配合大型基本建設文物保護工作程序的初步探索

張建鑫

（黑龍江省博物館 黑龍江 哈爾濱 150001）

文物承載燦爛文明，傳承歷史文化，維系民族精神，是老祖宗留給我們的寶貴遺產。習近平總書記強調保護文物“功在當代、利在千秋”。

《中華人民共和國文物保護法》頒布實施以來，各級文物行政部門和管理機構都在為保護文物做出最大努力。隨著經濟發展，城市化進程的加快推進，基本建設工程和文物保護的關系日益緊密，矛盾也日益凸顯。鐵路、公路、機場、水庫及石油、天然氣、煤炭能源開發等基礎設施建設、能源投資類建設項目激增，建設規模不斷擴大，基本建設中的文物保護工作任務日益艱巨。如何保障文化遺產的安全，提高實際工作效率和服務質量，使文物保護與基本建設實現雙贏，是新形勢下文物保護工作面臨的重要課題。本文結合全國基建考古工作先進經驗和我省實際情況，擬對我省配合基建工程考古勘探工作的管理體制、機制、相關政策依據等進行以下幾方面分析研究。

一、我省配合基本建設考古工作的現狀

基本建設中的文物考古勘探工作是我省文物保護工作的重要組成部分，是對項目建設選址區域新征用地范圍內，除已核定登記的文物保護單位保護范圍和建設控制地帶開展建設工程作業行政許可外的最直接、最有效的監管保護措施。其建設項目在發改部門對工程可研究報告審批之后，建設單位需報請文物部門，對建設區域進行文物現狀和未知地下文物埋藏區域進行評估，編制相關報告，也就是我們經常提到的文物影響評估報告。依照評估報告給出意見，由文物考古調查勘探機構對擬建設項目選址區域開展考古調查勘探工作，進而為建設工程涉及文物保護提出專業意見，利于建設單位在工程初步設計階段做好文物保護工作。文物部門亦可通過對已知文物保護區和未知文物埋藏區的科學調查、評估，填補全國第三次文物普查的數據，有效補充地下文化遺存的狀況、含量等相關文物信息數據。

近年來，黨和國家高度重視文物工作，出臺了《國務院關于進一步加強文物工作的指導意見》《國務院辦公廳關于進一步加強文物安全工作的實施意見》《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強文物保護利用改革的若干意見》等一系列文件，均是指導文物工作的政策遵循，需在省級層面進行細化貫徹落實。我省積極貫徹國家精神，采取一系列措施督辦政策在我省深化落實。一方面進一步強調了文物保護工作的重要性和配合基本建設考古工作的嚴肅性，對建設工程中文物保護工作有了明確要求；另一方面對基本建設中文物保護工作提出了新的工作思路，厘清了基本建設與文物保護的關系，明確了各級文物部門的使命、責任與擔當。

“十三五”期間，我省共開展配合基本建設的考古調查50項，調查面積約11218.64萬平方米；考古勘探104項，勘探面積約305.4萬平方米；考古發掘26項，發掘面積13694平方米。發表發掘簡報、發掘報告等成果12篇。同時在考古發掘過程中積極開展公眾考古活動，通過制作宣傳板、全程開放或設立考古開放日、發掘現場講解、專題報告會等形式，向參觀群眾宣揚中國歷史文化，極大激發了群眾的民族自豪感和熱愛家鄉、建設家鄉的熱忱。

二、體制改革、機制創新，文物考古工作走向快車道

（一）領導高度重視，為文物保護與考古工作提供堅強基礎

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視文物保護工作和考古工作。2020年9月，中共中央政治局舉行了一場以考古為主題的集體學習，這也是黨的十八大以來66次集體學習唯一的一堂考古課。在這堂課上，習近平總書記就考古和歷史研究工作發表重要講話。習近平總書記在致信祝賀中國社科院中國歷史研究院成立時說，當代中國是歷史中國的延續和發展。新時代堅持和發展中國特色社會主義，更加需要系統研究中國歷史和文化，更加需要深刻把握人類發展歷史規律，在對歷史的深入思考中汲取智慧、走向未來。

