為美國霸權的再生產提供了極大的便利。

近年來，網絡技術的發展與擴散將全球網絡秩序推向變革時刻，給美、日帶來強烈的危機感。首先，中國、俄羅斯等“新興網絡國家”的興起，動搖了美國對信息通訊產業的絕對控制權。特別是，中國在5G等領域率先取得技術突破、在“數字絲綢之路”等政策助力下加快開拓海外通訊市場，使美國網絡影響力面臨前所未有的挑戰：一旦中國建成“先進技術—市場壟斷—超額利潤—高研發投入—先進技術”的正循環，美國的網絡優勢將加速消減，無法確保繼續完全控制全球電信網絡，其借助網絡空間展開對外干預行動的能力受到約束，其盟友甚至本國的網絡軟硬件亦可能面臨“后門”風險。其次，發展中國家開始意識到，以美國網絡霸權為中心的舊秩序,并未尊重自身的主權利益與發展訴求，卻為美國濫用“網絡自由”、推行“數字殖民主義”提供方便。2015年以來，越來越多的發展中國家就互聯網主權及政府網絡規制權制定國內法律。

作為冷戰后唯一的超級大國，美國深知在網絡空間維系所謂“自由開放秩序”，對其維護網絡霸權地位至關重要。日本在安全上依賴美國保障，經濟上深度與美國融合，在政治與意識形態方面亦深受美國影響，維護美國主導的“自由開放網絡秩序”早已內化為指導日本網絡空間政策的核心理念。2012年，美日網絡同盟合作伊始，便宣稱要共同維護網絡空間的“開放秩序”，“確保負責任、守規則地使用海洋、宇宙、網絡空間等生死攸關的重要空間”。隨著網絡空間秩序變革態勢日趨明顯，美日聯合鞏固網絡空間“自由開放秩序”的動力亦日益提升。

（二）美國借力同盟尋求霸權護持。美國對網絡空間的基本戰略思路形成于21世紀初的“單極時刻”。處于經濟科技霸權鼎盛期的美國，將謀求“制網權”作為安全目標，追求美國在網絡空間行動不受限制，使其他國家或非國家行為體不敢、不能挑戰其在網絡空間的主導地位。中、俄等國網絡能力的顯著提升，為美國以“威懾”實現“制網”帶來更大難度。特朗普時期起，贏得網絡空間的大國競爭成為美國網絡戰略的重點目標。為確保威懾的有效性，美國擬設法動員自身與盟友在各個領域的資源，構建起綜合性“分層網絡威懾”體系，以求塑造對手行為、阻止對手在網絡競爭中取得收益，并令對手為挑戰美國網絡主導權而付出代價。日本因其經濟、科技水平較為先進，政治上緊跟美國，加之地理上毗鄰中國，自然成為美國開展霸權護持的重要“外援”。2020年底，美智庫戰略與國際問題研究中心發表第五份《阿米蒂奇報告》，稱美日同盟對于在“地緣政治、經濟、技術與治理”四個領域應對中國崛起帶來的挑戰都起到無可替代的作用。

美國有意聯合盟友和“理念相近國家”共同制定網絡空間治理規則體系，將“自由開放網絡秩序”成文化、合法化，以塑造并約束其他國家的網絡空間行為，使之符合美國盟友體系的共同利益與價值觀。其中，日本對于美國鞏固秩序主導權有著特殊的意義。日本是網絡領域的少數先發國家之一，曾參與《網絡犯罪公約》等互聯網早期治理規則的制定；日本在網絡空間的治理原則與價值規范方面長期對美亦步亦趨，堅定支持“自由開放的網絡空間秩序”。2015年及2018年，日兩次頒布《國家網絡安全戰略》，明確日本在網絡空間堅持“信息自由流動”“以國際法為主導”“開放性”“自律性”“多元化主體合作”等五大基本原則。這些“價值原則”與美國主張的“自由開放”網絡空間秩序一脈相承，有利于美國維護其對互聯網空間的全面控制。

