增量配電業務改革利弊分析

■ 貴州電網有限責任公司電網規劃研究中心 楊劍鋒

隨著電力體制改革不斷深化，售電側改革變得越來越重要，增量配電業務改革已行至深水區，在電力體制改革、混合所有制改革的雙重要求下，對增量配電業務改革的利弊進行分析總結，具有十分重要的意義。

向社會資本有序放開配電業務，雖然做了大量的探索和研究，但是沒有系統梳理增量配電業務改革產生的影響，因此，在增量配電業務改革走深走實的時候，科學合理地對增量配電業務改革的利弊進行分析，有利于下一步推進配電業務改革，促進配電網建設發展和提高配電運營效率。

本文將從投資模式、投資渠道、企業管理水平等多個方面梳理量配電業務改革的產生的影響，分析總結增量配電業務改革的利弊，為社會資本理性投資配電業務提供決策參考。

增量配電業務產生的影響

增量配電業務改革試點推進情況

近年來，國家能源主管部門分五批組織開展483個增量配電業務改革試點（南方電網五省區內試點項目83個），其中24個項目因負荷預測嚴重偏離實際、建設進度不達預期等原因被取消，取消試點全部在國網區域內。目前試點項目總計459個，試點批次多，數量依然很大。

國家印發指導改革系列政策文件，推動增量配電業務改革由制度設計轉向落地實施。由于增量配電業務改革涉及利益主體多、訴求較為復雜，存在試點項目良莠不齊、少數試點違規走樣、部分試點經營困難等突出問題，引發社會輿論高度關注，社會參與主體更趨于理性化。同時，國家能源主管部門進一步深化增量配電業務改革，推動試點項目審批權限下放，建立信息報送、通報督辦、評估調整等機制，推動改革向縱深發展。

增量配電業務改革試點影響梳理

探索多種模式，盤活社會資本參與投資。國家發改委、國家能源局下發的相關文件中明確要求，鼓勵社會資本投資配電業務，探索社會資本投資配電業務的有效途徑，鼓勵以混合所有制方式發展配電業務。各省、自治區、直轄市積極探索多種社會資本投資配電業務新模式，主要有以下幾種[1-2]：

一是相關文件所鼓勵的混合所有制公司模式，在這種模式下，電網企業國有資本、其它國有資本、民營資本按照不同的股份比例，注冊成立混合所有制公司，負責配電網的建設、經營和運維，根據持股比例不同，三種資本控股的情況均存在，缺少一種資本的情況也存在；二是民營資本獨資公司經營模式，民營資本作為唯一項目業主負責配電網的建設、經營和運維；三是三權分離模式，按照有利于社會資本投入、有利于配電網建設發展、有利于電網調度管理的原則，推動投資權、經營權和運維權分離，支持社會資本以控股方式參與配電網的投資經營，充分發揮社會資本來源廣泛、機制靈活的優勢，支持電網企業參與配電網的運行維護，充分發揮電網企業人才和技術優勢，實現優勢互補。

拓展投資渠道，激發配網投資建設熱情。近年來，我國電網建設投資力度不斷增加，電網骨干網架日趨堅強，隨著全社會用電量增速放緩，以及大部分電源供給及輸電線路骨架逐步完善的情況下，我國電網建設投資的重心已經由主干網向配網側轉移，配電網投資占總電網投資比例顯著上升。然而配電網建設覆蓋面廣，建設標準也較以前有了較大的提升，單單依靠國家電網和南方電網投資建設，投資力度明顯不足[3]。

在這種情況下，增量配電業務改革將優質供電區域進行試點，吸引了大量的社會資本和民營資本來進行配電網建設，逐漸成為配電領域最活躍的因素。此外，我國存在眾多以油田、工礦企業為代表的投資、建設、運營存量配電網的市場主體，他們具有歷史形成的穩定供電區域、電力用戶以及電網運營經驗，他們基礎條件好且參與改革積極性高，轉型增量配電業務之后，能夠進一步激發他們投資配電網建設的熱情。總體上，加大了配電網建設投資力度，對于滿足供電能力，提高供電質量，保障地方經濟發展起到了明顯的促進作用。

