信訪制度法治化如何實現？

陳少敏 院國強

黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出：“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理的解決。”這為我們把中國特色的信訪制度納入全面依法治國的軌道，指明了前進的方向。

對照2005年的《信訪條例》（以下簡稱《條例》），我們注意到，目前的信訪制度仍存在不少問題：

一是對政府信訪工作機構法律授權不足，信訪工作體制仍未跳出傳統的“人治”軌道。這就意味著縣以上政府信訪工作機構就是“協助”本級政府首長處理日常的群眾信訪事項的帶有秘書性質的辦事機構，意味著日常的群眾信訪事項的處理是政府首長的職責。這種工作機制是“人治”而非“法治”，從行政程序法來看程序是倒置的；從行政實體法來看，作為帶有秘書性質的政府辦事機構的縣以上政府信訪工作機構，不具有行政主體資格，卻還要承擔政府信訪工作職責，自相矛盾。誠然，信訪法治化不否定政府首長對信訪工作有“領導責任”，但是，不能將政府領導對信訪工作的“政治責任”與“法律責任”混淆起來，政府領導的信訪工作的“法律責任”絕非日常的群眾信訪事項都要由政府首長來處理，也絕非處理日常的群眾信訪事項都要堅持“老大難，老大出來就不難”的工作機制。

二是信訪事項范圍的規定抽象狹窄，難以涵蓋實際信訪事項。由此帶來了兩個問題：其一，用行政爭議來概括信訪事項的投訴請求是遠遠不夠的。例如，某農民的稻田被附近化工廠排放的污水污染了，使得水稻收成減產。為此，該農民到當地環保部門上訪，請求環保部門制止損害，督促侵權人賠償損失。當地環保部門出面實施調查、調解、執法等職務行為后，很快解決了這一糾紛。這一糾紛，就是“同行政管理活動密切相關的民事糾紛”。幾乎每個執掌行政管理權的政府工作部門都會面對這樣的糾紛。這一糾紛產生時并沒有行政行為的介入，它不屬于行政爭議，它不在《條例》信訪事項規定的范圍內。其二，用行政爭議來概括信訪事項的范圍，使人很難確定哪些具體的行政爭議屬于信訪事項中的投訴請求。因為，凡是涉及信訪人利益的具體的行政爭議，除了法律規定的國家行為、內部行政行為、過程性行政行為等不予受理之外，絕大部分案件都可以通過行政復議或者行政訴訟的渠道尋求救濟，而可以經過行政復議、行政訴訟處理的案件屬于“兩個排除”范疇，是不在信訪事項范圍內的。

三是縣以上政府信訪工作機構程序性受理信訪事項的規定，削弱了行政機關實體處理信訪事項責任主體的地位。雖然最終“雙軌并一軌”，但仍造成了行政機關處理信訪事項的主渠道地位難以實現，反而大量的信訪人被吸引在縣以上政府信訪工作機構。其原因首先在于信訪人認為縣以上政府信訪局既然受理信訪事項，接待信訪人，又號稱代表政府，有事就應去找它信訪。其次，縣以上政府信訪工作機構程序性受理后，卻無權對信訪事項作出處理決定。因為，它不能替代有權處理的行政機關重復行使職權，而只能將其通過轉送、交辦程序轉到有權處理的行政機關，由行政機關提出處理意見，并答復信訪人。由于信訪工作機構不具有實體的監督權，因而它督促行政機關解決信訪事項的效果有限，造成了信訪人纏訪、鬧訪的大量發生。

四是行政機關處理信訪事項的運行機制和管理體制不暢。《條例》僅規定了“縣以上人民政府工作部門及鄉、鎮人民政府應當按照有利工作、方便信訪人的原則確定負責信訪工作的機構或者人員，具體負責信訪工作”，對于行政機關內部處理信訪事項的運行機制和管理體制缺乏具體規定。

對此，我們本著問題導向，對當下信訪工作進行了有針對性的研究。我們認為，要實現信訪制度法治化，必須加強制度設計，尤其是要關注其操作性和可行性。

我們提出的基本構想主要有一下幾個方面：

（一）以科學界定信訪事項范圍為主導加快制定信訪法，推進信訪制度立法的法治化。

首先，科學界定信訪事項范圍，明確信訪渠道在法律救濟體系中的法定地位。一是充分認識以往規定的信訪事項范圍難以使信訪渠道成為法律救濟渠道；二是應當將信訪渠道定義為以解決“與行政管理密切相關的民事糾紛”為主兼顧行政復議的行政司法救濟窗口。其依據是“國民對國家的請求權”，這是一種公法上的請求權，即公民為了保護受侵害的憲法規定的基本權利而請求國家行政機關作出一定的行為的權利，包括行政裁決和行政復議。行政裁決針對的是“依請求”事前的訴求，行政復議針對的是“依請求”事后的訴求。我們將信訪事項范圍定義為“以解決與行政管理密切相關的民事糾紛為主”，是由于我們設計的信訪渠道雖然包含行政裁決和行政復議，但主要針對的是權利人向行政機關提出的“事前”訴求，而權利人提出的行政復議事項只是程序性轉交其內設主管復議機構處理即可。這樣的設計就是一個“大信訪”格局，既解決了權利人找不到行政復議“入口”，也解決了權利人對行政機關“事前訴求”和“事后訴求”的處理統一監督問題。當然，信訪事項范圍還應當包括“反映情況，提出建議、意見”的表現形式，以保持信訪制度的連續性。

