國有企業參與養老服務業的發展現狀與優勢研究

宋煜

積極應對人口老齡化，事關國家發展全局，事關百姓福祉，已經上升為國家戰略，我國應當充分發揮社會各界在社會養老中的積極作用。其中，發揮好國有企業在土地、資金、技術、人才和政策等方面的獨特優勢促進老齡事業和養老產業的健康發展，成為一個重要的方向。

一、政策背景和重點領域

2013年9月，《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》提出了“激發社會活力，充分發揮社會力量的主體作用，健全養老服務體系”的指導思想，隨后一批央企如中國石化、中國水電等，利用穩定的資金池、固定的客戶渠道和成熟的營銷團隊，陸續投身養老地產行業，與房地產企業、保險類企業一起成為國內養老地產發展的三股重要力量。在這一階段，國有企業參與的主要目的是瞄準養老這一新興市場廣闊的發展前景，同時承擔相應的社會責任，并希望在一定程度上解決企業自身的職工養老問題。由于養老服務業更加強調服務的專業性，國有企業在后期運營、長者護理和物業管理等方面也缺乏經驗和必要的人才積累，因此這一階段的投入在一定程度上加劇了房地產市場的無效供給。

2016年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于黨政機關和國有企事業單位培訓療養機構改革的指導意見》及相關配套文件，積極支持符合條件的培訓療養機構轉向提供健康養老服務，簡化審批手續，及時辦理機構注冊變更、執業資格、社會保險等事宜，并對培訓療養機構改革所涉及的相關稅收、用地等政策作出了明確規定。同年10月，民政部、國家發展和改革委員會等部門聯合印發《關于支持整合改造閑置社會資源發展養老服務的通知》，鼓勵各地充分挖掘閑置社會資源，引導社會力量參與，將城鎮中廢棄的廠房、醫院等，事業單位改制后騰出的辦公用房，鄉鎮區劃調整后的辦公樓，以及轉型中的黨政機關和國有企事業單位舉辦的培訓中心、療養院及其他具有教育培訓或療養休養功能的各類機構等，經過一定的程序，整合改造成養老機構、社區居家養老設施用房等養老服務設施，增加服務供給。通過與地方政府的合作，對國有企業利用低效空間如廢棄廠房等進行改造，使之成為養老服務設施。一些地區探索“醫養結合”健康養老模式，將其所擁有的醫療衛生機構進行改制，逐步增加其中養老護理床位的比例。這既滿足了企業職工養老的需求，也滿足了地方政府推動養老事業發展的要求。

2019年10月，黨的十九屆四中全會提出了“加快建設居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系”的新要求。這是對新形勢下老齡事業和養老產業發展的新判斷，具有十分重要的現實意義。一方面，不再將居家、社區和機構割裂開來劃分主次，避免了公共服務和市場行為的二元對立；另一方面，將醫養結合與健康養老融為一體，將養老視為健康中國戰略的重要組成部分，內涵更為深刻，也拓展了行業領域，為產業發展提供了更大的機遇。同年11月，國家發展改革委負責人就《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》答記者問中提出，鼓勵有條件的黨政機關和國有企事業單位舉辦的培訓中心、療養院及其他具有教育培訓或療養休養功能的各類機構，經過一定程序整合改造為養老服務設施，為隨之而來的國有企業參與養老市場提供了更為堅實的政策保障，也提出了具體方向。

新冠肺炎疫情的暴發與應對，再一次凸顯了具有國有企業背景的養老服務機構在疫情防控過程中所體現出的責任與擔當，讓地方政府紛紛加大了與之相關的公共衛生建設的投入。2020年11月，國家發展和改革委員會等10部委印發了《關于推進黨政機關和國有企事業單位培訓療養機構轉型為養老服務設施的實施意見的通知》，對推動相關工作的落實提出了具體要求。在這一過程中，國家明確把推動地方黨政機關和國有企事業單位培訓療養機構轉型為養老服務設施作為積極應對人口老齡化國家戰略的重要建設內容，要求轉型后的設施主要提供普惠養老服務，以應對當前養老需求持續快速增長，養老服務供給總量不足、結構失衡等問題，通過盤活存量資產，以期在較短時間內彌補養老供給缺口，促進社會和諧穩定。在實踐中，國有企業參與養老服務的重點也逐漸從硬件建設向環境建設轉變，如規范轉型養老服務機構服務標準，加強收費管理和機構監管，完善機構運營管理，加大政策支持力度，持續擴大普惠養老服務有效供給等。

2020年12月，《國務院辦公廳關于促進養老托育服務健康發展的意見》提出，在城市居住社區建設補短板和城鎮老舊小區改造中統籌推進養老托育服務設施建設，鼓勵地方探索將老舊小區中的國有企業房屋和設施以適當方式轉交政府集中改造利用。今年2月，國家發展和改革委員會辦公廳、民政部辦公廳、國家衛生健康委辦公廳發布的《關于建立積極應對人口老齡化重點聯系城市機制的通知》進一步提出要促進體制機制創新，加強轉型養老服務機構運營管理，主要采取劃轉整合方式，由國有資本運營公司整合資源、統籌規劃。從以上政策的陸續出臺可以看出，國有企業在老齡事業和養老產業發展中的地位日益突出，從以往的低效空間資源的再利用，到如今的養老服務標準化，直至整合資源和統籌運營，都是對積極應對人口老齡化國家戰略的具體落實。

