全球數字治理在國家安全中的多重作用*
2021-11-11 22:39:05姚璐何佳麗
現代國際關系 2021年9期
姚璐 何佳麗
[內容提要]全球數字治理是全球治理的一部分，是數字技術發展過程中新興的治理領域。近些年來，全球層面數字問題的涌現反推全球數字治理的發展。隨著世界政治經濟形勢的變化，傳統的全球治理機制受到沖擊，新的數字治理規則還未建立，制度供給嚴重缺失。國家安全在數字技術發展過程中得以拓展內涵和空間、重塑環境，但是遭遇數字治理邊界模糊、治理議題分散和治理共識缺失的難題。目前，全球亟待加速建構全面協調、包容共進、公正合理的全球數字治理規則，以突破國家安全治理與全球數字治理兩難的局面。
當今世界已經邁入數字時代，數字經濟蓬勃發展，數字貨幣異軍突起，跨境數據瞬息萬變，經濟發展模式、社會組織形態和人類生活方式由于“數字”的影響而日新月異。然而，世界卻呈現出高度的混沌，美國的大選投票數據異變和輸油管道因黑客攻擊而停擺，中美5G競爭愈演愈烈，阿里巴巴因壟斷被處罰，滴滴出行違規收集用戶信息遭下架……數字技術在推動社會進步的同時也讓國家在許多領域遭遇復雜的安全問題，維護數據安全、推進數字合作、制定治理規則之難等問題成為世界各國面臨的共同挑戰，推動全球數字治理是維護國家安全的必然要求，但國家安全的敏感性也帶來了全球數字治理的復雜性。習近平總書記指出，當前我國國家安全內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣，內外因素比歷史上任何時候都要復雜。本文將考察數字時代國家安全在內涵、空間和環境三個層面的變化，探討推進全球數字治理的現實意義，以及其需要注意和解決的問題。
一
隨著數字時代的到來，國家安全的內涵進一步拓展，數據安全成為關乎國家安全的重大問題。數據泄漏事件的頻發凸顯數據治理的必要性和重要性，數據治理既是對國家治理能力的考驗，也是全球數字治理的重要組成部分。主權國家和國際組織等非國家行為體在不同程度上都是數據治理的主體，但國家作為最主要的行為體，傾向于將數據掌握在自己手中而不是全球共享，以避免數據安全面臨風險，國家治理與全球治理在該領域的邊界不甚清晰。
（一）數字技術豐富國家安全內涵。國家安全在不同時期有著不同的內涵，科學技術的發展和生產力水平的提高使國家安全的內涵日趨豐富多樣。習近平總書記提出的總體國家安全觀中，國家安全的內涵就包含了政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等11大項。隨著數字技術的廣泛應用，數據成為重要的生產要素和戰略資源，數據安全已經上升到國家安全層面。目前，全球數據日益呈現指數型增長，數據量每年增長40%左右；信息存儲能力從20世紀80年代以來大約每40個月翻一番。數據既是數字技術應用的產物，也是推進技術創新和數字貿易發展的基礎。作為數字經濟時代最核心、最具價值的生產要素，數據正加速成為全球經濟增長的新動力，深刻影響著人們的生產和生活方式，成為關系到國家安全和社會進步的重點問題。國家安全既指國家政權、主權、統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和其他重大利益相對處于沒有危險和不受內外威脅的狀態，也是國家保障持續安全狀態的能力。數據在安全狀態和安全能力的層次對于國家安全而言都至關重要。
