新發展階段我國社會保障體系面臨的風險及
——以貝克“風險社會”理論為視角

周 暉 中國勞動保障報社會保障編輯部

經洪斌 江蘇省人社廳社保基金監管局

社會保障是保民生的“安全網”、國泰民安的“穩定器”，在國家治理體系中承擔基石作用。近年來，學界和業界就社會保障對社會機體的安全穩定作用討論得較多，在習近平總書記提出總體國家安全觀后，尚未有學者從安全治理層面系統地討論我國進入新發展階段社會保障體系面臨的風險及如何實現安全發展。

一、問題提出

總體國家安全觀在2014年第一次被提出后，內涵不斷豐富。十九屆五中全會提出，要把安全發展貫穿國家發展各領域和全過程。黨中央數次召開集體學習會研究公共安全、社會安全問題。十八屆中央政治局第二十三次集體學習時強調，社會領域風險是七類風險中的一類，包括就業、社會保障等各方面工作。“十四五”規劃中對此設有專門的篇章，即“統籌發展和安全建設更高水平的平安中國”。

進入新發展階段，我國經濟發展機遇和挑戰并存，經濟增速放緩，區域發展不平衡問題突出，人們對美好生活的需求提高，國際環境中不穩定和不確定因素增加，新冠疫情影響廣泛深遠。與此同時，我國經濟和社會建設也邁入高質量發展階段，社會保障體系從上世紀90年代開始“夯基壘臺、立柱架梁”，逐漸迎來高質量發展、可持續發展的新課題。社會保障體系身處這樣的大環境，在研究發展的問題時應將安全的變量置于重要位置。從上世紀90年代建立企業職工基本養老保險體系、“兩江”試點起步，到2014年、2016年，我國統一城鄉居民基本養老保險、醫療保險相繼建立，至此，形成全世界最大的社會保障網。從國際視角看，我國的改革經驗之所以使人印象深刻，“與其說是因為采取的政策措施內容，不如說是制度建立與實施的速度之快”（摘自《全球社會保障與經濟發展關系：回顧與展望》，鄭功成、沃爾夫岡·舒爾茨著）。從高速發展進入高質量發展，追求更為安全的發展，是未來社會保障深化改革的應有之義。

二、貝克“風險社會”理論

安全，對應風險。從性質、范圍、程度、表現形式等多方面來看，現代化進程的風險有別于傳統社會的風險。德國社會學家、“風險社會”理論的構建者烏爾里希·貝克在其所著的《風險社會：新的現代性之路》一書中，對現代化進程中的風險進行了深入剖析。

風險激增是現代化進程的必然產物。貝克認為，生產力在現代化進程中的指數式增長，使風險和潛在自我威脅的釋放達到了前所未有的程度。他將風險定義為“以系統的方式應對由現代化自身引發的危險和不安”，并認為它是現代化的威脅力量和令人懷疑的全球化所引發的后果。風險源頭與風險施加的影響經常出現地理的脫鉤，一地行為釋放的危險因素，其波及范圍甚至擴展到其他國家。全球化是風險的第一個特點。

風險具有隱蔽性。傳統社會的風險極易被人的感官捕獲，看得見、聞得到，但在現代社會，“文明的風險大多難以感知，這種風險定居在物理和化學的方程式內（如食物毒素、核威脅）”。伴隨著工業化、能源經濟的推進，核污染、空氣污染、食品污染等對人類生存環境以及身體健康的損害，因其隱蔽性，極易被人們忽略。

風險認定易受政治因素影響。正是由于現代化進程中風險的隱蔽性使其脫離了人的直接感知能力，導致要不要認定風險、對風險程度如何界定、將風險劃定在多大的范圍等，取決于政府決策、科研人員的選擇。“就算是那些看似清楚明白的東西，也需要某種社會建構，由具有資質的專家確認其客觀性。”而貝克的另一個論斷“有組織地不負責任——公司、專家等結成聯盟指導當代社會中的危險，繼而建立一套話語體系推卸責任，把自己制造的危險轉化為某種風險”，讓人們不禁擔心，社會對風險的認知處于十分不確定的境地。

