中國耕地十年間減少1.13億畝，是否會影響糧食安全？

從全國層面看，目前的耕地數量控制在國家規劃確定的耕地保有量目標任務內。通過統籌安排及嚴格管控，中國守住18億畝耕地紅線并不被普遍認為是難以實現的任務。

綜合考慮生態建設、經濟社會發展用地需求等因素，在耕地保護方面，“我們絕不能掉以輕心，必須堅持最嚴格的耕地保護制度，守牢耕地紅線”

以2019年底為標準時點，中國耕地總面積約19.18億畝。與十年前第二次全國國土調查時的20.3億畝耕地面積相比，耕地總量減少了1.13億畝。

8月26日公布的第三次全國國土調查（下簡稱“三調”）的最新數據透露了上述信息。因中國對非農建設占用耕地嚴格實行占補平衡（建設占用多少耕地，須補充相應數量和質量的耕地），為何耕地面積會減少是相關各界高度關心的話題。

“在非農建設占用耕地嚴格落實了占補平衡的情況下，耕地地類減少的主要原因是農業結構調整和國土綠化。”在當日由相關部門聯合召開的新聞發布會上，中國自然資源部副部長、國務院第三次全國國土調查領導小組辦公室主任王廣華對此解釋稱。

調查結果還顯示：全國建設用地共有6.13億畝，較第二次國土調 查 增 加1.2 8億 畝，增 幅26.5%。十年來，中國國內生產總值增長一倍，常住人口城鎮化率從48.34%提高到62.71%。

城鎮建設用地總規模達到1.55億畝，節約集約程度不夠問題依然突出，一些地方存在大量低效和閑置土地。全國村莊用地規模達3.29億畝，總量較大，布局不盡合理。

這些數據意味著城鄉建設用地盤活具有較大潛力，對保障耕地紅線亦提供了新思路與可能。

耕地減少的細節

2017年，國務院公布的《全國國土規劃綱要（2016－2030年）》提出：按照保障國家糧食安全的總體要求，統籌平衡支撐經濟社會發展、脫貧攻堅、農業結構調整和生態建設等目標，確定了2020年和2030年的耕地保有量目標，分別是18.65億畝和18.25億畝。

國土調查屬于重大國情國力調查。中國第一次國土調查于1 9 8 4年5月開始，1 9 9 7年年底結束；第二次調查2007年7月啟動，于2009年完成；2018年9月，國務院統一部署開展“三調”。“三調”歷時三年匯集了2.95億個調查圖斑。以2019年12月31日為標準時點，“三調”全面查清了全國國土利用狀況，建立了覆蓋國家、省、地、縣四級的國土調查數據庫。

“三調”結果顯示：2019年末全國耕地19.18億畝。從全國層面看，實現了國家規劃確定的耕地保有量目標。

過去十年間地類轉換的細節是：既有耕地流向林地、園地等地類的情況，也有林地、園地等流向耕地的情況。總的來看，耕地凈流向林地1.1 2億畝，凈流向園地0.63億畝。“另外，前些年部分地區大力興建各類工業園區，應該也占了一定的比例。”北京東方艾格農業咨詢有限公司董事長、中國農業風險管理研究會常務理事黃德鈞則對《財經》記者表示，“這部分盲目使用土地的現象近年來逐漸減少了。但隨著中國加速邁向碳達峰、碳中和，林地等生態用地的面積有可能還會繼續增加。”

從“一調”到“三調”，在管理上，耕地和園地一直被視為兩個并行的一級地類。其在種植作物、種植方式、種植收益、對耕作層和耕作條件的影響等方面，都存在很大差異。

從實際情況而言，雖然耕地上種植果樹、茶樹變為園地，這兩類土地在種植作物、種植方式、對耕作層影響方面都存在不同程度的差異。耕地種植的多為一年一季或多季收獲的糧棉油糖菜等農作物，園地則以一次種植多年收獲的方式種植果樹、茶樹等經濟作物；耕地上產出的主要滿足居民對糧食的基本需求，而園地上產出的主要滿足居民飲食結構多樣化的需求。

值得關注的是，耕地流向園地等農用地中，有的破壞了耕作層，有的沒有破壞，“三調”也專門對此進行了調查標注。全國共有8700多萬畝即可恢復為耕地的農用地，還有1.66億畝可以通過工程措施恢復為耕地的農用地。

