發揮行政復議化解行政爭議主渠道作用的八點建議

梁鳳云

較之民事爭議，行政爭議因其范圍廣、爭議大、影響深，必須納入法治軌道以及時、有效得到化解。能否實質性化解行政爭議，是檢驗法治政府建設的核心指標。從當前的法律框架來看，在法治軌道內解決行政爭議，主要依托行政復議和行政訴訟機制。中央提出，要充分發揮行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和化解行政爭議主渠道作用。這一要求，對完善行政復議法律機制，乃至完善行政訴訟法律機制提出了新的要求。充分發揮行政復議化解行政爭議主渠道作用，要做到八個方面的“明確”：

第一，明確行政爭議復議前置原則，強化行政機關自我糾錯機制。行政復議是行政機關進行自我監督的法律機制；行政訴訟是行政糾紛解決的外部司法監督機制?，F行法律制度規定，一般情況下，行政相對人可以選擇行政復議，也可以選擇行政訴訟。如果選擇行政復議的，行政訴訟不予立案；如果選擇行政訴訟的，行政復議不予受理。行政復議是內部監督機制，在公正性保障方面不及法院；行政訴訟是外部監督機制，在及時性等方面不及復議機關。現行法律機制將救濟渠道交由當事人選擇，尊重了當事人的選擇權，但也加重了當事人的救濟成本，加大了國家行政救濟的制度成本。對于當事人而言，如果首先進入行政訴訟要求解決行政處理決定合法性問題，其關于解決行政處理決定合理性的訴求因已經被訴訟羈束就無從救濟；對于行政機關而言，行政機關也無法第一時間意識到行政執法中存在的問題和隱患，更無法運用自身權限化解行政爭議；對于人民法院而言，進入到訴訟中的許多案件業已經過行政復議，“二次處理”也加重了人民法院的工作負擔。從域外的情況來看，實行行政復議前置的國家，基本實現了行政復議化解行政爭議主渠道的作用。例如，德國實行的是行政復議前置，將大量的行政爭議通過行政復議加以“過濾”“溶解”，促進了行政爭議及時有效化解，減少了行政訴訟案件的數量。當然，復議前置是一項原則，對于法律法規規定當事人可以選擇救濟的，從其規定。

第二，明確行政復議范圍寬于行政訴訟范圍，引導行政爭議在行政機關內部有效化解。行政復議要發揮行政爭議化解主渠道的作用，首先要確保大部分的行政爭議進入到行政復議機制中審查，也就是要保證進入到行政復議的“量”。近年來，全國行政爭議上訪數量每年約在500萬至600萬件，而行政復議案件每年約在20萬件左右，絕大多數的行政爭議沒有首先進入行政復議程序解決。行政復議是行政爭議的首次解決，更具有實質解決行政爭議的先機和條件。從原理上看，行政復議的范圍要廣于行政訴訟的范圍。這是因為，行政訴訟作為外部監督機制，有一個行政權和司法權劃分的問題；對于行政復議這樣的內部監督機制而言，行政爭議不再涉及外部權力的劃分問題。行政復議的范圍首先完全包括了行政訴訟的范圍，其次行政復議范圍較之于行政訴訟，還應當包括：規范性文件（“紅頭文件”）、工作人員的內部處分、下級行政機關之間權限劃分、行政決策糾紛、過程性行政行為糾紛、行政公產糾紛等等。這些行為由于權限分工的問題，不宜由法院進行審查，但是通過行政復議審查，對于行政機關實質性化解行政爭議、推動行政爭議的源頭治理具有積極作用。

第三，明確行政復議機關廣于行政審判機關權限，豐富實質性化解爭議手段。行政復議要發揮行政爭議主渠道的作用，還要保證行政復議能夠真正消化行政爭議，也就是要保證“質”。對于處理行政爭議的權限，行政復議法采取了列舉各類處理決定的方式，處理決定均針對被申請行政行為的合法性和合理性問題，并不直接針對申請復議人的申請訴求。法理上，明示其一，即排除其余。法律對于復議機關處理權限的列舉，是一種隱形的限制，可能導致復議機關無法探查申請人的真實訴求。充分發揮行政復議化解行政爭議主渠道作用的核心在“化解”，而不在結案。如果行政復議案件依法作出了行政復議決定，但沒有化解行政爭議，就沒有達到行政復議的工作目標。在具體的制度設計中，可以考慮：賦予復議機關針對實質訴求的概括處理權限，賦予復議機關重新調查收集證據的權力，賦予復議機關組織調解、一并解決民事爭議權力等等。

