財政承受力視角下地方政府投資PPP 項目的行為特征研究

薛 燕

(浙江金融職業學院 會計學院,浙江 杭州 310018)

一、引言

1994 年分稅制改革之后,地方財政嚴重依賴中央政府的轉移支付,財政體制呈現部分失衡態勢,由此造成地方債和土地財政擴張[1-2]、產業結構升級受阻[3]和公共基礎設施短缺與服務水平落后[4]等問題。而政府與社會資本合作(Public Private Partnership,以下簡稱PPP)項目作為一種準公共品供給模式,成為近年來的熱門話題。有學者認為,PPP 項目作為一種混合所有制下的“聰明投資”既能夠穩增長、調結構、惠民生,又能夠促改革、防風險、增績效[5]。根據財政部的政府和社會資本合作綜合信息平臺顯示,截至2017 年末,全國入庫PPP 項目14 424 個,累計投資額17.8 萬億元。圖1 展示了1997—2017 年間我國歷年PPP 項目數、GDP、財政收入與固定資產投資情況,可見這段時期(尤其是2014 年以來)PPP 項目投資規模發展迅速。

圖1 我國PPP 項目、GDP、財政收支與固定資產投資比較

回顧PPP 項目在我國的發展歷程,大體可以劃分為探索崛起階段(1984—2002 年)、穩定推廣階段(2003—2008 年)、波動發展階段(2009—2013 年)、新躍進階段(2014—2016 年)和當前的規范整治階段(2017 年至今)。各級政府從“補建設”到“補運營”,從“可用性付費”到“按效付費”,從大力推進到規范清理,尤其是當下這場起于2017 年11 月的PPP 項目“清理風暴”中,僅2018 年就發生項目退庫2 557 項,涉及投資額3 萬億元,2019 年上半年再次退庫392 項。人們不禁要問,地方政府在PPP 項目投資過程中有著怎樣的行為特征? 面對大量的退庫項目,地方政府如何反思當初的投資決策? 監管部門如何才能甄別地方政府投資PPP 項目的行為特征,并做好針對性管理?

地方政府投資的內生動因大體上可以概括為兩個方面,即地方政府既有追求區域經濟利益最大化的理性選擇,也有追求政績和個體利益下的行為偏好。其政策背景可以追溯到1994 年開始的稅收體制改革,央地財政分權背景下地方政府擁有了獨立的經濟利益和更多的投資裁量權,這也使得地方政府產生了強烈的財政競爭。這一競爭的外部效應之一是地方政府具有了強烈的投資沖動。加上中央政府通過設定就業、經濟增長為地方官員政績主要考核體系,促使這一投資沖動更加突出。地方政府作為“有限理性”的經濟人,既要追求地方經濟和社會效益的提升,也要追求自身的政治利益,兩者交互作用下使得其投資行為復雜化。余緒鵬[6]認為,地方政府會為了得到政治晉升從而產生投資沖動,在這種沖動的投資決策下往往忽視地區財政承受能力,不僅帶來資源浪費,也傷害了地區財政的持續健康和全社會的發展質量。考慮到我國地區間PPP 項目分布的非均衡性和政府官員擔責行為特征的差異,地方政府在PPP 項目投資時的行為特征是否存在地區差異? 相關問題的研究將對我國PPP 項目的規范整治提供決策參考。

二、文獻綜述

自1994 年分稅制改革以來,中央政府通過行政分權和財政包干的方式對地方政府實施激勵和考核[7]。其考核指標主要包括區域經濟增長、就業和固定資產投資等。在這樣的激勵和考核體系下,地方政府自然產生公共基礎設施投資偏好[8],加之這一考核不僅依賴于本地區經濟發展,還會參考周邊地區的發展比較,這種類似“晉升錦標賽”的政治競爭同樣解釋了地方政府青睞或者熱衷于基礎設施投資的原因[9]。

通過構造封閉式經濟體內中央與地方政府間投資博弈模型,申亮[10]發現地方政府基于分散決策模型下的投資效益遠低于中央政府集中決策模型下的投資收益,當加入地區間政治競爭后,地方政府的投資行為的沖動性愈加明顯。