近年來，黑龍江省委、省政府在保護文物方面做了大量工作，特別是處理哈爾濱市雙城區在城市改造工程違法拆除劉亞樓舊居一案，彰顯了省委、省政府大力保護文物、堅決打擊文物犯罪的決心，為我省的文物保護工作的順利推進起到了保駕護航的關鍵作用。

（二）政策保障，使基建考古工作更為規范

《國務院關于印發清理規范投資項目報建審批事項實施方案的通知》（國發〔2016〕29號）出臺后，文物部門涉及建設用地內的審批事項進一步整合，將原有文物部門4項涉建審批整合為《建設工程文物保護和考古許可》1項。

為了有效落實《國發〔2016〕29號》文件精神，黑龍江省人民政府出臺了《黑龍江省人民政府關于印發黑龍江省清理規范投資項目報建審批事項實施方案的通知》（黑政規〔2017〕17號）。其《黑龍江省清理規范投資項目報建審批事項實施方案》將文物保護涉建3項，合并為“建設工程文物保護和考古許可”1項。將“進行大型基本建設工程前在工程范圍內有可能埋藏文物的地方進行考古調查、勘探的許可”，作為子項正式列入行政審批事項在省政府政務管理平臺運行。黑龍江省文化和旅游廳配套出臺《配合基本建設考古工作的管理規定》規范性文件并報省政府法制辦備案，進一步明確規范省內各級文物行政部門和文物考古勘探機構的責任和義務。

（三）優化營商環境，創新改革體制機制

1.體制機制問題阻礙我省基建考古事業發展

文物保護工作在經濟建設中得到的關注，在建設部門積極配合并履行涉建文物保護相關審批程序的同時，如何做好配合基本建設開工前期考古勘探工作，在建設環節中不耽誤項目建設工期，優化營商環境，使文物保護與基本建設達到雙贏，是文物部門在現階段配合基本建設的中心任務。

因為基本項目多、勘探工程量大、考古勘探單位受體制制約等諸多因素，在配合基本建設考古勘探工作時，常常會出現勘探力量不能滿足基本建設時限要求的問題。這種問題在全國文物考古機構普遍存在。我省先前的配合基本建設相關考古工作由省內具備文物考古發掘資質單位實施，工作人員數量少，考古工作體量大，其在服務意識、辦事流程、完成時限上有所欠缺。另外，由于配合基本建設考古工作量龐大，導致省內考古研究成果投入精力有限，在質量、數量和爭取國家研究獎項上，與我省考古研究部門綜合實力不相匹配。財政部《關于做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》（財綜〔2016〕53號）文件，對公益一類事業單位的經費收入和管理文件做了明確規定，我省考古機構屬公益一類事業單位，其收費依據顯然缺少政策支持。這些問題，很大程度上困擾著我省配合基建考古相關工作的開展。

2.規范基建考古工作流程，改革管理體制機制

為解決我省基建考古實際困難，我省文物行政部門出臺一系列舉措，以保障配合基本建設考古工作順利推進。一是調職能、撤機構，理順考古勘探管理體制。2018年5月，黑龍江省文化廳對基本建設中文物考古勘探發掘工作的組織管理進一步調整、改革，取消原設在省考古所的考古基建辦公室機構，職能劃歸省級文物行政部門，即由原來的省級文物行政部門委托，調整為廳考古基建辦公室與省文物保護與考古處合署辦公的工作機制。省級文物行政部門負責文物考古勘探全面工作的組織領導，負責法制建設和指導性文件下發工作；負責與省政府相關行政部門、地方政府協調、通聯工作；督促檢查配合基建的考古勘探工作質量控制管理；對勘探機構、監理機構的資格審查、認定工作；承接國家和省級文物行政審批事項中涉及考古勘探相關要件的辦理；組織專家對配合基本建設工程文物考古調查勘探工作進行驗收。二是多途徑、多元化開展考古勘探工作。切實解決省內固定資產投資類建設工程多，配合基本建設工程前期文物考古調查勘探工作量超負荷，考古人員緊缺等問題，確保基本建設考古調查勘探工作成果質量，維護基本建設中考古工作的法定尊嚴。自2019年，省文物行政部門推行，黑龍江省配合基本建設前期考古勘探機構市場化，面向全國引進從事基本建設前期考古勘探的資質單位，承接全省的配合基本建設開工前文物調查勘探工作；省文物考古研究所作為配合基本建設文物考古調查、勘探、發掘的承接機構之一，開展具體相關工作。省文物局組織領導基本建設考古勘探工作，實行勘探資格審查制度，考古鉆探人員培訓制度、考古勘探工地事中事后監管制度。繼續推進考古勘探、發掘工地領隊負責制度，對從事考古勘探的人員實行持證上崗，不斷提高業務素質，保證工作質量。整合資源、統籌兼顧，合理分配勘探工作任務，協調考古勘探隊伍。加強對重點考古工地的安全管理和防護措施建設，研究試行基建考古勘探項目監理制度，保障大型基本建設工程順利實施。