從安全狀態看，數據帶來利好的同時也帶來了巨大隱患。涉及國家利益、安全機密和個人隱私的數據化信息都可能遭遇棱鏡門式滲透、病毒式破壞、黑客式攻擊，從而暴露于眾或遭竊取。數據安全問題從個人隱私開始，逐漸上升到國家安全的高度。在網購、快遞、求職、社交等環節中關鍵個人信息都存在被竊取和不正當使用的風險，個人的姓名、住址、身份證號、電話號碼無一不暴露在大數據之下。例如，快遞公司販賣公民個人信息，給用戶帶來電信詐騙風險；求職軟件為提高招聘效率收集的個人信息有被濫用的風險。至此，數據安全問題僅限于個人隱私泄漏問題。滴滴出行由于嚴重違法違規收集和使用個人信息被強制下架的事件，凸顯數據安全與國家安全的緊密相關性?；ヂ摼W巨頭及大型科技企業掌握海量數據，容易觸發數據對外泄露，使國家利益面臨潛在的安全威脅。2021年7月，國家網信辦連續發布對“滴滴出行”“運滿滿”“貨車幫”“BOSS直聘”實施網絡安全審查的公告。這些企業掌握大量用戶隱私數據，并且先后在美國上市。這些數據含有直接反映中國人口分布和流動、商業經營狀況等涉及國家機密的關鍵信息，有關企業在國外存儲或應用這些數據埋下了國家關鍵數據泄露的風險，使國家安全處于受威脅狀態。因此，加強對相關企業的監管、保護數據隱私是維護國家安全的題中之義。
從安全能力看，隨著數字技術的發展，數據已經成為國家基礎性的戰略資源，是全球經濟增長的新引擎。一方面，數據提高了生產力，增強了國家的經濟實力。數字革命改變了世界經濟社會發展的形式，成為全球化發展的新動力。數字經濟繁榮為許多經濟體帶來巨額財富，推動各行各業變革，促進單個經濟體和全世界的經濟總量不斷增長。數字科技是第四次產業革命的重要力量，由數字科技支撐的數字經濟正在成為國民經濟的主要增長點。另一方面，數據已經成為權力的來源，數字世界的較量將遠遠超越傳統政治空間。2020年1月10日，中國發布新型冠狀病毒的基因序列，美國Moderna公司的科學家在兩天內就運用這些數據繪制出了疫苗藍圖。數據的非排他性和創新效用由此可見一斑。人是信息繭房的產物，其思想和行為會受所掌握信息的影響甚至控制，掌握海量信息的人可以通過操控數據去塑造社會偏好。以美國大選為例，網絡推送逐漸代替電視廣告、上門拜訪以及社區活動等傳統方式，成為候選人首選的拉票途徑。在此過程中，美國選民的個人信息被大量收集，以便于影響和預測潛在選民的政治傾向，達到勝選的目的。在未來的人類社會，誰掌握了數據，誰就掌握了權力的密碼。因此，維護數據安全、推動數字創新對增強安全保障能力、維護國家安全具有重要作用。
（二）數據安全顧慮加大了治理邊界的模糊性。數據既是數字時代國家的重要生產要素和戰略資源，也是全球科技創新和數字貿易發展的助推器，數據的全球流動對于世界經濟增長具有重要作用。國家內部數據屬于國家財產，如果跨境流動則意味著國家不得不讓渡部分數據所有權和管轄權，并且面臨數據安全風險，由此出現了關于治理邊界的認識分歧。在數據治理領域，既存在國家之間治理邊界的重疊，又存在國家治理與全球治理邊界的不確定性。
其一，數據管轄權的分歧引發各國間數字治理邊界重疊。如今，數據的產生和使用不再局限在一國范圍之內，從而導致數據管轄爭端。國家對于數據的管轄模式主要分為進攻型和防守型兩種。兩種管轄模式之間存在天然差異。進攻型模式意味著擴張其數據執法，允許跨地域的主權行使，以獲取境外數據；而防守型模式意在安全風險的最小化，通常采用數據本地化處理方式。根據跨境數據流動帶來的風險——收益比例，在數據流動中獲得收益更大的國家傾向于進攻型模式，在數據流動中面臨更大安全風險的國家則傾向于防守型模式。進攻型模式內部也存在因數據治理管轄權重疊而產生的分歧。歐盟和美國是進攻型管轄模式的主要代表。歐盟的《通用數據保護條例》采用“長臂管轄”模式，執法邊界涉及一切與歐盟業務相關的機構；美國則以“國籍管轄”為基準，對境內外所有美國企業實行數據流動監控和管轄。兩者管轄權、執法權之間存在沖突和重疊，數據治理的邊界不甚清晰。