就籌資渠道來看,財政分權機制下由地方政府主導的基建投資主要依賴于國有土地出讓和金融平臺的貸款,但自2014 年以來,隨著《關于加強地方政府性債務管理的意見》以及《中華人民共和國預算法》的頒布實施,地方政府舉債投資遭到“圍追堵截”[11],由此不得不改為購買公共服務、基金引導和政府與社會共同投資等方式實行“表外舉債”。從PPP 項目全生命周期視角考察,學術界對地方政府投資帶來的未來潛在財政風險持審慎態度。Escaleras et al.[12]認為,地方政府出于地區利益考慮,將PPP 項目中的政府投資作表外處理,但這一處理只是“平滑了”本期的財政壓力,卻難以避免下期財政的風險。地方政府在PPP 項目建設運營中相關的或有負債將通過代際傳遞的方式最終形成此后財政的中長期負擔[13]。具體來講,這種財政負擔代際傳遞就是將“當代納稅人所享受的公共服務通過政府未來購買合同義務的形式傳遞給了下一代”。

或許正因為如此,針對地方政府在公共項目投資上的不理性投資行為,財政部關于PPP 項目的“財政承受能力論證指引”規定:省級地方政府每年財政預算中用于PPP 項目投資額占一般公共預算支出的比例不得超過10%。財政承受能力論證也因此被稱為地方政府沖動投資的一道緊箍咒。但是研究發現,部分地方政府借助PPP 模式進行基建投資來轉移財政壓力本身就有可能誘使政府產生畸形動因,即不考慮具體項目的財政承受能力和物有所值(VFM)評價標準是否滿足,進而無節制地使用PPP 模式進行投資。沈迪[14]研究發現,在PPP 項目論證階段往往存在著項目的論證主體和管理主體重疊(即所謂的政府部門既當裁判又當運動員)的情況,此外,部分地方政府將PPP 項目投資納入公共預算的標準不清晰,這種預算標準執行中的模糊化激勵著政府“粉飾”預算赤字,進而損害了政府預算的透明度。部分學者認為,PPP 模式能夠反向誘使政府在預算監督上開展博弈性規避行為,類似的觀點認為PPP 項目投資可能造成政府內部財政分配或政府與社會資本之間財富分配的不當轉移,進而造成資源配置扭曲和資源錯配。正如V?lil?[15]認為PPP 模式本身并不能解決政府財政赤字,反而制造了一種能夠解決政府赤字的錯誤印象。PPP 項目投資模式在實踐中引發的問題促使各國監管部門不斷強化監管。近來學術界逐漸放棄PPP 模式的財政工具定位,淡化其對財政的紓困作用,轉而關注PPP 項目投資下利益相關方的行為特征、管理效率和協同創新。

結合各地出臺的相關政策文件可以發現,不同地區地方政府對PPP 項目投資的認識和態度存在較大差異。本文開頭對國內PPP 模式發展歷程梳理也表明,中央政府在不同階段對PPP 項目投資的政策差異也引發不同階段投資規模大幅波動。可以推斷,地方政府在PPP 項目投資中的行為特征受到中央考核和地區間競爭的影響,總體上顯現為一種有限理性的行為特征。其行為的理性特征可通過地方政府在作出投資決策時是否考慮了地區未來的財政承受能力加以判斷。但已有研究沒有對地方政府PPP 項目投資行為理性給出經驗判斷證據。這主要是因為投資主體的行為特征雖然有明確表現,但是難以準確測度。本文選擇2014—2016 年區間省級單位PPP 投資項目為樣本構造面板數據,來識別地方政府不同擔責特征下的財政效應。

三、地方政府投資行為特征的幾點假設

正如李永友等[11]在研究地方政府債務平臺時認為,如果地方政府的舉債決策考慮了未來的支付能力,那么它的行為是理性的。同樣地,如果地方政府在進行PPP 項目投資決策時考慮了未來的支付能力并嚴格按照預算法、財政承受能力論證和物有所值評估作出相應投資決策,那么它的行為也可以看作是理性的。PPP 項目中地方政府的行為理性主要基于以下兩點:一是地方政府的投資決策是主動的,二是這一投資決策沒有受到上級政府部門的干涉。只有主動決策的行為特征才能夠被有效甄別,也只有在主動投資決策條件下的風險意識才是最真實的。本文將地方政府投資PPP 項目的行為特征界定為負責和不負責兩類。

實踐表明,政府投資是刺激地區經濟發展的主要形式。地方政府作為“有限理性”的經濟人,在PPP 項目投資決策時所追求的利益最大化,既包括地區經濟和社會利益最大化,也包括自身政治利益最大化。這種基于諸多利益博弈下的投資決策必然呈現出外在的復雜性。申亮[10]通過博弈分析證實,在地方政府分散決策條件下,由于不負責任導致投資規模總量往往超過最優投資規模的三分之一。尤其在以經濟增長為主要政績考核指標背景下,這種不負責任的投資沖動更加突出。這種沖動反映在PPP 項目上則表現為項目投資規模(尤其是政府承擔的項目投資額)以及承諾的對項目后期運營補貼往往超出自身的財政承受能力。