風險對人類的影響呈現階級性。貝克通過研究多種形式的風險給人類施加的危害得出以下結論：“風險同財富一樣附著在階級模式之上，只不過是以顛倒的方式：財富在頂層積聚，風險在底層積聚。”雖然從長期來看，風險對人類的影響不分彼此，像回旋鏢一樣，“風險的制造者或受益者遲早都會和風險狹路相逢”，但是中短期內，財富擁有者的確可通過購買更優自然環境的房產來規避空氣污染，通過消費綠色產品躲避普通食品中的農藥危害，通過享受更優質的醫療技術改善身體健康，等等。“貧困與安全感缺乏結伴，風險向貧窮弱勢群體集中。”風險的階層性，要求以民為本的國家必須全力以赴加以應對。

三、我國社會保障體系面臨的挑戰與風險

（一）文獻綜述

白維軍、韓羚認為，傳統社會保障風險是由自然原因或者工業生產中的傷殘、失業、疾病以及年老等原因導致的，而新社會保障風險是由于后工業時代，社會經濟結構、家庭結構以及生活方式的巨變給人類帶來的不確定性與風險。新社會保障風險的誘因包括：社會保障服務需求與供給的失衡、養老結構變化與老年保障不足的矛盾、醫改成效不彰與醫療服務需求旺盛的矛盾、失業與就業結構改變對就業服務的新需求等。鄧大松認為，社會保障風險可分為自然風險（自然災害、自然規律以及物理現象引致）、責任風險（個人或團體的社會行為引致）、經濟風險（受市場因素影響、政府的經濟決策失誤或者經營者經營管理不善引致）、政治風險（政治舉措變動或政治事件發生引致）。楊燕綏按照風險來源將社會保障風險分為政策體系風險和服務體系風險兩大類，其中政策體系風險包括資金籌集、基金管理和待遇支付三個因素，服務體系風險因素有行為標準風險、組織體系風險和信息系統風險。

值得提出的是，現有對于社會保障風險的研究中，基金風險最受關注。游文茹撰文論述城鄉居民社會養老保險基金風險防控，將其面臨的風險分為基金征繳風險、基金支付風險、基金管理風險、基金保值增值風險。楊燕綏將社會保險基金風險分為外部環境風險和內部運營風險，外部環境風險包括人口老齡化、立法滯后、金融市場產品單一，內部運營風險涵蓋籌資、管理、支付三個過程。

從宏觀視角研究安全風險分類也值得關注。胡嘯峰、申世飛認為，社會安全可以分為社會要素觸發類和非社會要素觸發類。社會要素觸發類包含以蓄意或非蓄意的語言、行為作為觸發條件的社會風險事件；非社會要素觸發類則包含由自然災害、事故災難、公共衛生事件導致的社會安全問題。影響社會安全風險的要素包含風險源要素、環境要素和防御要素。

筆者認為，現有研究對于社會保障風險的分類突出了現代化進程的特點，系統、全面地考慮了社會保障體系的內外環境因素，但還存在以下缺憾：其一，沒有強調社會保障體系的主體——社會保險制度的本質。社會保險本質是為特定人群提供收入或補償的社會經濟制度，財務是核心，收支平衡是關鍵，制度本身是否財務平衡、政府財政補貼是否可持續，是新發展階段社會保障體系風險的首要風險源。其二，沒有考慮社會保障體系建成后，成長階段中的不完善所帶來的風險，表現在制度的補缺和集成、監管的挑戰和低效上。其三，沒有考慮到新發展階段人們的需求對社會保障體系的壓力。進入新發展階段，人們對美好生活的需要不斷增長，加之福利增長的剛性要求，使得人們對養老收入、醫療保障水平的期望值提高。其四，新發展階段社會保障體系所處的國內外環境有了較大的改變。其五，現代化進程中，風險的全球化給社會保障體系帶來很多不確定因素，新冠疫情即是典型案例。