其二，數據的非中立性帶來數字領域國家與全球治理邊界的動態性。數據本身是客觀的，但對于數據的處理和使用卻是人為的，這便使經過加工的數據呈現非中立性，由此帶來的風險令各國始終高度敏感。一方面，數字技術廣泛接入基礎設施，數據泄漏帶來的安全風險升高。越來越多的傳統設施鏈接網絡形成物聯網，涉及交通、能源、醫療、通信等各個領域，其系統的大規模互聯使得基礎設施所面臨的安全威脅不再是簡單的疊加。現有物聯網終端安全保障能力較弱，關鍵信息系統一旦遭到有組織的高強度攻擊，很可能造成運行中斷甚至癱瘓，嚴重危害經濟社會穩定和國家安全。對于國家而言，物聯網安全已經深入國家安全基礎層面，保障數據隱私成為國家安全的重中之重。另一方面，由于缺乏相關的法律法規，跨境數據流動的安全性難以保障，在國家數據治理與全球治理的選擇中更傾向于將數據把握在國家手中。每個國家都希望避免本國數據外流的安全隱患。即使是主張數據自由流動的美國，也一直在努力確保數據能夠最大限度地流入，嚴防流出。例如，特朗普任內的第13942號和13943號行政命令曾以威脅美國國家安全為由，對Tiktok和WeChat的應用實施禁令。拜登上任后撤銷了這兩項命令，但堅持制定更詳細的措施以避免美國數據流入競爭者手中。與國家安全相關的核心敏感數據成為限制數據跨境流動的焦點。利用控制本國數據的方式應對強弱不均的國家數字實力，成為國家數據安全保障的手段，由此造成數據治理領域國家治理與全球治理邊界的模糊性。
數據治理邊界的模糊性源于國家對數據流動安全性的擔憂。當今數字經濟時代，生產和貿易越來越依賴跨境數據的流動、存儲和使用。數據交易是頻繁流動且無邊界的，其跨境安全面臨前所未有的挑戰。對于國家而言，哪些數據可以進行安全共享具有不確定性。各國出于對數據隱私的保護而在政策或法律法規方面不同程度地限制跨境數據流動，造成全球數字治理邊界的不確定性。然而，可以確定的是，在確保國家安全的前提下進行有限的數據公開和流動是必要的。全球數字治理旨在為各國數字發展和全球數字合作營造公平公正、開放自由的環境。數字貿易發展的前提是數據在不受技術壁壘或反競爭瓶頸限制的情況下自由、有效地跨境流動。因此，在全球層面，亟待出臺國家數據安全保障的相關政策，以法律法規形式約束侵犯數據隱私行為，進而突破數據孤島的困境。唯有如此，流動中的國家數據安全才能得到保護，全球數字治理的邊界就會明晰。
二
國家安全空間傳統上主要是基于主權領土的物理空間，如今隨著科技的進步而日益擴展。數字技術創造出與傳統政治空間并行的數字空間，還帶來了虛擬世界與物理世界的交織，以及不同國家間數字空間的重疊。多重空間的交錯使國家安全問題日趨復雜，全球數字治理面臨議題聚焦之難。治理議題的分散化加大了全球數字治理的難度，數字治理碎片化是全球數字治理的巨大挑戰。
（一）數字技術擴展國家安全空間。數字技術從三個維度拓寬了國家的安全領域，安全保障越來越依賴國家間的合作。
首先，數字空間的重要性提升，成為與傳統政治空間并行的國家安全空間，增加了國家安全復雜性。數字技術開創了一個新的空間，在這個空間里一切內容都可以成為編碼，在數字空間中傳播。一方面，在數字空間內，國家對數據信息進行控制的難度越來越大。與傳統數據相比，大數據具有3Vs，即容量（volume）、多樣性（variety）和速度（velocity）的特征。這代表了新數據數量巨大、種類豐富和傳播速度快的本質特點。大數據因此難以控制。數字技術削弱了以領土為基礎抵御外部威脅的能力，雖然核武器的誕生使大規模熱戰爭的可能性降到最低，但數字安全以及與數字空間相連接的傳統國家安全遠比過去重要了。