三、存在問題

雖然我省在配合基建考古工作推出了一系列政策、措施，革除了體制機制中存在的一些弊病，取得了初步成效，但仍存在一些難點或問題，主要包括以下幾個方面：

（一）法律法規還需健全，調查、勘探工作的實施主體資質和報批手續應在法律中加以明確

一是《文物保護法》對大型基本建設項目開工前未履行文物調查勘探就擅自開工的行為，沒有法律責任認定。

二是考古工作由調查、勘探、發掘組成，《文物保護法》僅對發掘工作做了明確法定，調查、勘探工作的實施主體資質和報批手續都未做相關規定，法律和地方性法規出現脫節，沒有上位法的框架指導，地方性法規不能做設定許可依據。對調查勘探企業資信認定沒有法定依據，文物考古調查勘探實施主體沒有新建標準，逐漸萎縮。

（二）文物埋藏區缺少相應規劃，建設項目新征用地范圍內仍然存在文物考古盲區

文物保護需要規劃、國土預審、環保等多部門配合，自然資源部門在國土預審時，對規劃內的內容有明確要求，征求所在行業部門意見，規劃范圍之外沒有相關要求，理論上要求所有專項規劃都要納入城鄉規劃中，但實際操作上，真正意義納入城鄉規劃的專項規劃都是各自行業部門通過省政府公布渠道，合并納入城鄉規劃的。所以如果建設項目在已知文物保護單位兩線劃定范圍之外的區域建設，文物埋藏區缺少相應規劃，建設單位極容易跳出規劃審批范圍，不履行建設項目新征用地文物審批。

（三）大型基本建設項目劃分標準問題，沒有界定依據

國家計委、國家建委、財政部在1978年聯合起草的《關于基本建設項目和大中型劃分標準的規定》已經廢止，新的大型基本建設項目的界定標準還沒有相關依據。我省現階段關于大型基本建設項目的認定依據一是參照《關于基本建設項目和大中型劃分標準的規定》中各類建設項目的劃分標準；二是如果地方不履行新征用地內的基建考古工作需提供發改部門主送文物部門關于該項目不屬于大型基本建設項目，可以不履行文物相關審批程序的證明材料。因此需要進一步明確大型基本建設的成立要素，如占地面積、投資金額等的標準依據。

（四）關于基建考古取費性質應進一步明確

基建考古工作在全國各地的實施主體依舊是各省級文物考古發掘機構或具備考古發掘領隊資質的大學和社會科學研究部門，這類單位大都是公益一類事業單位。2019年，黑龍江省財政才將考古勘探發掘收入定性為事業性收入，但和國家關于全額撥款事業單位不能有盈利性收入的政策界定又有所模糊，在審計過程中往往針對此項收入提出異議。另外，基建考古發掘取費標準這些年一直沿用1990年國家文物局、國家計委、財政部關于頒發《考古調查、勘探、發掘經費預算定額管理辦法》的通知（文物字〔1900〕第248號），人工、材料等相關標準較低，不能更高標準、高質量完成文物考古勘探發掘工作。如此急需要加強頂層設計，形成全國考古工作取費統一、制度統一、模式流程統一的局面，為文物保護工作順利開展提供制度支撐。

