踐行全過程人民民主更好發揮人大代表在地方立法中的作用

□楊 潔

習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的重要講話中強調“發展全過程人民民主”。人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度，人民代表大會是實現全過程人民民主的主要渠道。人大代表來自人民、代表人民，在踐行全過程人民民主中發揮著重要作用。修改后的全國人大組織法就充分發揮全國人大代表在全過程人民民主中的作用專門作出規定。《法治中國建設規劃（2020-2025年）》強調“更好發揮人大代表在起草和修改法律法規中的作用”。在地方立法中深入學習貫徹習近平總書記關于發展全過程人民民主的重要論述，就要圍繞更好發揮人大代表的作用狠下功夫，這是地方立法踐行全過程人民民主的應有之義，也是提高地方立法質量和效率的必然要求。

一、健全人大代表深度參與地方立法的制度保障

目前，代表參與地方立法在廣度和深度上還有一些差距，相關制度機制保障有待加強。要著眼于人大代表全過程參與立法，構建一整套更加體系化、規范化的服務保障制度和工作流程。從立法規劃計劃編制到法規立項、起草、審議、論證、評估、宣傳等立法工作，都應當通過不同方式擴大和深化代表參與。

要健全法規起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席常委會會議人數，黨的十八屆四中全會《決定》就此提出明確要求。十三屆全國人大履職以來，已邀請900余人次代表列席常委會會議，參與各項法律案審議，這也為地方人大作出了表率。要健全邀請代表參加立法調研、聽證、論證、評估等相關制度和流程，認真聽取和吸納代表意見建議。要健全代表履職學法制度，考慮到立法工作專業性比較強，應當幫助代表不斷提高參與立法的能力，在代表履職學習中增加憲法法律法規知識、地方立法知識與實踐等相關內容。要健全代表參與立法的履職記錄及評價等制度，發揮正向激勵作用，引導更多人大代表積極參與，為地方立法貢獻智慧力量。要健全代表參與立法宣傳制度，善于挖掘代表參與立法的生動事例，講好立法故事、全過程人民民主故事，增強地方立法透明度，充分展現全過程人民民主的優勢。

圍繞更好發揮人大代表在立法中的作用，黨的十八屆四中全會《決定》作出一項重要制度安排，《法治中國建設規劃（2020—2025年）》作出重申，就是要逐步提高人大常委會專職委員特別是有法治實踐經驗的專職委員比例。有的地方也已開始探索實踐，比如，浙江省委組織部去年出臺的關于加強新時代立法隊伍建設的若干意見中明確規定，“優化人大常委會組成人員的年齡、知識和專業結構，適當增加有法治實踐經驗尤其是有立法經驗的委員人數，比例一般不低于15%。”因此，要認真貫徹落實中央有關決策部署，健全相關配套制度，加快推進“增加有法治實踐經驗的專職委員比例”這項重要工作，更好適應新時代地方立法工作現實需要。

二、把辦理代表議案建議與地方立法緊密結合起來

提出議案和建議是人大代表依法履行職責的重要方式，蘊含著人大代表對有關工作的高度關注和深入思考，其中有不少涉及到立法事項。要尊重代表主體地位，強化系統思維，將辦理代表議案建議與地方立法工作緊密結合起來，加強對代表議案建議的研究梳理，科學論證相關建議法規項目的必要性、可行性等，將其作為編制地方立法規劃計劃、推進法規“立改廢”的重要參考，對于其中反映人民群眾關心關切、事關人民群眾切身利益的重要立項項目，要及時納入立法規劃和立法工作計劃。以山東省人大工作為例，省十三屆人大三次會議主席團交付審議的37件代表議案中，8件議案涉及的立法項目已經審議通過，6件已進行初審，15件已列入立法計劃，充分體現了對代表議案建議的高度重視和充分吸納。

要主動加強與提議案建議代表的聯系溝通，通過邀請參加立法調研、立法論證聽證等多種方式，聽取代表意見，汲取代表智慧，凝聚共識合力。注重做好代表議案辦理進展情況的適時反饋，在重要時間節點，比如，代表議案涉及的法規項目列入立法規劃或年度立法工作計劃、常委會會議安排初次審議、經常委會會議審議通過，可以通過信函、電話等方式將有關情況告知議案領銜代表，用心用力將好事辦好。同時，要堅持實事求是，盡力而為，量力而行，對代表議案涉及的法規項目，經深入研究論證后，如果存在超越地方立法權限、暫不具備立法條件等情形的，要主動與議案領銜代表聯系溝通，做好解釋說明工作，取得代表的理解。總之，要緊緊圍繞更好發揮代表作用，努力實現立法工作和代表議案建議工作雙促進、雙提升。