數字技術既可以成為促進繁榮的工具，也可能成為威脅國家安全的武器。另一方面，科技巨頭在數字空間中發揮出巨大影響力，美國的Facebook、Google、Amazon，中國的騰訊、阿里巴巴等大型數字科技企業掌握了大量活躍用戶，在整體國家經濟中占有重要地位。大型數字平臺占領大量市場份額，形成壟斷，加大了國家監管的難度。大型數字平臺濫用市場支配地位和限制自由競爭的現象凸顯。例如，自2015年以來，阿里巴巴集團濫用市場支配地位，對平臺內商家提出“二選一”要求以增強自身市場力量、獲取不正當競爭優勢，被市場監管部門處以182.28億元人民幣罰款。數字空間內數據的高流動性和高集中性對國家監管能力提出了更高要求。
其次，數字空間與物理世界的交織創造出國家安全新空間。新技術的引入模糊了物質系統與數字系統之間的界限，增強了人與人、物與物以及人與物的互動性。數字技術與不同領域的融合日益深入，醫療、金融、工業等系統也面臨通過與其接入的數字系統被干預的風險。越來越多的工業控制系統與數字平臺連接，例如國家的交通、電力、能源等基礎設施接入網絡，原本封閉的工業環境被迫開放，一旦受到有組織的攻擊將對國家安全造成巨大危害。數字技術在醫療領域的應用提高了醫療水平，但潛在的醫療數據泄漏對患者有負面影響，涉及民族基因遺傳等國家機密的數據一旦泄漏將對國家安全構成嚴重威脅。身聯網（IoB）作為一項新技術對人體健康和提高醫療效率具有積極作用，但也可能侵犯用戶的隱私權，給個人和國家帶來安全風險。IoB的數據可以跟蹤用戶的健康狀態，對用戶的認知和行動施加影響，此項技術已經引起了許多國家軍事部門的關注，可能被用于未來的戰爭中。虛擬世界與物理世界的結合使原本分離的安全問題合二為一，塑造了國家安全的新空間，增加了國家安全的復雜性。
再次，數字跨越地理邊界的特性使國家之間的安全空間相互交錯。在高度互聯的世界中，數據基于其高速流動性難以受到地理邊界控制，國家越來越難以控制其內部事務。美國拜登政府的《國家安全戰略臨時指南》中提出，現在國家面臨的最大威脅往往是不分國界的，其中就有數字威脅。在數字空間中，數據成為可爭奪的資源，一些國家試圖打破現有的界限以獲得新的資源，另一些國家則試圖加強邊界以控制這些資源，而跨國公司正在從世界各地數據資源中獲利。例如，新冠肺炎疫情的隔離措施以及紙幣可能引發的病毒傳播加速了傳統支付方式向數字支付方式的轉變，加快了各國數字貨幣的研發。掌握數字貨幣核心技術的國家則有望占據未來支付核算地位的主導權。各國貨幣政策獨立性強，缺乏全球統一的接入通道。在數字支付跨境操作過程中，由于各國宏觀調控、貨幣主權需要以及匯率制度差異等因素，本來極具便利性的數字貨幣支付可能反而遇到重重障礙。如果各國央行在打造本國數字貨幣體系時納入跨境因素，未來的國際交互、合作將更加容易協調。通過兼容的標準，支付系統可以減少私人提供的跨境和跨貨幣服務多樣性的摩擦和障礙。數字貨幣的跨國接入問題直觀體現了數字空間的跨國性，以及不同國家安全空間的相互交錯。
（二）空間交錯導致治理議題難以聚焦。數字技術擴展了國家安全空間，使得治理議題分散化。全球數字治理針對的是數字技術發展過程中的一系列難題，數字空間、物理空間與虛擬空間的彼此纏繞帶來國家安全空間的交錯，使得全球數字治理的議題難以聚焦。數字技術對生產要素、生產力、生產方式帶來顛覆性變革，其影響力已經從網絡空間蔓延至生產和其他經濟活動中，并在可見范圍內深入社會運行的各個環節，難以劃出明確邊界。從經濟層面看，數字稅收規則尚未建立、央行數字貨幣競爭一觸即發、跨境數據流動困境制約數字貿易的發展、數字平臺壟斷限制行業自由競爭。從政治層面看，數據泄漏問題威脅國家系統安全、數字媒體影響國家政治進程。從社會層面看，人工智能沖擊就業格局加劇財富分化，個人隱私保障缺失增加詐騙風險，物聯網面臨安全隱患。其間，數字保護主義、數字鴻溝、數字霸權問題等超越了單個國家的范疇，屬于全球數字治理的議題。