（二）我國社會保障體系面臨的風險分類

綜合以上分析，筆者認為，新發展階段社會保障體系面臨的風險如下：

1.環境風險

人口老齡化給制度帶來“食之者眾、生之者寡”的風險。第七次全國人口普查結果顯示，我國60歲及以上人口為26402萬人，占總人口的18.70%，與2010年相比上升5.44個百分點，人口老齡化程度進一步加深。聯合國經濟社會事務處的數據顯示，我國人口老齡化速度在2020年到2050年將加快，從2050年至2100年中國老年人口占總人口的比重將長期維持在30%左右。與此同時，勞動力資源稟賦變化明顯。第七次全國人口普查結果顯示，與2010年相比，15～59歲人口占比下降6.79個百分點。我國勞動年齡人口數量從2012年開始出現下降，年均減少300萬人以上，并且減少幅度在加大，預計“十四五”期間還將減少3500萬人。勞動年齡人口占比不斷下降將是一個不可逆轉的趨勢。勞動人口相對減少，退休人員大幅增加，社會保險制度面臨繳費者減少而享受待遇人數增多的局面，動搖著收支平衡。

經濟發展環境直接影響社會保障體系的運行。十九大報告明確，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。2021年7月國民經濟運行情況數據顯示，受外部不確定因素增加和國內汛情、疫情影響，部分主要指標增速有所回落。這并非偶然，我國進入新發展階段，經濟發展面臨調速換擋。轉變過去主要由要素投入、規模擴展、忽視質量的粗放式增長，去過剩產能、去庫存，都將拉低主要指標增速。作為經濟發展的再分配制度，一方面，企業破產倒閉、失業人員增加造成參保繳費減少；另一方面，應對失業人員增加的情況，發揮社會保障的兜底功能，必然帶來福利保障支出的擴張。

風險的全球化特征增加了社保體系外部環境的不確定因素。現代社會，自然領域和經濟領域的危機迅速通過全球化網絡從一地波及另一地。2008年由美國次貸危機引發的全球金融危機、2020年席卷全球的新冠肺炎疫情，即是典型的金融領域和公共衛生領域的危機事件。疫情影響下，全球經濟低迷，經濟緊縮，我國迅速出臺降低企業社會保險繳費費率的應對措施。社保免減緩政策為企業減輕了“真金白銀”的負擔，為市場主體應對危機起到至關重要的作用；失業補助金、農民工臨時生活補助政策范圍廣、標準高，有力保障了低收入人群的基本生活，受到社會一致好評。然而，社保降費政策造成社保基金收入大幅縮減。根據人社部《2020年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，2020年，養老、失業、工傷三項社會保險基金收入比上年減少14.3%。與此同時，失業人員增加，社會保障支出增長。2020年我國失業保險的保障人數突破歷史峰值，全國共向1337萬人發放失業保險待遇，人數是2019年的2.7倍。

2.制度自身不完善風險

從財務角度來講，人口、經濟、突發事件等因素深刻改變社會保障體系的收支狀況。在制度體系大方向不變的情況下，外部環境給社會保障體系帶來的共同風險本質上都可歸為收支方面的財務風險。作為一種公共基金危機，社會保障風險的最后承擔者是財政。社會保障風險事件一旦發生，最終增加了財政負擔（何暉《新型農村社會養老保險風險識別與防范研究》）。

與此同時，制度體系本身在發展中的不完善也會成為風險源，主要體現在管理層面、制度設置層面。管理分為基金管理和服務管理兩個方面。近幾年，隨著信息化技術在社保經辦服務領域的廣泛運用，尤其是隨著系統行風建設推進，服務管理水平大幅提高、風險程度降低，基金管理層面的風險凸顯。