其次，針對目前信訪制度立法層級低的問題，要落實憲法有關信訪的原則性規定，加快制定信訪法的立法步伐。

（二）明確行政機關為處理信訪事項責任主體，強化信訪制度執行的法治化。首先，應當轉變觀念，確立行政機關為解決信訪事項的執行主體、責任主體，是社會矛盾糾紛化解的制度創新。黨的十八屆四中全會《決定》規定“強化行政機關解決同行政管理活動密切相關的民事糾紛的功能”，這就要求我們必須把觀念轉變到此類糾紛應當由行政機關處理為主，發揮行政機關強大的行政執法權、能夠快速、高效地化解糾紛優勢。對行政機關處理決定不服的，信訪人方可最終進入司法救濟渠道。其次，明確對“與行政管理密切相關的民事糾紛”行政處理優先原則。環境保護法第二十六條規定：“負有環境保護監督管理職責的部門依法履行監管職責而使原告訴訟請求全部實現，原告申請撤訴的，人民法院應予準許。”可見，國家法律鼓勵、倡導行政機關處理此類民事糾紛優于民事訴訟處理此類糾紛。因為，行政處理效率高，成本低；而司法處理耗時長，見效慢，有訴累。信訪法應當規定對于此類民事糾紛，鼓勵、倡導當事人優先向有權處理的行政機關提出請求，鼓勵、倡導行政機關積極受理、處理此類糾紛。第三，應當明確行政機關處理此類糾紛的一般法定程序是辦理、復查、復核，有專門法規定的行政裁決事項應當優先按專門法規定的行政裁決程序處理。第四，明確行政機關信訪工作體制機制。一是明確行政主要領導是信訪工作的“第一責任者”，應當由主要領導負責組織領導信訪工作。二是法律應當授權行政機關內設信訪工作機構督促檢查職責，有權將受理的信訪事項轉送或者交辦給該機關的相關內設機構，督促其限期提出處理意見，共同答復信訪人。

（三）改造縣級以上政府信訪工作機構為處理信訪事項的監察主體，形成信訪制度監督的法治化。應當在信訪法作出如下規定：第一，將縣以上政府信訪工作機構提升為信訪監察機關，賦予其信訪監察權。使其具有監察處理行政機關及其工作人員在信訪事項的處理中不作為、亂作為的失職、瀆職行為的職權，從而使得原“縣以上政府信訪工作機構”，轉變為具有行政主體資格的行政監察機關，解決行政機關普遍存在的懶政、怠政、不作為、慢作為“痼疾”。這是信訪制度在繼承基礎上的創新，符合《條例》確立的行政機關是處理信訪事項的責任主體、各級政府信訪工作機構是“督促檢查信訪事項處理”責任主體的制度規定；有利于彌補原行政監察機關提升為國家監察機關而留下的空白。通過群眾信訪及時發現行政機關及其工作人員不作為、亂作為行為，及時采取監察措施糾正制止，同時對于某些涉及嚴重職務違法、職務犯罪線索及時移交國家監察機關依法追究，共同形成對行政權力監督制約的強大合力。第二，信訪監察機關工作方式應當從過去的程序性受理為主，轉變為督辦信訪事項的處理為主。各級政府信訪監察機關有“兩大工作方式”：一是督辦信訪事項的處理，對于行政機關應當受理而不受理、應當告知而不告知、應當引導而不引導的、應當出具處理意見而拒絕出具處理意見或者逾期不出具處理意見的，由信訪監察機構發函督辦；二是監察處理在信訪事項處理中失職、瀆職、徇私舞弊、濫用權力等職務違法行為，對其予以行政問責。信訪監察機關仍然要接待信訪人，但是，不是為了程序性受理他們的信訪事項，也不搞轉送、交辦，而是為了審查有沒有符合需要督辦的情形。第三，明確規定信訪監察機關對行政機關及其工作人員職務違法行為責任追究、政務處分的權限和程序，以便于信訪監察機關依法按程序進行信訪監察工作。

綜上所述，對于信訪制度法治化，我們認為，既要解決定位問題，也要解決地位問題，更要解決到位問題。

（本文作者陳少敏系遼寧省信訪局原副局長、遼陽市委常委政法委書記；院國強系遼寧省法學會原副會長、省人大常委會法工委副主任）