治理議題分散化增加了全球數字治理的難度，導致數字治理碎片化趨勢。全球性國際組織是全球治理的重要主體，承擔著推進成員達成共識和推進合作的重要職責。針對不同類型議題國際上設置了相應的組織和機制，例如針對人類健康問題的世界衛生組織、管理全球貨幣和貿易情況的國際貨幣基金組織、協調各國能源政策的國際能源機構等。目前并沒有專門針對全球數字問題的國際組織，但是推進規則制定的需求十分迫切，因此呈現出多邊框架、主權國家以及數字科技企業三方共同治理的態勢。
首先，國際多邊組織在原有職能基礎上增設與數字技術相關治理議題。經濟合作與發展組織（OECD）在議題中增加了數字板塊，研究領域涉及數字稅、數據隱私、跨境數據流動等多方面內容。2021年7月，OECD發布與G20的共同項目報告《應對經濟數字化帶來的稅務挑戰》，致力于變革國際稅收系統，解決大型跨國企業在國外賺取可觀收入卻沒有繳納合理稅款的問題。作為普遍性的全球政治組織，聯合國（UN）關注的是數據隱私和數字鴻溝問題，致力于在國際社會設立指導方針，開展集體行動，促使大數據服務于發展和人道主義行動，通過設定標準提高數據的效用，避免濫用數據所導致的侵犯隱私和踐踏人權行為，實現數字世界可持續發展目標。為更好地促進數字經濟的發展，亞太經合組織（APEC）設立了數字經濟指導小組，致力于推進經濟體之間的技術交流和創新增長，彌合亞太地區的數字鴻溝?？梢钥吹?，不同的國際組織關于全球數字治理的議題設置既有區別也有交叉，在填補了規則空缺的同時也可能引發了不同規則間的相互沖突，反而增加了謀求共識的成本，造成數字治理碎片化。
其次，主權國家作為全球治理的主體之一，在全球數字治理中發揮重要作用。一方面，各國針對自身實際情況打造數字治理模版，并期待在全球發揮引領作用。另一方面，國家積極尋求雙邊數字合作，推進治理規則協調。中國正與亞太國家攜手合作，在智慧城市、5G、人工智能、電子商務、大數據、區塊鏈、遠程醫療等領域打造更多新的合作亮點，加強數據安全保護和政策溝通協調，建設中國—東盟信息港，打造“數字絲綢之路”。美國與其盟友加強在5G、人工智能、半導體等前沿科技領域的技術合作，構建數字技術聯盟以追求全球數字主導地位。國家對外謀求雙邊數字合作體現了目前治理需求與治理規則不匹配的現狀。
再次，科技公司掌握數字領域專業技術，與政府合作共同發揮治理能效。全球數字治理屬于專業治理領域，需要相關技術知識的支持。電子平臺與科技公司在長期經營的過程中積累了大量管理經驗和技術研發經驗，在數據流動和隱私保護等領域可以為政府提供技術支持。2021年5月27日，國家工業信息安全發展研究中心與華為公司聯合發布了《數據安全白皮書》，成為國內首部聚焦國家數據戰略，基于數據安全存儲研究的白皮書。政府與企業的聯合治理，彌合了數字治理主體和治理對象錯位的難題。
數字技術拓寬了國家安全空間，增加了國家安全的復雜性。多領域多樣化的安全問題造成治理議題的分散化，也導致全球數字治理在治理議程設置和機制構建的碎片化。傳統的全球治理機制存在協調性缺失等問題，在處理全球數字問題時難免出現治理乏力的情況。目前全球數字治理的議題呈現高度的分散化，涉及到政治、經濟、社會等多個層次，治理主體也由多邊框架、主權國家和科技企業三方共同構成。多種數字協議內容難免存在相互沖突，從而增加了全球數字治理的復雜性。治理碎片化背后隱藏的是國家對于治理規則需求的緊迫性，以及當前治理機制缺失和乏力，碎片化趨勢將成為未來全球數字治理的一大難題，整合數字治理議題和明確數字治理分工成為當務之急。