理論上,地方政府在PPP 項目投資時的行為特征可以從項目投資決策的規范程度、項目生命周期和投資規模角度加以判斷。投資決策的規范是指項目論證、合同文書及決策流程的規范化。由于這一階段的決策規范程度是隱性的、臆斷的和定性的,這類信息往往缺乏統計支持,難以在實證上得到運用。相對來說,項目生命周期和投資規模更易識別也更為可靠。這是由于邏輯上不負責任的政府更傾向投資于生命周期更長的項目,在此期間由于市政規劃、人事變更和經濟不確定性等因素,項目風險在上下屆政府間代際傳遞的可能性增大。但是PPP 項目的生命周期不僅受到地方政府主觀意志影響,還會受到市場因素(如項目本身和利益相關方意愿)的約束。這種市場約束在經濟發達地區相對更強。由此,項目的生命周期與地方政府投資行為責任性的相關程度較低。

對比發現,利用PPP 項目投資規模與地方政府財政承受能力的相關性來甄別政府投資行為特征則較為可行。首先,因為PPP 項目投資規模和財政承受能力二者都具有統計上的可得性。其次,財政承受能力越大可以邏輯推斷其投資規模相對較大,反之,如果地方政府的投資規模脫離于財政承受能力評價標準,除非投資的PPP 項目有即時的自我償付能力,否則只能說明地方政府投資行為有不負責任之嫌。

為抑制地方政府潛在的投資沖動,財政部2015年頒布的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》規定,地方政府每年全部PPP 項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共支出比例不超過10%。其中PPP 項目全生命周期下的財政支出責任包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。由此可見,基于財政承受能力評估下的PPP 項目投資規模由財政支付能力內生決定。

假設1:財政承受能力越高,地方PPP 項目規模越大。

必須承認,PPP 項目作為化解政府債務矛盾的重要工具被引入公共投資領域,甫一出現即受到地方政府的青睞。因循上文的分析思路,PPP 模式能夠促進工程質量、效益提升,會導致社會效益增加,項目運營期間帶來財政收入增加,財政失衡下降。由此檢驗假設2。

假設2:地方PPP 項目投資對地方政府財政失衡具有紓解作用。

本文將地方政府投資PPP 項目時的行為特征界定為理性和非理性兩類。所謂理性,即地方政府做出投資決策時會慎重考慮自身是否具有財政承受能力,以此決定是否上馬PPP 項目和項目規模。相反非理性的地方政府則不會或較少考慮未來的償付能力,反映到具體PPP 項目上,一般會選擇相對期限較長,投資規模超出預期的支付能力,其項目無論從政府投資還是后期經營時政府支付的比例會相對偏高。對于一個理性的地方政府而言,在有限任期制下,所選擇的PPP 項目生命周期會相對較短,投資規模與地方財政的現實承受能力或預期承受能力相關性較大。由此檢驗假設3。

假設3:地方PPP 項目規模受地方政府責任行為的影響。

考慮到我國地區發展的不均衡,由于“趕超心理”的驅動,東、西部地方政府對于PPP 項目投資是否存在統計意義上的區域差異呢? 由圖2 可見,部分地區(如新疆、貴州等地)財政缺口越大,PPP 項目的規模也越大,而部分地區(如安徽、上海等地)PPP 項目規模與財政資金缺口呈現反向相關關系,如安徽省在地區財政資金缺口較高時能夠較好地控制PPP 項目投資規模,上海地區即使財政資金較為富裕,但也能較好地控制投資沖動。由此,本文提出假設4。

圖2 2015—2016 年地方政府財政資金缺口與PPP 項目對照

假設4:地方政府投資行為特征存在地域差異性。

四、變量定義和估計方法

基于上述分析,對地方政府PPP 項目投資行為特征建立如下甄別機制,(1)式用于檢驗假設1。

(2)式用于檢驗假設2。

其中,PPP_investit和PPP_investit-1為地方政府i在t和t-1 期的PPP 項目投資總額。PPP 項目投資總額包括當年新增PPP 項目投資額和已有PPP項目存量投資額。

ability_affordit為地方政府i在t期的財政承受能力。地方政府財政承受能力界定為下式:

ability_affordit=(一般公共預算收入+轉移性收入+稅收返還)-(社會保障支出+一般公共服務支出+科教文衛支出+公共安全支出+上解中央支出)