（1）基金管理風險

我國社會保障體系從覆蓋范圍來講堪稱世界之最。截至2021年6月底，全國基本養老、失業、工傷保險參保人數分別達到10.14億、2.22億、2.74億；三項社會保險基金總收入3.23萬億元，總支出3.02萬億元。基金規模越大，意味著風險也越大。正如人社部部長張紀南所言，“社保領域這么大的資金、這么多的人數，我們的責任真的很重大。我們是看門人、守門人，出事就不是一般的事，我們要不負重托、不辱使命”。基金監管的風險，除了人口老齡化造成制度內人口撫養比不斷下降、基金支撐能力總體下降、多地養老保險基金面臨當期“穿底”風險外，還體現在以下方面：

首先，監管內容日趨復雜。一方面，管理對象不斷擴展。隨著統一城鄉居民基本養老保險制度的建立，基金監督對象拓展到城鄉居民和鄉鎮（街道）勞動保障事務所、村（社區）協辦員；隨著機關事業單位工作人員基本養老保險制度的改革，基金監督對象拓展到機關事業單位及其工作人員。基金監督對象涉及參保單位、參保個人及待遇享受人員，以及社保有關行政部門、社保經辦機構和社保服務機構等；涵蓋中央、省、市、縣（區）、鄉鎮（街道）、村（社區）6級。社會保險的范圍幾乎覆蓋全民。另一方面，監管內容也不斷延伸。從監管基本養老保險基金、失業保險基金、工傷保險基金，到監管企業年金、職業年金、基本養老保險基金的投資運營等，無論是基金監督還是投資監管都存在監管對象多、內容多、環節多、鏈條多、數據多、風險點多以及專業技術性強、信息化監管要求高的特點。多元化、市場化、專業化監管要求更高，監管方法更為復雜。

其次，監管要求日益嚴格。一方面，公眾關注度不斷增強。社會保險基金作為公共基金，關系著億萬老百姓的切身利益，基金的安全有效運行決定著社會保險制度的平穩運行和可持續發展。社會公眾對基金安全和保值增值的關注度越來越高，容易形成社會輿論熱點。另一方面，依法監管要求日趨嚴格。“法定職責必須為、法無授權不可為”，基金監管是法定職責，必須依法依規履職盡責。《社會保險法》對社會保險基金收、支、管、投的監督作了總體性規定，明確了監督的主要職責、任務和措施，為開展監督工作提供了法律保障和遵循原則。但是，配套的相關行政法規和部門規章建設滯后，基金監管條例尚未出臺、基金行政監督辦法尚未修訂，對基金監督性質、主體、職責權限、措施手段和程序方法等，都有待更為具體細化的規定。

再則，監管難度越來越大。一方面，經辦機構、監督機構的隊伍力量明顯薄弱。基金監督面對越來越多的群體和參保人員，面對越來越多的基金運行流量，面對越來越多的業務環節和程序，而相形見絀的是，不論是經辦機構的管理人員，還是監督機構的監督人員，隊伍配置都跟不上形勢與任務的要求。從全國情況來看，有相當一部分地級市沒有專設機構，縣級機構監督人員不足，事多人少成為全國基金監督機構的普遍現象。顯然，要全面實施有效的監督難度巨大。另一方面，經辦機構與監督機構自身建設特別是廉政建設存在短板，經辦機構內部工作人員違法違規行為呈現高發、頻發態勢，謀劃周期長，作案手段技術性、隱蔽性強，且有團伙化、職業化特征。案發機構從過去的基層經辦機構向市級、省級延伸，作案普遍呈現人員年輕化、手段智能化趨勢，無疑給尚未強大的基金監督工作帶來巨大的挑戰。