三、注重發揮好有專業背景和專業特長的人大代表在立法中的作用

這既是更好發揮代表作用的務實舉措，也是提高地方立法質量的有力依托。隨著地方立法工作的深入推進，專業性強的法規項目明顯增多，新興領域立法任務加重，迫切需要更多專業力量的參與和支持。人大代表來自各行各業，其中很多是相關行業和領域的專家，邀請他們參與相關立法、發揮專業優勢至關重要。對于專業性強的法律草案，全國人大常委會法工委印發相關專業或領域的代表征求意見，這種做法值得地方人大學習借鑒。有的地方采取成立代表專業小組的做法，也具有一定參考價值。比如，四川省人大常委會于2020年組建了10個代表專業小組，小組成員一般由具有相關專業知識、從事相關專業工作的省人大代表組成；湖南省人大常委會于2020年成立了該省首個代表專業小組（社會領域）。這都有利于發揮代表的專長和優勢，更好地推動立法等工作。

圍繞發揮好有專業背景和專業特長的人大代表在立法中的作用，還可以進行一些整體性、長遠性的謀劃和創新。比如，鑒于地方立法工作規劃的周期一般是五年，在時間節點上與每屆人大代表的任期基本一致，可以根據代表的專業特長、個人意愿，對照立法規劃中的法規項目，逐一“對號入座”，在代表任期伊始就列出邀請其參與相關法規項目的計劃表，另外考慮到新增法規項目等因素，可再根據每年的地方立法工作計劃對代表參與的具體法規項目作適度調整，這樣既能夠發揮代表專長、并且讓代表有充足的時間和精力投入到相關立法的調研和思考，也能夠確保每位代表在一屆任期內至少參與一件法規的立法工作。

四、積極發揮人大代表聯絡站（點）在地方立法中的作用

人大代表聯絡站（點）是代表密切聯系群眾、依法履行職務的重要平臺載體，也是人大工作的重要前沿陣地。一些地方依托代表聯絡站（點）深入開展立法征求意見、普法宣傳教育等工作，取得了良好效果。比如，濟南市人大常委會法制工作室去年在萊蕪區召開《濟南市生活垃圾減量與分類管理條例（草案）》征求意見座談會，期間首次依托人大代表聯絡站聽取12名市、區人大代表的意見建議；今年6月北京市東城區人大常委會圍繞《北京市接訴即辦條例（草案）》，組織33名市人大代表、261名區人大代表，到16個代表之家、70個代表聯絡站，征求了1617名市民群眾對條例草案的意見建議448條；河北省人大常委會充分發揮全省人大代表之家、代表聯絡站的作用，定期組織代表進“站”入“家”，生動直觀向群眾宣傳憲法法律法規知識，人大代表之家、代表聯絡站成為憲法法律宣傳站。

隨著人大代表聯絡站（點）在立法中發揮著越來越有效的作用，近年來呈現出人大代表聯絡站（點）與基層立法聯系點融合發展的趨勢。比如，去年全國人大常委會法工委新增了5處基層立法聯系點，河北省正定縣正定鎮“人大代表之家”就位列其中；廣西南寧市人大常委會去年制定了《南寧市人大代表聯絡站與基層立法聯系點深度融合標準化建設方案》，推動代表工作和立法工作深度融合。

為此，建議有立法權的地方人大高度重視、積極發揮人大代表聯絡站（點）在地方立法中的作用，引導和支持人大代表依托聯絡站（點）更加普遍、更為深入地參與立法項目征集、法規草案征求意見、普法宣傳教育等工作，特別是對于一些事關群眾切身利益的法規項目，可以把立法聽證會、論證會放在代表聯絡站（點）中召開，廣泛聽取人大代表、基層干部群眾的意見建議，使立法更好地反映民意、集中民智、凝聚民心。在新增基層立法聯系點時，也可以對履職成效明顯的代表聯絡站（點）予以重點考慮，以利于發揮優勢疊加效應，更好服務和推進立法和代表工作。■