“如果需要，這部分農用地可通過相應措施恢復為耕地，但要付出經濟和社會成本。”王廣華指出。因此，從耕地保護來看，嚴格區分“耕地”和“園地”地類，可有效支撐對耕地“非糧化”的管控。

值得提及的是：今年9月1日，新修訂的《土地管理法實施條例》即將實施。條例規定：嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地，耕地應優先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品生產。

對于耕地減少會否影響糧食安全的問題，黃德鈞則認為，“我們應該從食物安全的角度去綜合衡量，這其實包括耕地、林地、草地、園地、水域這五大資源種類。隨著科學技術的提高尤其是種業技術的提高，食物的單產水平會不斷提升，單純的關心耕地面積的觀點已稍顯過時。更值得關注的，其實是水資源短缺以及極端氣候對食物生產的影響。

繼續調整的方向

從全國層面看，目前的耕地數量控制在國家規劃確定的耕地保有量目標任務內。通過統籌安排及嚴格管控，中國守住18億畝耕地紅線并不被普遍認為是難以實現的任務。

但綜合考慮生態建設、經濟社會發展用地需求等因素，在耕地保護方面，“我們絕不能掉以輕心，必須堅持最嚴格的耕地保護制度，守牢耕地紅線。”王廣華稱。

對于如何利用“三調”成果保護耕地，其也指出了以下幾個重點領域：

一是結合各級國土空間規劃編制。按照應保盡保原則，合理確定各地耕地保有量，嚴格劃定永久基本農田，牢牢守住18億畝耕地紅線，確保完成國家規劃確定的耕地保護目標；二是壓實地方各級黨委和政府耕地保護目標責任，實行黨政同責；三是對耕地特別是永久基本農田實行特殊保護，耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品生產，永久基本農田按糧田管理。嚴格用途管制，堅決遏制耕地“非農化”、嚴格管控“非糧化”；四是規范完善耕地占補平衡，確保補充耕地數量相等、質量相當。

第四點與近年來中國農業界所普遍擔心的一個話題有關，即“18億畝耕地紅線”守住了，但耕地質量問題仍需高度關注。例如，由于長期集約化經營、機械化耕作，東北的黑土地變薄、變硬、變瘦了；再例如，南方的紅黃壤現象同樣不容樂觀，14.5%的耕地已嚴重酸化。此外，耕地撂荒等現象在部分地區也比較多見。

除此之外，“三調”形成的數據庫基礎，亦有助于通過系統觀念幫助守住耕地紅線。例如，通過科學劃定生態保護紅線，合理安排生態建設布局，納入各級國土空間規劃并嚴格實施；尊重自然規律，對“三調”發現的不符合自然地理格局的土地利用方式，按照“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草、宜濕則濕、宜荒則荒、宜沙則沙”的原則，逐步進行調整；通盤安排未來生態退耕、國土綠化等生態建設，依據“三調”形成的統一底圖，按照“宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草”的原則，科學確定并帶位置下達新的綠化任務。

之所以出現這種調整，也與“三調”發現的一些盲目性生態建設、生態布局不合理等現象有關。調查發現：有880多萬畝坡度25度以上的林地被開墾成了耕地，同時又有1.8億畝坡度25度以下的耕地種樹，其中有6200多萬畝是坡度2度以下的平地。諸如此類的做法與自然地理格局不相符合，既影響國家糧食安全，又影響國土綠化成效長期鞏固。

此外，與保護耕地密切相關的另一個領域，則是建設用地的規模。為此，“堅持最嚴格的節約用地制度。結合國土空間規劃編制，合理確定新增建設用地規模，嚴格規劃管控，城鎮建設必須嚴格限定在城鎮開發邊界之內，農村一二三產業融合發展應當在縣域內統籌；著力推動城鄉存量建設用地開發利用，完善政府引導市場參與的城鎮低效用地再開發政策體系，全面提升各類園區集約用地水平；科學編制村莊規劃，推動全域土地綜合整治，盤活農村存量土地；強化土地使用標準和節約集約用地評價。”王廣華說。

“在建設用地方面，城鎮人口比重64%，用地比重29.3%；農村人口占比3 6 %，用地占比62%。城市城鎮規模越小，用地越不集約。未來村莊用地應該在合理的統籌安排及保障農民利益的前提下大幅減少才對。”黃德鈞對記者指出。（《財經》）