Xit為主要控制變量,其中包括地方政府主要官員任期、地區相鄰政府投資決策時的模仿效應、區域虛擬變量、財政供養壓力、上年經濟增長率等。

主要官員任期(X2)。本文控制的是各省(直轄市)省(市)委書記和省(市)長的任職平均期限,以其在位當年在該地政府職位的任期進行統計,任職第n年則記為n。

模仿效應(X3)。由于中央政府政績考核體系的激勵和晉升競賽,地方政府的投資決策行為往往會受到周邊地方政府的投資行為影響。參照鐘輝勇等[16]的方法,選取與樣本地區相鄰且經濟實力相當的省(直轄市)作為模仿對象,用該省當年的PPP 項目投資規模比值測度該指標。

其他控制變量如上年經濟增長率(X4)、財政供養壓力(X5)、區域虛擬變量等較為直觀,無須一一詳細介紹。

表1 相關變量的描述性統計

本文研究指標數據分別取自《中國統計年鑒》《中國財政年鑒》、各省市財政年鑒、財政部PPP 中心數據庫、各省財政廳、審計廳官網,萬得資訊和中經統計網等各大網站公布的數據信息。

五、甄別結果與分析

(一)實證方法

由于在上述設定的動態模型中的相關解釋變量含有滯后項,可能會產生線性相關問題。加之PPP項目投資決策中的模仿效應會受到共同外部因素的影響,本文采用系統廣義矩估計方法(system GMM)進行檢驗,以控制核心變量的內生性影響。

此外,本文選取大陸31 個省份的樣本數據進行分析,采用廣義矩估計方法將很好地處理掉地區間可能的異方差問題。

(二)甄別結果

通過豪斯曼檢驗(Hausman Test),表2 給出了全樣本動態面板數據的基準回歸結果。

表2 公式1 的基準回歸結果

對固定效應模型(FE)進行回歸分析。由于我國地區經濟存在較大的差異,回歸結果中變量系數的標準檢驗選擇異方差標準誤,模型1～3 分別控制地區間單項控制變量,模型4～6 則控制時間和地區間多控制變量。從回歸結果可以看出,固定效應模型(式1)整體有效。從單項控制變量的回歸結果看,核心變量財政承受能力(X1)的估計系數顯著為負,說明本文的假設1 不成立。而且實證結果與假設方向正好相反。由此證明,我國部分地方政府的PPP 項目投資規模一定程度上與財政部的財政承受能力評價的初衷相背離,PPP 項目投資規模與地方財政缺口高度正相關。隨著控制變量的增加,式1 中自變量估計系數的絕對值逐漸下降,且顯著程度也隨之下降。進一步控制變量的時間效應,則模型4～6 的核心變量財政承受能力(X1)的估計系數不再顯著,導致這一結果的原因可能與模型設定指標的內生性有關。因為不僅模型本身可能存在的遺漏變量和度量誤差引致內生性問題,而且政府PPP項目投資規模也會影響政府可支配財力。

為檢驗PPP 項目投資是否對地方政府財政失衡具有消解作用,對式(2)進行回歸,表3 報告的結果顯示,模型1～6 的解釋變量都是有效的。將表2和表3 的估計結果對比發現,表3 的被解釋變量為政府財政承受能力用來代理財政失衡的消解,自變量為以前年度的PPP 項目投資總額,各變量的估計系數與表2 相比顯著性更加穩定。就被解釋變量財政承受能力而言,對PPP 項目累計投資規模高度敏感,彈性系數高達0.85～2.10,即PPP 項目投資規模每上升1%,政府的財政承受能力將下降0.55%～0.86%。這一結果與圖2 所示正好吻合,同時也說明上文PPP 項目投資對地方政府財政失衡具有消解作用的假設不成立,恰恰相反,政府PPP 項目投資即使在短期來看也使得地方財政負擔加重,受其可支配財力影響非常明顯。

表3 公式(2)的基準回歸結果

為檢驗地方PPP 項目規模受地方政府投資行為特征影響是否成立,對上文公式1 中的控制變量分別回歸,結果見表4。分別考察參與回歸的控制變量發現,主要官員任期(X2)與PPP 項目投資規模存在明顯的反向相關,說明當前上級政府對下級政府的考察可能偏重短期績效,由此造成地方政府決策時的短視行為。模仿效應(X3)的回歸系數明顯為正,由此判斷地方政府在有關PPP 項目投資過程中存在明顯的模仿行為特征,低效的投資攀比必然造成社會資源的浪費。上年經濟增長率(X4)和財政供養壓力(X5)對PPP 項目投資分別具有正向和反向影響,這一結果符合正常預期,但其系數的顯著性不明顯,說明這兩個控制變量對PPP 項目投資的影響基本可以忽略。