美國在網絡技術方面具有先發優勢，這是其冷戰后網絡空間主導地位的基礎。正因如此，美國對中國在部分信息通訊技術領域取得超越美國的技術優勢高度敏感，認定這將對美國主導的網絡空間力量格局帶來“多米諾骨牌”式的沖擊。拜登曾多次表示，將“采取強硬措施，不讓中國主導未來的技術和產業發展”。2020年10月，新美國安全中心發表由美、日、意專家共同撰寫的報告《共同標準：民主技術同盟政策框架》，呼吁“世界主要自由民主國家確保技術領先地位”，并建議這些“技術民主國家”“重構供應鏈以實現安全與多元化、以精準的多邊出口管制和打擊不當技術轉移確保技術競爭優勢、建構新的投資機制以資助建立安全的數字基礎設施、制定標準與規范以使技術進步帶來有利前景”。作為美國的重要盟友，日本對構建西方技術聯盟有著無可替代的作用。日本信息技術發展起步早，通信基礎設施體系發展較為完善，在量子加密通信、物聯網、新一代半導體和海底光纜工程等領域居于世界前列，有能力為美國把控通訊科技前沿領域提供資金和技術支援。正因如此，迄今美國官方和智庫提出的多個版本“多邊技術聯盟”，如“技術12國”（T12）、“下一代通訊技術聯盟”“人工智能聯盟”、半導體“全球戰略供應鏈聯盟（GSSCA）”等，均將日本列為核心成員之一。

隨著網絡空間與現實空間日益融為一體，網絡已成為關系到美國經濟政治社會正常運轉、軍事行動能力順暢發揮的神經中樞。這意味著，網絡不僅是美國的影響力“放大器”，也是其安全軟肋。考慮到網絡空間的連通性，美國必須依靠盟友提供共享信息與人力物力支援，共同實現網絡“集體安全”。網絡攻擊事先難以預判，事后不易追蹤，且進攻方尋找漏洞、發動攻擊的成本遠小于防御方進行全盤防御的成本，“進攻方占優”特征明顯。只有通過與盟友共享網絡威脅信息、共同開展實時監測，美國“網軍”才能及時有效地對網絡攻擊發起方進行追查歸因，從而盡早啟動防御工作，甚至發起預防性打擊。2018年，美國《國防部網絡戰略》明確提出，要開展“前置防御”，準備“持續交手”，以預防性持續施壓“維持美國在網絡空間的優勢”。同年起，美軍開始在全球實施“前置狩獵”行動，在北約及“亞洲盟國”派遣力量以搜集情報、開展聯合防御。日本的網絡安全力量雖相對較為薄弱，但憑借毗鄰中國、俄羅斯與朝鮮的地理優勢及雄厚的資金優勢，仍是美國在亞太構建網絡集體安全的關鍵支持者。日本政府長期向美國情報機構在日設立的監控站出資，支持后者監控亞太地區的衛星電話、傳真、網絡數據等通訊手段，并發動網絡攻擊。

同時，對日網絡合作也關系到美國“印太戰略”的推進。“印太”地區是美國遏制中國的前沿，為確保在這一地區高效、順暢開展軍事行動，美軍有意將“印太”盟友全部發展為監視地區動向的耳目，建立起充分共享實時數據、分析結論與知識積累的信息網絡，而這必定需要高度安全的網絡環境。日本在網絡信息通訊領域長期耕耘東南亞、南亞市場，亦將“印太”國家看作“網絡外交”的重點對象，其深厚的合作積累和地區影響力均可為美國所用。

（二）日本謀求在新興領域提升國際地位，推動“正常國家化”。一是巧用“共同價值觀”杠桿提升國際話語權，謀求“網絡大國”地位。使日本成為全球政治中“舉足輕重的國家”，是自民黨數十年以來的夙愿。日本將自身定位為網絡領域的技術中心之一和國際社會負責任的一員。數字時代的到來，為日本提供了在網絡空間這一新興領域搶占先機、影響議題設置與國際規則制定的良好機遇。安倍第二次上臺后，將“價值觀外交”作為日本提升國際話語權的杠桿。在美國支持下，日本加強與英、澳、印等“價值觀相通”國家的網絡對話與合作，為東盟、非洲、南美等發展中國家網絡安全能力建設提供戰略性支持，并積極利用七國集團、二十國集團等多邊場合，不斷參與乃至引領塑造網絡空間國際規則，提升存在感和話語權。