引入比較競爭，提高電網企業服務質量。當前，我國電力供需已基本平衡，第三產業和居民用電大幅上升，隨著能源互聯網、分布式電源、智能電網、微電網、電動汽車、用戶儲能和需求側響應等各種新生事物的涌現，配電網不僅需要安全可靠的基本服務，還要有以智慧、綠色為特點的綜合能源增值服務。通過試點也可以看出，增量配電業務改革在創造更優質的服務、提供高質量的電力方面卓有成效，打破了現有的電網公司獨家供電的現狀，引進了新的供電主體，提高了供電企業的市場意識和服務意識，為用戶提供更優質的服務。

在優化了營商環境的同時，配網運營企業積極探索多元化服務模式。在電力供應、報裝、維修及收費等傳統服務工作中，通過線上客服中心、上門服務等方式，大力提升用戶用能體驗；在提供熱、冷等綜合能源的綜合能源服務和用戶輸變電工程設計、施工、運維等輔助服務進行了探索，指導園區內企業科學節能，提高企業能源利用效率。

發揮鯰魚效應，督促電網企業提高效率。一是提升企業管理水平。增量配電業務改革項目以多種方式引入了社會資本[4]，鼓勵和推動社會資本參與投資建設配電網，將社會資本的優秀管理經驗及運營理念運用到試點區域配電網的建設運營中，多股資本的優勢加以碰撞和整合，大大提升了配電企業的運營管理水平。電網企業受到新的運營理念的影響，也著手開始改善和簡化內部管理流程，按現代企業制度要求規范項目管理和建設，并調整和完善自身建設管理構架。

二是有效降低項目建設成本。增量配電業務改革有機融合了國有資本的規模、技術優勢和民營資本的創新能力、管理優勢，實現資產效益和勞動生產率的大幅提升，配電網項目建設的時間成本和經濟成本得到有效控制。

優選試點項目，利于地方政府筑巢引鳳。一是科學規劃增量配網，優選試點項目。投資收益是增量配電投資的決策要素之一，增量配電網面向社會資本放開，投資收益率將是社會資本考慮的重要因素。增量配電網規劃除了要保證供電能力、供電可靠性滿足國家、行業標準要求之外，還要關注投資收益指標。這就使得增量配電網規劃的科學性和經濟性得到了保證，從規劃階段就通過仔細地論證和計算去發現優質項目，能夠避免當地政府或管委會盲目干預電價。

二是大力發展綜合能源，優化購能成本。在增量配電業務試點區域，除了傳統的配售電業務之外，還有業主已經將業務范圍拓展到包括冷熱氣多種能源、分布式可再生能源的綜合能源服務，有意識地創造利潤空間，優化購能成本，降低用戶的成本支出。

明確權利義務，保障試點電力普遍服務。在增量配電業務改革試點的推進過程中，電力普遍服務目前是得到了保障，這體現在以下三個方面：

政策保障態度鮮明。國家發展改革委、國家能源局在增量配電業務改革的相關文件中，一直將電力普遍服務放在了重要位置，從政策上加以保障。一是要求社會資本通過投資建設、運營管理增量配電網獲得收益的同時，必須履行保底供電和社會普遍服務的義務，明確了試點區域普遍服務的責任主體；二是明確了試點區域內的電力用戶也應當承擔國家規定的政府性基金及附加和政策性交叉補貼，保障了普遍服務的資金來源；三是建立了增量配電網業主退出機制，對于不履行責任和義務的項目業主，取消業主資格，并由電網企業提供保底供電服務。上述三點設立了電力普遍服務的三道防線，從政策上確保電力普遍服務不會收到影響。