（2）福利剛性風險

福利增長具有剛性特點，只能上行，不能下降，否則極易造成社會不穩定，2019年法國大罷工就是前車之鑒。福利剛性規律在發達國家的先行實踐中體現得十分明顯。隨著人口老齡化帶來的人口結構深刻變化，家庭保障功能（家庭內部的幫助和轉移）不可避免地持續弱化。相反，養老金、醫療與養老服務等社會保障制度支出必然持續增長（摘自《全球社會保障與經濟發展關系：回顧與展望》）。具體到我國，隨著養老金“17連漲”，年年漲已成為退休老人固定的期盼，人們對養老金、看病保障待遇水平等要求不斷提高。人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，在社會保障領域突出表現為福利剛性增長與財務可持續性的矛盾。

社會保障制度結構不成熟進一步加深了福利剛性增長的風險程度，當前階段集中表現為我國多層次養老保險“三支柱”體系中基本養老保險“一柱獨大”，企業年金（職業年金）、個人商業養老保險發展嚴重不足。發達國家退休人員的養老收入中，基本養老保險待遇只占一小部分，企業年金和商業養老保險金占大頭；我國則相反，大部分人群的退休生活依賴基本養老金，尤其是低收入人口，養老金水平直接決定了個人的晚年生活質量。養老保障體系“畸大畸小”給基本養老保險制度帶來巨大壓力。

（3）不適應靈活就業的風險

近些年，網絡約車租車等新經濟形態快速發展。據國家統計局《中國統計年鑒》統計，個體就業人員占比2010年為12.9%，2019年上升到26.4%，與此同時，單位就業人員占比下降趨勢明顯。《人民日報》刊登的一組數據顯示，目前我國靈活就業人員達2億人，2020年共享經濟服務提供者約為8400萬人，僅滴滴平臺就吸引了超過1000萬的從業人員。據不完全統計，我國外賣騎手數量已突破700萬人。

新經濟形態從業人員數量和總體規模還將不斷擴展。貝克認為，隨著現代化進程的推進，去中心化的工作電子網絡使得靈活而多元的不充分就業體系逐步代替工業社會終身制全職工作，“統一的工業社會體系正在轉變為充滿風險的體系”。新經濟形態既為經濟社會發展提供了新的增長點，也成為新的社會安全的風險點。大量靈活就業人員“裸奔”于社會保障安全網之外，成為潛在風險。如何突破戶籍限制，將新業態從業人員納入社會保障，解決建立于勞動關系基礎上的社會保障制度與無勞動關系靈活用工的保障需求之間的矛盾，消除靈活就業人員的職業傷害，成為提高社會保障治理效能要面對的主要課題之一。

四、新發展階段確保社會保障體系安全發展的途徑與措施建議

（一）樹立社會保障安全思維

1.系統思維

習近平總書記在十八屆五中全會第二次全體會議上指出：“需要注意的是，各種風險往往不是孤立出現的，很可能是相互交織并形成一個風險綜合體。”風險管理過程無論在哪個領域，都是覆蓋事前事中事后的全過程管理。社會保障制度體系從參保登記、征繳，到基金管理、待遇支付，涉及面廣、鏈條長、環節多、風險點多，要實現安全發展，應以系統化思維將風險防控措施滲透到社保工作的整個流程，而不是局限于一點、一面。

2.底線思維

顧名思義，底線是不能突破、必須堅守的基本要求。社會保障安全發展的底線是確保人們的基本生活，兜住社會安全網。一方面，養老金是退休人員的“保命錢”，確保養老金按時足額發放，通過社會救助、失業保險金和補助金保障困難人群、殘疾人、失業人員等特殊群體的基本生活，通過工傷保險待遇發放確保職工遇工傷時病有所醫、傷有所治，這條底線不能破；另一方面，社會保障體系中的社會保險制度保的是基本，這條底線不能輕易抬高。十九大報告指出，堅持在發展中保障和改善民生。從財務可持續性角度來看，既要盡力而為，又要量力而行，促進社會保障事業發展和經濟社會發展水平相適應，這是做好社會保障工作的主要原則之一。從社會保障作為一項基本社會經濟制度對整個經濟環境的影響角度來看，社會保障就是勞動力成本，一定要低成本，所以社保側重“兜底”（李玲，2021）。