同時，在部分日本人士看來，美國在信息通訊領域同中國“脫鉤”乃至“對抗”，正是日本擴大影響力的良好機遇：與美合作搶占“規則制高點”，將助力日本在數字經濟領域建立制度競爭優勢；與美聯手以“安全”為由排擠打壓中國通訊產品及技術，則使日本的相關行業企業擴大了市場。美國在5G領域發動對華為、中興的打壓后，數家日本電訊企業迅速組建5G研發合作機制，日本政府也積極同英、印等國合作，推廣日本同類產品。在海底光纜領域，中國企業被迫離場，也為日本承包商帶來了更大利益空間。“Digital Network Building in the Pacific，”February 23,2021.東南亞地區數字轉型帶來的巨大市場潛力與經濟機遇，對苦尋經濟重振的日本而言有著很大吸引力，而借美之手打壓排擠中國“數字絲綢之路”，顯然有利于日本在市場競爭中搶占上風。

二是借網絡空間“灰色地帶”突破“專守防衛”限制。2012年安倍第二次上臺后，日本加速推進安保改革，尋求繞過戰后《和平憲法》與“專守防衛”原則的限制，實現軍事領域的“正常國家化”。日本研究者認為，網絡領域軍用與民用、戰時與平時之間的界限較為模糊，具有天然的“灰色地帶”屬性；考慮到網絡空間“進攻方占優”特征，防御往往必須以進攻的方式進行。這些都使網絡空間成為日本加強進攻性軍事能力建設的理想突破口。自民黨政府以美國方面要求日本“在網絡安全方面投入更多資源”為借口，頂住國內和平主義輿論壓力，加緊建設進攻性網絡能力，并修改法規以放寬相關限制。2018版的《防衛計劃大綱》以“有事之際，確保有能力阻止對日本實施攻擊者使用網絡空間”的委婉方式，實質上將“網絡攻擊能力”列入了日本自主軍事能力的范圍。部分自民黨政客積極尋求加入“五眼聯盟”，目的亦在于推動日本就情報搜集實施立法、設立專門機構，進一步推動日本成為“正常國家”。

三是借美國防實力提升自身網絡安全水平。日本的互聯網技術發展起步較早，但近年來其經濟社會數字化轉型明顯落后于中、美，其自身的網絡安全“人才赤字”“能力赤字”都較為嚴重。同時，日本的國防政策與美國深度綁定，決策群體對網絡空間秩序與安全目標的認知與美高度趨同，日輿論界跟風炒作中國、俄羅斯、朝鮮的“網絡威脅”，臆測中國將通過網絡攻擊彌補中美間軍事實力差距，損害美國維護日本安全的能力，日本社會長期彌漫“日本的網絡安全危機四伏”的緊張氣氛。隨著新冠疫情暴發與東京奧運會的召開，規模、數量和范圍都遠超以往的網絡活動，更不斷暴露出日本網絡資源的短板，推升日本的網絡安全焦慮。

美日安全同盟對于維護日本的網絡安全、化解相關焦慮起到了難以替代的作用。2019年美日“2+2”會議明確“網絡攻擊可視同武裝攻擊、適用于《美日安保條約》第五條”，將美國以延伸威懾形式提供的對日安保承諾拓展到了網絡領域。另一方面，美國強大的“網軍”及民間網絡安全力量，也是日本提升自身網絡安全能力的重要資源。

三、美日網絡合作的發展前景

美日政府對網絡空間的重視均超過以往。2021年4月美日首腦會晤宣布，美日同盟進入“新時代”，將以“遵循開放與民主原則，共同引領全球經濟增長”為目標，圍繞數字經濟、新興技術、網絡安全等領域建立“競爭力與韌性伙伴關系”，把美日網絡合作提升到新的高度。總體上看，美日在網絡空間對彼此的利益需求仍在增加，兩國的網絡合作將在前期“全面鋪開”基礎上，更趨綜合化、制度化，以“印太”地區為重點加強遏制中國網絡影響力。