三
隨著數字化建設的全面推進，國家安全的內外環境發生了翻天覆地的變化。在國家內部，社會面臨數字化轉型，國家積極研發數字技術，推進數字基礎設施建設；在國際社會，國家之間圍繞數字技術和數字治理規則展開了博弈。正因為不同國家內部數字發展水平差異大，國際層面存在治理規則競爭，治理共識難以達成，全球數字治理步履蹣跚。
（一）數字博弈重塑國家安全環境。數字技術的進步催生了新的地緣競爭形式，技術領導地位成為大國爭奪的對象。隨著數字時代的全面到來，確保國家數字實力成為維護國家安全能力的重要途徑。數字技術發展為保障國家安全、積累財富和獲得國際支持創造新路徑，網絡空間競爭的重要性已經超越了傳統地緣競爭。各國競相爭取數字技術的領先地位，以期爭奪在制定全球數字治理規則的博弈中掌握主動權。數字博弈重塑了國家安全環境，各國對內加緊相關立法，對外設計戰略布局，在數字技術和數字治理規則兩個層面展開激烈角逐，國家安全環境面臨復雜局面。
一方面，大國在數字技術領域展開博弈，對數字發展環境和國家安全造成沖擊。數字技術是國家結構性權力的重要來源，主要國家之間的競爭逐漸集中到對數字技術與戰略產業控制權的爭奪。中國和美國在無線通信技術、人工智能、數字平臺服務等方面處于領先地位，同時兩國在技術的更新換代、市場份額以及規則和標準執行方面都存在競爭?？萍純瀯菔敲绹S持國際地位的重要支柱之一，但中國在5G領域取得的成就令美國感到威脅。面對中國科技公司極具吸引力的產品和服務，美國著手采取了一系列遏制措施，包括動員國內民眾的技術民族主義情緒，渲染中國科技企業和產品對美國國家利益、美國民眾的安全威脅，曲解中國科技發展的目標和政策。為爭奪全球5G主導權、全面遏制中國，以及維護美國網絡霸權的目標，美國實行了針對中國5G競爭的“清潔網絡計劃”。同時，美國與其伙伴國家圍繞高科技領域組建“技術聯盟”，在5G、人工智能、量子技術等領域呈現擴張態勢，企圖排除中國技術產品，構建科技霸權。美國將中國視為數字技術領域的重要對手，頻繁采取打壓手段，避免中國的數字影響力進一步擴大。中美數字競爭將塑造新的國際安全格局，對于營造全球數字技術良性競爭環境造成不利影響。
另一方面，大國在數字治理規則領域展開博弈。全球數字治理領域還未形成完善的規則和體系，因此大國紛紛爭奪規則的制定權，以求在未來全球數字競爭中占領先機。目前數字治理主張主要分為“美式”“歐式”和“中式”，三種治理主張各有側重并通過立法或倡議形式呈現。美國由于自身在技術方面的優勢，其在全球數字治理中的重要地位不言而喻。美國在聯邦層面尚未提出成型的數字治理規則，但相關智庫已經在設計美國領導的亞太區域數據治理方法，以阻止中國主導的數據治理模型在亞太地區推廣。歐盟數字治理的重點在于個人隱私權和數據安全。歐盟在數據保護方面已經形成了較為成熟的法律系統，《通用數據保護條例》《數字服務法》《數字市場法》《數據治理法案》等相關立法清晰闡述了歐盟關于保護數據安全、遏制平臺壟斷等治理主張。同時，中國近年來相繼出臺了《網絡安全法》《個人信息保護法（草案）》和《數據安全法》，這三部法律標志著我國網絡和數據相關法律法規體系的基本完成。在數字治理推進的關鍵時刻，我國創造性地提出《全球數據安全倡議》并形成廣泛國際共識。倡議強調尊重他國主權、共謀合作發展、實現互利共贏，為共同商議制定全球數字治理規則提供重要助推力。美國與歐盟在數字治理制度方面存在結構性分歧，在這一領域的分歧難以彌合。同時，為爭奪亞太地區治理規則的主導權，美國正致力于聯合地區盟友以打造數字領域的“布雷頓森林體系”，遏制中國倡議影響力的擴大。