表4 公式1 的基準回歸結果(分別回歸控制變量)

六、地區穩健性分析

為檢驗PPP 項目投資過程中是否存在明顯的地區差異性,本文對式1 進行地區分組檢驗,按慣例將樣本地區分為東部、中部、西部以及東北地區。

基于中國東西部地區經濟差異這一現實,將樣本分為四個地區,并采用系統廣義矩陣估計方法進行分析。表5 結果顯示,地區間政府投資行為特征差異的確存在。相對而言,東部地區政府投資慣性最低(慣性系數0.95),東北地區最高(慣性系數2.02)。此外,東部地區PPP 項目投資對財政承受能力的變化最為敏感(在1%水平上顯著),中部地區敏感性較低(在10%水平上顯著),相對而言,西部和東北部地區則敏感性極低。這一結果說明,在我國東部經濟發達地區,當地政府對PPP 項目的投資持謹慎態度,能夠較為嚴格地遵循財政承受能力的約束。而在經濟欠發達的西部和東北部地區,一方面政府自身財政承受能力較弱,另一方面發展地區經濟的愿望(不可否認,政府績效考核的壓力同時作用)較為迫切。由此導致部分地方政府在PPP項目投資決策中忽視了財政承受能力論證。這一行為的后果是雖然財政狀況短期得到紓解,卻可能長期惡化。這也從一個側面表明,正如本文假設4 所提出的,地區經濟發達程度在甄別地方政府投資行為理性時成為不容忽視的一個因素。

表5 考慮地區差異的穩健性分析

七、結論

如何防范PPP 項目中地方政府可能面臨的財政風險,是有關PPP 項目治理中的熱點話題。而要解決好這一矛盾的前提首先在于判斷地方政府在項目立項時是否充分考慮自身的財政承受能力,因為地方政府投資行為的理性程度將決定中央政府采取不同的風險防范策略。本文選擇了最能識別地方政府擔責行為特征的2014—2016 年區間,以省級單位為樣本構造面板數據,來識別地方政府不同擔責特征下的財政效應。研究結果顯示:(1)我國地方政府的PPP 項目投資規模一定程度上與財政部的財政承受能力評價的初衷背離,總體上PPP 項目投資規模與地方財政缺口高度正相關。(2)政府財政承受能力對前期累計PPP 項目投資規模高度敏感,PPP 項目投資規模每上升1%,政府的財政承受能力將下降0.55%～0.86%。這一結果與當前PPP 項目投資領域的現狀正好吻合,同時也說明業界預期的PPP 項目投資對地方政府財政失衡具有紓解作用的假設不成立,恰恰相反,政府PPP 項目投資即使在短期來看也使得地方財政負擔加重。(3)本文有關PPP 項目投資中的政府行為特征影響投資決策的假設成立。當前上級政府對下級政府的考察可能存在注重短期績效,由此造成地方政府投資決策過程中的短視行為,此外地方政府在PPP 項目投資決策中的模仿行為特征明顯,低效的投資攀比必然造成社會資源的浪費。(4)地方政府PPP 項目投資行為特征存在地區性差異。東部地區政府投資慣性最低(慣性系數0.95),東北地區最高(慣性系數2.02)。此外,東部地區PPP 項目投資對財政承受能力的變化最為敏感(在1%水平上顯著),中部地區敏感性較低(在10%水平上顯著),相對而言,西部和東北部地區則敏感性極低。這一結果說明,經濟越發達的地區,政府對PPP 項目投資反而越謹慎。

負責任投資并不是所有地方政府投資PPP 項目的共同行為特征,在統計意義上經濟欠發達地區的政府官員投資責任性相對較弱,而在經濟發達地區,地方政府對PPP 項目投資持相對謹慎態度。既然地方政府的投資行為特征存在地區性差異,那么中央政府在PPP 項目的治理上也應作出差異化的策略選擇,即對于經濟發達地區,應變“堵”為“疏”,中央可通過強化項目投資的績效考核,提高PPP 項目經濟社會效益;而對于經濟相對欠發達的西部和東北地區,中央政府應通過強化地方政府投資行為規范,限制各級政府在PPP 項目中的投資自由裁量權,實行地方人大和預算法監督下的有限投資。但無論地區經濟是否發達,對地方PPP 項目投資問題的治理,應通過財政體制改革,強化預算約束,規范地方政府投資邊界,建立對參與項目投資決策的政府主要官員終身追責機制。本文研究對于今后一段時期我國基礎設施建設乃至“一帶一路”政策下國際項目的PPP 模式合作都具有一定的指導意義。