一是強化頂層設計，從“多領域合作”向“跨領域合作”發展。2021年以來，美日兩國均以國內網絡政策統籌為重點，調整相關管理機構，試圖扭轉以往網絡領域“政出多門”局面。加強內部整合也將使兩國網絡合作更具有整體性、連貫性。拜登政府首次設立直接向總統匯報的國家網絡總監辦公室，負責推動國家安全委員會、美國國務院、白宮科技政策辦公室等機構之間的跨部門協同。日本新設首相直接領導的數字廳，充當推進數字化改革、實施日本網絡安全戰略的主導機構，還將于年內推出新版《國家網絡安全戰略》，明確要求構建“打破條塊分割、開展省廳之間的橫向合作”的網絡安全體制。在以往外交、國防、經濟等多領域分別展開的合作基礎上，美日有望進一步實現各領域之間的綜合性網絡合作。

二是注重網絡相關法制對接，打造覆蓋全社會的制度化合作體系。美日網絡合作由“全政府合作”拓展到“全社會合作”，意味著協調多元參與者共同行動的需求上升，加之拜登政府更加重視依托規制力量開展競爭，兩國未來網絡合作將更多通過對接政策法規、協調制度執行的方式展開。美日兩國國會未來可能在網絡合作方面體現更多“存在感”。為呼應美國國會審議中的《2021年創新與競爭法案》，日本擬于2022年再度修改《外匯與外國貿易法》，收緊對“尖端技術”相關國際交流的管制；為呼應美日首腦在半導體領域開展合作的共識，自民黨已于5月下旬組建推進半導體戰略議員聯盟以推動相關立法。美日還計劃聯合英、德、荷等少數歐洲國家,就半導體等領域的尖端技術建立“小多邊”出口管制機制，以提高出口管制措施的“效率”。隨著日本的政府更迭，日本加入“五眼聯盟”的進程可能加速，這意味著美日將進一步對接情報搜集與管理體制機制。同時，日本仿效美國起訴“中國黑客”、美日對騰訊注資后的日本電商巨頭樂天實施“聯合監控”等案例表明，美日未來亦將尋求合作開展網絡管理，構建起覆蓋范圍更廣的制度化網絡合作體系。

三是加大對“印太”地區投入力度，打造“數字發展新秩序”。在“印太”地區龐大的數字化轉型需求面前，美日當前以“價值觀引領”為主、輔以零散援助的合作方式，尚難以與中國立足“低成本、高質量”的“數字絲綢之路”抗衡。為在網絡空間實現“自由開放印太”，美日將進一步加強與澳大利亞、印度等“志同道合國家”合作，以價值觀原則引領多國間政企合作，打造覆蓋地區信息通信市場準入、融資途徑、技術標準、網絡安全操作實踐、網絡空間治理規則的“數字發展新秩序”，為“印太”地區在數字化轉型方面“去中國化”提供替代方案。

與此同時也可看到，美日網絡戰略目標、利益權衡與能力結構仍有差異，使合作快速深入推進受到一定限制。

其一，美日承擔網絡空間大國競爭代價的戰略意愿不同。美國將大國網絡互動視為零和博弈，為維護自身網絡優勢與政治影響不惜主動惡化同中、俄之間的關系，對于“脫鉤斷鏈”帶來經濟損失的容忍度較大。日本雖將網絡空間視作大國博弈場所，但自身加入大國博弈的意愿尚未明晰，其主要關注點在于借力美國提升網絡影響，在戰略上與中、俄直接對立的意愿明顯低于美國。日本的科技產業與中國聯系更加密切，中國信息通訊產業發展也為日本的上游產業帶來巨大紅利，中日科技“脫鉤”將使眾多日本企業面臨市場縮水壓力，一旦中美激烈競爭導致中國經濟增長“失速”，本已疲軟的日本經濟也將雪上加霜。日俄關系惡化，將使日本“戰后外交總決算”難以順利推進。因此，日本尚難全心全意在網絡空間大國競爭中追隨美國。