（二）各國治理訴求差異妨礙治理共識的達成。面對急劇變化的被數字重塑的國家安全環境，各國皆以數字發展現狀和自身國家安全為重心。但是，由于世界各國數字技術發展的不平衡，全球數字治理的治理主體主要是數字技術發達、治理需求迫切的大國。然而，全球數字鴻溝的出現，以及發達國家之間在治理共識方面存在結構性分歧和競爭，訴求差異導致全球數字治理共識難以達成。
一方面，數字化發展南北差距大，不同國家訴求各異。盡管發展中國家在提供移動電話接入方面取得了進展，但只有40%的人口（26億人）使用移動互聯網，而發達國家的這一比例接近75%。發展中國家數字技術能力有限，因此在數字治理中更加緊迫的任務是加快數字基礎設施的建設，但發達國家則著眼于未來數字產業的布局和數字戰略的制定。同時，不合理的數字競爭加劇了數字鴻溝，導致全球分化。數字鴻溝成為發展中國家提升數字發展能力的重要阻礙。發達國家不僅設置科技壁壘，不愿與發展中國家分享科技成果，面對發展中國家取得的科技進步反而采用各種方法打擊其高科技產業，限制其科技相關要素流動。少數發達國家控制壟斷數據信息、數字技術以及治理模式，這將導致數字霸權和貧富差距的擴大，進而破壞全球治理的努力，造成全球數字安全的缺失。數字鴻溝的存在為一些國家推行數字霸權提供了便利條件，對于信息落后的發展中國家形成嚴峻挑戰。數字技術能力的差異使得全球數字治理共識難以達成。
另一方面，發達國家在數字規則制定上展示出不同側重，相互間存在結構性分歧。首先是關于數據流動規則方面的分歧。美國堅持數據流動在個人隱私保護之上，而歐洲更加強調對隱私的保護。歐盟對于重要數據和個人信息等隱私數據的重視和立法保護一直走在世界前列，美國則是數據自由流動的極力推崇者。美國堅持在確保數據操作安全性的基礎上，盡力發揮數據價值，支持美國數字經濟發展。第二，爭奪數字化企業競爭優勢引發的數字服務稅分歧。美國和歐盟在數字稅問題上的爭端自2018年開啟，歐盟認為美國大型科技企業在歐洲獲取了巨額利潤但是沒有繳納相應的稅款，因此向美國大型跨國互聯網企業征收數字服務稅。這觸及到了美國部分互聯網巨頭的利益，美國為了保持企業競爭優勢，反對征收數字稅，并宣布對部分歐洲國家商品征收關稅以報復其對美企征收數字稅的行為。第三，美國聯合歐盟組建“跨大西洋技術聯盟”，以期共同塑造西方主導的全球數字治理體系，但歐盟一直追求數字技術和立法方面的獨立性。被稱為“史上最嚴數據保護法”的《通用數據保護條例》等法規的出臺也表明歐盟正向世界展示其數字影響力。在對待中國技術發展的問題上，美歐也存在不同看法。對美國而言，遏制中國數字影響力擴大是其始終不變的意圖；而打壓中國數字發展并不是歐盟的首要目標。因此，美歐技術聯盟內部也存在較大分歧。
共識是塑造全球數字治理規則的基礎，單一國家的治理主張并不能代表國際社會整體訴求，多邊機制協調下的協商和合作才能有助于推動共識的形成。人類已經進入數字時代、數字技術深刻影響社會與國家的安全和發展、數字經濟正推動全球貿易的繁榮等觀念已經成為共識。各國都認識到推進數字技術進步和推進數字治理的必要性，但是關于怎樣保障數據安全、數字稅規則如何制定、跨國數據如何管控等問題并未達成全球共識。同時，我們也能看到各國和國際組織推動共識形成的努力。目前G20、OECD等國際組織都在積極推進全球稅制的改革，致使美歐關于數字稅的爭端擱置；聯合國則致力于借助大數據的力量推進可持續發展，縮小數字鴻溝；中國積極承擔大國責任，幫助落后地區進行數字基礎設施建設，彌合國家間的數字實力差距。
四