第四，明確行政復議機關化解糾紛的科學指標，引導復議機關積極改變違法不當的行政行為。復議機關往往是原行政行為作出機關的上級機關，基于行政機關的統一性和內部性，過去一段時間，復議機關往往甘當“維持會”，弱化了監督行政機關依法行政的職能作用。為了督促行政復議機關依法行使職權，行政訴訟法修改時明確規定了復議機關作共同被告制度。強化行政復議化解行政爭議主渠道作用，必須解決復議機關“不愿意”糾正原行政行為的問題。有的地方將復議機關改變原行政行為作為考核原行政行為質量的指標，導致復議機關在改變原行政行為時面臨較大壓力，弱化了監督效能。因此，科學設定復議機關化解糾紛的指標，有助于減輕復議機關壓力，促使其更加主動糾正行政行為，而不是相反。因此，對于下級行政機關主動糾正違法不當行政行為、復議機關收集證據后“瑕疵治愈”違法不當行政行為的，應當明確為正向指標。

第五，明確行政復議和行政訴訟相對集中管轄的改革方向，提升行政糾紛解決的公正度和績效值。中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》要求，“完善行政復議制度，改革行政復議體制，積極探索整合地方行政復議職責”。除實行垂直領導的行政機關、稅務和國家安全機關外，縣級以上地方人民政府只保留一個行政復議機關，由本級人民政府統一行使行政復議職責。今后，行政復議的相對集中管轄改革將與目前行政訴訟施行的相對集中管轄改革同時進行。行政復議主渠道作用發揮的越充分，行政訴訟案件越會逐步減少。行政復議案件的集中管轄，也會間接促進行政審判的專業化、集中化趨勢。在現有行政訴訟相對集中管轄的基礎上，探索通過專門行政法院的方式審理行政案件，既符合行政復議將承擔大量化解行政爭議的定位，也符合行政訴訟案件側重于司法監督的定位，這可能是今后發展的一個方向。

第六，明確行政復議的反饋和通報機制，推動行政爭議的源頭治理。行政復議既是化解行政爭議的主渠道，也是預防行政爭議的主渠道。今后，大量行政爭議中政策法律問題、行政決策問題、行政執法問題、法律適用問題、矛盾產生根源問題等等，將更加普遍、更加經常地反映在行政復議案件中。法治政府建設要求行政糾紛獲得實質性化解，也要求行政糾紛得到根源治理。復議機關不僅要對個案進行處理，也要對個案進行分析研判，對于具有普遍性、苗頭性的問題，通過反饋下級行政機關、通報有關部門的方式，及時糾正違反法律法規和國家政策的規定，及時有針對性地加強對下級部門工作的指導監督，提升有關行政機關依法行政的能力水平，延伸行政復議的制度效能。

第七，明確行政復議的專業委員審議制度，強化行政復議的程序公正。在行政復議和行政訴訟制度并行，當事人可以選擇救濟途徑的情況下，不可避免地存在兩種制度的競爭。行政復議優勢在高效低廉，劣勢是公正性不足；行政訴訟優勢在公正，劣勢是訴訟成本高。消除當事人選擇行政復議公正性顧慮的有效方式是引進行政復議的專業委員審議制度。行政復議案件特別是重大行政復議案件經過專業委員審議，弱化了行政復議的內部性，強化了行政復議的公正性。通過在行政復議決定中明確專業委員的參與度，增強工作的透明度，引導行政相對人盡可能在行政復議程序中化解糾紛。

第八，明確行政復議和行政訴訟的關系定位，確保兩種法律機制的科學分工和有機銜接。從現行法律定位來看，兩種機制是相互并行、各有側重的關系。前已述及，對于經過行政復議審查后進入訴訟的案件，國家實際上進行了兩次“復審”，這對于國家有限的法律救濟機制成本來講是個不小的負擔。行政復議的范圍廣于行政訴訟，審查強度不僅包括合法性審查，還包括合理性審查，理應成為化解行政糾紛的主渠道。對于行政復議和行政訴訟制度，要在統一的行政糾紛化解機制大框架下統籌考慮。行政復議重在解決事實認定爭議，行政訴訟重在解決法律適用爭議；行政復議重在關注當事人的實質訴求，行政訴訟重在關注行政執法法律適用情況。一些國家甚至將行政復議制度作為行政訴訟的一部分來對待。例如，德國行政法院法中，行政復議前置是作為行政訴訟受理條件來審查的。因此，對于行政復議法、行政訴訟法中的行政糾紛解決機制的分工需要科學設置，統一籌謀規劃，實現協同配合。