其二，美日圍繞信息通信產業優勢存在競爭，同盟互信有限。美日均將發展信息通訊產業視為疫后經濟復蘇的重要支柱，希望借此增加本國就業崗位，也均有動力搶占技術優勢。《日本時報》社論認為，美日兩國政府各自斥資扶持半導體行業，可能片面關注“狹隘的本國利益”，造成惡性競爭或產能過剩。考慮到美國20世紀末打壓日本半導體產業、長期監控日本國內通訊的歷史，加之美國重返孤立主義、“拋棄盟友”的可能性不能排除，日本難以毫無顧慮地支持美國壟斷信息通訊產業制高點。正因如此，日本經濟界主張，日本的最優選擇是在中美間采取“多元平衡”策略，在新興技術領域強化美日合作同時，維持已有中日經貿聯系穩定，同時盡可能提升日本在技術前沿領域的影響力，確保日本成為技術上不可或缺的國家。

其三，美日“網軍”力量差距與國防體制差異，兩國短期內難以真正在網絡空間并肩作戰。根據日本法律，只有在能夠明確將網絡攻擊歸因于另一國家軍隊的情況下，日本自衛隊才有權介入；考慮到國際上就“網絡攻擊”定義迄未達成共識、網絡攻擊的精確歸因在技術上仍未成熟，日本“網軍”在應對“網絡攻擊事態”時遲緩反應，將使其難以與美國“網軍”緊密合作。此外，現行《自衛隊法》不允許日本“網軍”與其他軍兵種設立常設聯合司令部，使“跨域聯合作戰”實踐上難以成型，美日聯合開展“跨域聯合作戰”更遙遙無期。另一方面，日本網絡部隊在規模上與美國不可同日而語：2021年，日本防衛省網絡防衛預算不足美國國防部網絡空間預算的1/25；即便在2023年如期擴展編制之后，日本“網軍”人數仍不足美國網絡司令部人數的1/5。在現有條件下，美日真正兌現網絡空間集體防衛承諾仍然障礙重重。

結語

網絡空間日益激烈的大國競爭，標志著網絡秩序進入了由單極轉向多極的動蕩變革期。以此為背景，美日網絡合作在外交、經濟與安全領域全面鋪開，體現出美國運用同盟關系紐帶，充分發掘現實空間資源、開展網絡空間“融合國力”較量的強大動員與組織能力。同時，日本得以發揮其科技、資本與外交能力，成為美國護持網絡霸權不可或缺的伙伴，提升了其在同盟內部的地位與國際影響力，也為其突破“和平憲法”約束、自主建設網絡軍力作了一定鋪墊。

美日網絡合作的走向將深刻影響網絡空間國際格局與安全形勢。兩國堅持的所謂“自由主義網絡秩序”，與美國及其主導的同盟集團網絡能力一家獨大的霸權格局實屬一體兩面，難以兼容當前世界多元政治經濟制度并行的客觀事實，如以其為核心建成一整套覆蓋網絡空間治理規則、網絡安全實踐、信息通信供應鏈乃至技術路線的排他性合作體系，并不斷牽引其他“志同道合國家”參與其中，意味著網絡空間國際格局將由“巴爾干化”走向“陣營化”，而陣營之間的對抗將割裂深度融合的亞洲信息通訊產業體系，阻礙正在形成的全球一體化數字經濟，為亞洲乃至全球發展帶來陰影。另一方面，安全仍是美日同盟的首要屬性，兩國融合網絡外交與經濟資源為軍事合作背書，可能使各自的戰略訴求在相互捆綁、彼此激蕩之下更趨進攻性，也將為其“假想敵”帶來強烈的不安全感，從而加劇網絡空間的安全困境，甚至可能使之由網絡空間外溢到傳統安全領域，動搖現有的戰略平衡與穩定。○