數字時代諸多安全問題的興起和凸顯引發各國對自身安全的擔憂和對安全威脅的嚴加防范，遲滯了全球數字治理的進展。然而，這些新安全問題的解決又必須依靠行之有效的全球數字治理。只有建立兼顧國家安全與數字發展，兼顧差異化國家治理訴求，兼顧多元主體治理倡議的治理規則，才能有效突破國家安全治理與全球數字治理兩難的局面。
第一，兼顧國家安全與數字發展，制定全面的協調全球數字治理規則。以合作代替對抗，建立國家間數字合作的互信。數字化為全球經濟增長帶來強勁的驅動力，數據在全球范圍內的流動對促進全球經濟增長和全球交流合作具有重要作用。為推進跨境數據充分平衡流動，必須同時保障數據的安全性?！袄忡R門”之后發展中國家對發達國家集團產生不信任，開始禁止本國數據向境外流動，說明國家間數字合作的互信缺失。在缺乏互信的條件下，保護主義、數據民族主義以及數據本地化要求將愈演愈烈，進而限制數據價值的發揮，減緩全球數字經濟的進一步發展。在協商共制全球數字治理規則時，既要維護全球供應鏈的開放和穩定，又要堅決反對利用數字技術窺探和竊取他國信息隱私的行為。
第二，兼顧不同數字發展階段國家的訴求，制定包容共進的全球數字治理規則。數字技術本身具有稀缺性，發達國家已經掌握了先進的技術并日益著眼于全球層面的數字產業布局，但部分發展中國家仍然面臨數字化轉型的壓力，數字基礎設施建設是其基本的訴求。不同國家在數字領域側重點的差異，在設置全球數字治理議題和制定治理規則時應予以全面考量。中國在加強自身數字技術發展的同時，積極幫助技術欠發達地區的發展。數字技術對于非洲各國生產力、貿易和供應鏈的建設至關重要，作為非洲最大貿易伙伴，中國不斷加強對非援助和經貿合作。中非數字經濟合作為非洲與世界接軌提供了加速器，推動全球數字技術的共同發展。彌合數字鴻溝、縮小國家間技術差異是維護全球數據和供應鏈安全的基礎，也是推動數字經濟發展，為制定全球規則提供助力的保障。
第三，兼顧多元主體治理倡議，制定公正合理的全球數字治理規則。既要發揮數字大國在制定數字治理規則中的重要作用，也要堅決反對數字霸權主義。數字大國在制定數字治理規則的過程中具有天然的優勢，但治理規則的制定應該堅持公平公正，推動實現互利共贏、共同發展，保護各國的國家安全和發展環境。通過技術聯盟形式爭奪數字霸權的行為只能加劇技術鴻溝，造成全球失序。中國作為有全球影響力的科技大國，其先進數字技術在疫情期間釋放了巨大價值。面對全球數字治理缺失，中國積極提出方案。2020年9月，外長王毅在全球數字治理研討會發起《全球數據安全倡議》。王毅表示，全球數字治理應遵循秉持多邊主義、兼顧安全發展、堅守公平正義三原則。中國提出的《全球數據安全倡議》正在世界范圍內產生影響。2021年3月29日，中國外交部同阿拉伯國家聯盟秘書處召開中阿數據安全視頻會議，共同發表《中阿數據安全合作倡議》，阿拉伯國家成為全球范圍內首個與中國共同發表數據安全倡議的地區，這必將帶動國際社會更多成員加入這一合作進程中，形成全球數字治理合力。數字治理規則的制定不應淪為個別國家爭奪數字主導權的工具，而應該是國家實現互利共贏、打造良好數字發展空間的助推器。
隨著數字科技大發展，一系列治理難題凸顯，進而提出了以下諸問題：如何用好技術、如何使之更好地服務于全世界經濟政治社會的穩定發展和全人類的文明進步。技術可以用于促進利益，也可以用于損害利益。只有越來越多的國家加入到全球數字治理規則的協商制定中，才能有效應對全球數字發展過程中的挑戰。當下正值全球治理體系轉型的重要時期，世界各治理主體協調立場、化解分歧和推進數字合作既是以吸納一切積極因素之治理體系轉型的現實需要，更是全球數字治理的必由之路和重要方向。○