普遍服務責任明確。國家發展改革委、國家能源局在增量配電業務改革推進過程中，一直在突出配電區域的劃分的重要性，在電力業務許可證（供電類）中載明配電區域。

電網企業托底保障。電力供給服務不同于普通商品，是關系國計民生的基礎性服務。資本的逐利屬性決定了價格承受能力強、負荷密度高、負荷特性好的工業園區成為各方資本競逐的對象，而招商引資進度不太理想的區域及廣大農網等民生保障供電區域則無人問津；中標企業因資金、技術等問題無法履行建設承諾或是供電質量、運營水平達不到投標要求的情況出現也難以避免。電網企業作為央企，有責任和義務保障電力普遍服務，而改革也為電網企業托底提供了保障。體現在：一是增量配電業務改革吸引社會資本，客觀上在一定程度上保留了電網企業的投資能力，這部分投資能力可以由電網企業代表國家，更好地投入到配電區域之外的電力普遍服務上來。二是試點區域內的電力用戶繳納的政策性交叉補貼，由政府支付給電網企業，以確保電力普遍服務的可持續發展。

增量配電業務改革的利弊分析

增量配電業務改革有利的方面

有利于提升電力的社會影響力。在經濟下行周期和自身結構性矛盾凸顯的雙重壓力下，各級政府希望依托本省能源資源稟賦，降低企業用能成本，增強產業發展動力。自中發9號文及增量配電業務改革相關文件印發以來，各電力相關企業順應國家電改政策趨勢，認真貫徹落實政府部署要求，積極配合做好增量配電業務改革工作，多想辦法、多出主意，積極穩妥推動改革試點落地實施，幫助客戶通過電力市場化交易、政策疏導等方式降低電價，形成良好的社會示范效應，優化營商環境建設，服務各省經濟社會發展大局，提高了電力相關企業的影響力，推動電網公司、火電企業、客戶等協同發展。

有利于提高客戶的服務質量。隨著能源互聯網、電動汽車、分布式電源、用戶儲能和需求響應等新生事物涌現，配電網的客戶已不再滿足于安全、可靠的基本服務。增量配售電公司打破了獨家壟斷供電的現狀，在優化營商環境的同時，探索了多種增值服務模式，提升客戶用電體驗和客戶滿意度。在面臨比較競爭的形勢下，電網運營公司會逐步轉變傳統的運營思路，基于智能電表全覆蓋、建立客戶服務支撐平臺等，提供多元化用電服務，促使客戶服務質量提高[5]。

增量配電業務改革不利的方面

試點項目數量將進一步擴大，市場競爭加劇。一方面從國家政策看，2019年10月，國家發改委、能源局組織開展第五批試點項目申報工作，提出“目前已基本實現地級以上城市全覆蓋的基礎上，將試點向縣域延伸”。目前我國縣級行政區共2847個，試點項目總計459個，預計還有較大拓展空間。2020年8月，《國家發展改革委 國家能源局關于開展第五批增量配電業務改革試點的通知》（發改運行〔2020〕1310號）第八條明確提出，“鼓勵具備條件的省（區、市）自行確定和公布試點項目。對前期增量配電業務改革試點工作取得明顯成效，且制度健全、操作規范、監管有力、未出現明顯問題的地方，鼓勵其自行確定和公布后續新增試點項目，相關材料抄報國家發展改革委、國家能源局”。試點項目確定權限下放，將會導致增量配電業務試點項目規模進一步擴大。另一方面從各省實際發展來看，各省各級各部門要千方百計抓項目、擴投資，開展重大招商活動，加快項目落地實施，強化項目服務保障，努力打造國內一流營商環境。政府對于通過增量配電網實現降電價，從而更好完成招商引資的訴求也越來越強烈。結合前幾批申報情況，預計今后一兩年內增量配電業務改革試點數量將大幅增加，電網企業與符合條件的售電公司之間將形成競爭態勢，電網企業在自身建設、人才流動、管理效能、配電業務、售電市場拓展等方面將迎來新的挑戰。

項目經營困難，股權投資連年虧損。目前，已經投入運營的增量配電業務試點項目中，普遍存在投資收益水平低、財務經營壓力大的問題。主要是由于負荷及用電量增長未達預期，甚至距盈虧平衡點還有較大差距，造成了部分試點項目面臨經營困難的局面甚至存在經營性虧損。若僅靠傳統配電業務獲取配售電價差利潤，則難以達到業主預期水平，且承受風險能力能力較差，需要拓展新業態和新模式，通過多樣化服務提高收益能力和收益水平，但多元發展尚未起步，難以形成新的利潤增長點。