二、發展現狀與獨特優勢

近年來，國有企業正在以多種形式積極參與養老服務業的發展。以上海為例，既有市級的上海地產、上海實業、綠地康養、國藥康養實業、國投滬康等，也有區屬國有企業如靜安區的凱成控股、浦東的上海金橋、浦發集團、浦商集團等。其中，既有企業轉型發展的初衷，也有對“國企混改”的探索；既有傳統的機構養老服務，也有機構與社區居家服務的相互融合；既有醫養康護一體化運營，也有高端養老社區的建設。一些國有企業不僅僅關注低效空間改造問題，而且進一步挖掘養老服務空間的運營服務市場。北京誠和敬投資有限責任公司是全國第一家全國資運營養老驛站的管理集團，承接了北京兩家大中型養老機構及100余家養老驛站，在提供日常服務基礎上不斷開發創新服務內容。在此基礎上，該公司借助社區融入度高、服務綜合性強、黨建共建模式成熟等優勢，以為老服務為中心，統籌多方資源，不斷融入基層社會治理，成為以養老服務為核心、面向居民和政府提供家庭生活服務和社會治理服務的社區服務供應商。同時，北京參與全市機構養老建設的市屬國有企業多達10余家，在所參與的30多個項目中已經有10多個投入運營。總之，國有企業參與養老服務業發展的過程，也是行業發展從成長到成熟的過程，體現出了國有企業有別于民營企業的幾點優勢：

（一）對要素市場整合管理的優勢

土地、勞動力、資本、技術、信息、數據等生產要素是企業生產過程中必需的社會資源。與民營企業相比，國有企業在要素市場化配置上擁有更多的資源和管理經驗。國有企業改革，其實就是優化這種資源配置機制的過程，這也使得國有企業能夠在不斷變遷的外部環境中實現保值增值，最終成為國家調節經濟、保障民生功能的手段。以土地資源為例，國有企業往往擁有更靠近核心居住區的存量用地，正與老年人希望居住在核心城區的需求高度契合，也促使嵌入式社區居家養老服務有效落地。如上海申養投資管理股份有限公司是由上海地產、上海萬科、上海中醫藥大學聯合發起成立的混合制企業。企業成立之初期望將物業管理、城市更新、醫療資源與養老服務結合起來，引入“公建民營”的模式，破解養老困局。目前，該公司已有長者公寓、照護機構、社區為老服務中心和康復醫院等項目投入運營，各類機構30多家，總床位數超1600張，遍布上海主要中心城區。此外，國有企業在管理經驗上的優勢比較明顯，具備較強的資源協調配置能力，更加注重完善應急管理體系和治理能力，這在應對新冠肺炎疫情過程中都有所體現。

（二）社會責任感的品牌形象優勢

我國養老服務市場的長期實踐表明，有養老服務需求的老年人及其家庭對提供產品與服務企業的歷史口碑、服務質量、人才儲備和穩定性等方面，都有較高的要求，而國有企業享有相對良好的社會美譽度和市場公信力，能夠很好地打消公眾顧慮，有利于獲得公眾的認可與信任，更有利于打造優質且持久的養老服務品牌。同時，老齡事業是社會關注的民生工程，積極參與養老服務業充分體現了國有企業對社會責任的重要擔當。中國誠通資產經營管理公司為充分利用存量房產資源，于2000年將其所持有的位于武漢市硚口區榮華東村32號約700平方米的房產進行改造，作為公益性社區養老設施，提供給當地作為福利院場所為社區中低收入老人提供公益性質的養老服務，體現了國有企業的責任與擔當，獲得了各界的積極認可。

（三）具有承受較長回報周期的優勢

養老服務業不僅要滿足老年人居住空間的需求，還要提供醫療護理、健康管理、文體活動、餐飲服務、日常起居和心理呵護等方方面面的服務內容，因此前期投入較高。同時，大部分養老服務帶有公益屬性且收費較低，特別是老人養老意愿和支付能力較弱，故相比于其他行業而言，資金回籠速度較慢，需要較長的回報周期。國有企業積極承擔社會責任，不會過分追求短期經濟利益，且易于獲得政策性貸款，融資能力相對較強，能夠緩解民營企業與機構在資金方面的諸多問題。另一方面，國有企業總資產規模較大，資金鏈相對穩健，保障資金充足，為參與養老服務業發展提供了持續有效的支持。

三、小結

在實踐中，國有企業參與養老服務業所遇到的問題也是多方面的，如對養老服務業認識的專業深度與廣度不足、跨界經營成功經驗缺乏、適合的商業模式仍在探索等。其中，國有企業在養老服務意識上的欠缺尤為明顯。即使經過多年的探索，“重硬輕軟”的問題仍然比較突出，企業對機構在管理與服務上投入不足。一些國有企業更多專注于硬件設施改造、建設和資產運營，且成本居高不下；一些項目以“公建民營”或“委托運營”的名義進行運營，而在實質上則放棄了對養老服務機構的管理，并未發揮好提升養老服務業整體發展水平的作用。少數國有企業介入健康養老產業往往是“被動轉型”，完全是以“政策”代替“決策”，缺乏深入的市場調研和策略分析，最終造成地產化經營、同質化發展的局面。一些國有企業在參與養老服務的過程中，片面夸大國外經驗，盲目引進國外技術，追求“大而全”的全產業鏈發展，出現了“水土不服”的情況。

未來，國有企業特別是中央和地方具有龍頭效應的國有企業，應當將支持養老服務業發展作為自身所應承擔的一項重要的社會責任，積極提升對養老服務業的認識，加強對養老相關專業領域的深入研究，協調好內部養老服務資源的持續投入，強化服務意識和創新精神，探索適合地區和企業特點的發展模式，兼顧長短期目標和措施，加大人才隊伍及科技支撐建設，創建具有代表性的養老服務品牌，幫助消費者更加便捷地識別、選擇，擴大國有企業在養老服務領域的影響力和號召力，使之最終成為我國積極應對人口老齡化的重要力量。