四、幾點建議

（一）完善配合基本建設考古勘探法制建設

《文物保護法》缺少文物考古勘探相關法定實施主體的規定，僅對發掘事項審批管理進行了解釋，因為沒有上位法的依據，省級地方性法規又不能作為設置文物調查勘探相關行政許可和調查勘探企業的資信管理。另外，《文物保護法》中缺少對大型基本建設項目開工前未履行文物調查勘探就擅自開工的行為，沒有法律責任認定，建議在新修訂的《文物保護法》中予以明確。

《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強文物保護利用改革的若干意見》和《中共黑龍江省委辦公廳黑龍江省人民政府辦公廳關于黑龍江省文物保護利用改革實施方案》中明確要求完善基本建設考古制度，要求各級政府在土地儲備時，對于可能存在文物遺存的土地，在依法完成考古調查、勘探、發掘前不得入庫。建議省級各相關職能部門在職責范圍內采取有力措施加強對地方各級政府的文物保護主體責任監督。拓寬文物保護監督途徑，增強文物保護的“守護力量”。

（二）考古勘探體制機制需進一步規范管理

按照《中華人民共和國文物保護法》第二十九條“進行大型建設工程，建設單位應當報請省人民政府文物行政管理部門組織從事考古發掘的單位在工程范圍內有可能埋藏文物的地方進行考古調查、勘探”和《中華人民共和國文物保護法實施條例》第二十三條“配合建設工程進行的考古調查、勘探、發掘，由省人民政府文物行政管理部門組織實施”的規定，應把配合基本建設考古調查、勘探、發掘，分步實施。調查勘探和發掘工作要進行區分管理，體制機制要進行改革。方案一是：在省級文物行政部門設置配合基本建設考古辦公室，為省文物局內設機構管理，推行考古調查勘探項目實施由工程建設方通過公開招標形式予以確定，考古工地實行領隊負責制和監理負責制，省級文物行政部門負責調查勘探公司的資格審查和從業人員的培訓考核工作，對從事基本建設前期考古勘探的單位實行勘探資格審查制度，對來黑龍江配合實施基本建設前期的考古資質單位進行審核后，按照放管服的要求，形成文物調查勘探考古單位名錄，面向社會公布。同時，依靠文物、考古學會、協會、專家組力量，加強對重點考古工地的安全管理和防護措施建設，逐步推行基建考古勘探項目監理制度。加強企業管理和人員培訓方面，實行年度培訓計劃，對從事考古勘探的人員，經培訓后頒發考古勘探資格證書；對考古勘探工地實行領隊負責制度，對從事考古勘探的人員實行持證上崗制度，并對已經取得資格證書的領隊和勘探人員實行輪訓制度，不斷提高業務素質，保證工作質量，并不定期對勘探公司和監理企業進行事中事后監管和績效考核，保障大型基本建設工程順利實施。方案二是：將原有省級文物考古發掘機構賦予配合基本建設考古勘探、發掘收費職能，單位屬性為公益二類或自收自支單位，承擔考古調查勘驗造價、實施職責，負責全省配合基本建設考古調查、勘探、發掘工作，設立稅務專門賬戶，接受省級文物行政部門的領導、監督、管理。

（三）建立文物保護聯席會議制度

文物保護與各領域相關職能部門密不可分，需要互相理解，協同作戰，建議成立文物保護聯席會議制度，并發揮職能作用，與發改、自然資源、水利電力、能源、交通等部門建立合作機制，將文物保護和基本建設考古勘探的相關政策及時與相關部門通報，在建設項目選址前積極主動溝通文物保護相關事宜，做好建設項目文物保護工作。

（四）加強地下文物保護工作的執法監管

要以省文物行政部門為牽頭部門，多部門聯合發文形式對全省各地市、縣區進行文物考古相關政策宣傳，督促各級文物行政部門主動聯系統計相關部門，必須高度重視基建考古工作。一是要加大普法力度，落實“誰執法誰普法”的普法責任制，主動宣傳文物保護相關法律法規，增強建設項目方的文物保護意識；二是要完善文物保護監督機制，暢通文物保護社會監督渠道；三是加強巡查力度和巡查范圍，建立健全與縣區、鄉鎮、村屯通報機制和層級監督保障機制；四是加大事中事后監管力度，發現未經文物部門考古調查、勘探，擅自施工的建設項目，及時上報并按照法律法規相關要求，嚴肅處理。