目的和訴求不一致，增加經營成本。配售電公司缺乏專業技術團隊進行運維支持和管理，按照股比分配董事會和經理層席位，各股東方為了加強經營管控力度，往往通過授權董事或股東代表行使股東權利干預企業日常運營，并且試點項目采取混合所有制組建[6-7]，股東方較多，各自訴求不統一，產生大量協調事項，配售電公司決策難以達成一致，導致決策流程長，增加了人力資源成本和決策成本。

存量資產處置困難，造成國有電網資產閑置。對于目前改革過程中容易出現利益沖突的配電區域劃分、存量資產處置、配電價格確定等熱點問題，雖然國家政策中已經有了明確的指導性意見，但是缺乏實施細則，在協商無果的情況下電網企業存量資產處置困難，造成配電區域劃分工作滯后。

大多數試點項目都是基于規劃的工業園區，作為招商引資、企業入園、項目落地最基本、最基礎條件的供電設施，試點區域內部或多或少已經進行了不同程度和規模的建設布局，這些存量資產大多屬于電網企業投資。對于存量配電網資產的處置問題，利益各方立場不同、分歧較大，協商無果，造成資產處置工作停滯不前。若不妥善處置這些存量資產，可能造成存量資產的供電能力得不到充分發揮和閑置，實現不了國有資產保值增值的目標，同時容易造成存量資產后續改造維護方面權屬不清的問題。

配電網建設標準缺失，影響電網運行效率。配售電公司中的部分股東以追逐企業利潤和價值最大化為目標，對配售電區域還未作為資產入股、租用部分的電網，配售電公司一般不會繼續投入資金進行改造，將引發線路頻繁跳閘、臺區低電壓、安全隱患等問題，導致電網供電可靠性減弱。配電網建設標準不統一，后續并網對電網安全性和可靠性將帶來較大負面影響，容易對各類運行指標產生沖擊，造成后續維護檢修、改造等投入增加。投資運營主體在配網管理經驗、技術水平上與電網企業存在一定差距，容易引發配電網重復投資，導致無序建設配電網，不利于區域的整體規劃，影響輸配電網的協調發展，最終導致整個電網運行效率下降。

區域劃分不合理，優質負荷加劇流失。目前政府相關部門主要做法是將重要電力用戶所在地沿縣、鄉鎮行政邊界成片劃分增量配電業務配電區域，有的甚至跨市、縣行政邊界，未充分考慮區域內負荷結構、網架結構等因素，劃分過程中也未征詢當地供電企業意見，部分試點配電業務區內電網存量資產和存量用戶混亂，難以劃分清晰界限，存在電網企業和增量配電項目企業交叉供電現象。電網企業保底供電負荷比重加大，存在巨額交叉補貼。

社會資本傾向搶占電量成長性好、負荷密度高、負荷特性好、供電設備利用率高、單位電量供電成本低、收益情況好、經濟發達地區的配電網建設工程和供電服務。試點項目中，工業園區和經濟開發區占比高。試點項目產業多為省重點扶持行業，以高負荷密度、高電價的工商業用戶為主，屬電網公司優質用戶，是電網公司利潤的主要來源。由于工商業用戶補貼居民和農業用戶，隨工商業優質客戶持續流失，電網公司盈利能力下降，影響電網公司提供普遍服務的能力和保底供電的能力，社會履責義務壓力加大。

地方國資背景的電力公司、自供區等依托自備電廠建設增量配電網，違規突破劃定區域進行電網建設，借機擴大地方電網服務范圍。如某地方電網控股的增量配電業務試點依托自備電廠開展220 kV及以下輸配電網建設，采取電廠—變電站—用戶模式，形成發輸配售一體化壟斷經營方式規避社會責任，并伺機向周邊延伸，不斷蠶食電網企業的售電市場份額。

隨著新一輪輸配電價的落地實施，在政府嚴格監管之下的電力輸配環節的盈利空間越來越狹小，改革到了啃硬骨頭的階段，本文在增量配電業務改革利弊方面開展深入系統的研究，將為下一步增量配電業務改革提供參考。