3.精細化思維

精細化管理是提高社會治理效能的重要途徑。實現社會保障體系安全發展須樹立精細化思維，一是由社會保障體系發展階段決定的。經過多年改革，我國社會保障體系的“四梁八柱”基本確立，框架成型，社會保障制度改革已經進入系統集成、協同高效階段（張紀南，2021）。此時，只有秉持精細化思維，處理好社會保障體系內部各制度之間的協同改革、社會保障與其他領域改革之間的聯系，才能在確保安全的基礎上推動發展。二是由社會保險制度主要風險源于財務收支平衡決定的。對社會保險基金的資金籌集、資金運作及資金給付風險進行有效的識別、評估、控制與預警，是一個精細化管理過程。三是由社會保障體系面對的人群決定的。社會救助面向低收入人群提供兜底保障，重點保障相比“撒胡椒面”式的保障更為有效，實現這一目標，人群的動態監測需要精細化手段，救助對象需要分類分層實施，同樣需要精細化管理。

（二）新發展階段實現社會保障體系安全發展的措施建議

1.強化風險意識

宏觀上，組織科研人員研判未來我國人口老齡化、人均預期壽命提升、受教育年限增加、勞動力結構變化等發展趨勢，提高工作預見性和主動性。中觀上，建立健全以防為主、防治結合的社會風險防治體系。風險治理做到關口前移，加強風險的監測、甄別和預警。在微觀層面，通過信息化手段強化對基金收支的動態管理，尤其是更加科學地設置社會保障風險預警指標。

2.建立精細化監測預警機制

鼓勵地方開展社會保險基金安全評估，在試點成熟的條件下予以常態化。定期對社會保險基金安全評估指標進行修訂，固化成熟指標、量化分值、細化類別、優化依據，進一步完善多層次、分類別、科學動態的社會保險基金安全評估機制。利用階段性固化的安全評估指標，開展各險種社會保險基金安全評估，對本級自評、上級復評情況進行抽評復核，及時發現基金運行風險，提升風險評估的預見性和前瞻性。綜合分析各險種社會保險基金安全評估實施成效，有針對性地進行風險提示，加強風險管理，為社會保險政策安排提供可靠依據。

3.健全基金監督制度，加強規范化建設

風險防控制度建設是基金安全的基礎，要以完善制度為重點，以落實內控要求為核心，以專項檢查為手段，加強監督，健全社保政策、經辦、信息系統、財務等方面的風險管理制度，完善事前、事中風險管理機制。一要完善經辦規程，細化量化標準，消除模糊條款，將風險防控的關口前移；二要嚴格執行經辦規程，對信息不全、數據不準、手續不全的業務，要堅決叫停；三要加強財務管理，做到印鑒分開管理、票據使用規范；四要嚴格落實內部控制制度，各地要定期梳理經辦風險點，強化一次性補繳、關系轉移、提前退休和待遇支付高風險業務控制，加強風險評估和日常檢查，實現內部控制常態化，寓內控措施于社會保險基金管理全過程；五要合理配置崗位人員，堅決落實崗位不相容要求，嚴格授權管理，落實初審、復審、審批制度。通過基金監督工作制度化、規范化、程序化，從源頭上防范風險的發生，將問題消滅于萌芽，防患于未然。

4.加強信息化建設，提高對基礎數據的管理

基礎數據質量深刻影響著社會保障體系的運行。以基本養老保險制度為例，一個地區的繳費人數和繳費數額等基礎數據直接決定著養老保險基金預算的準確性，間接影響著人社部門、地方政府對制度運行的判斷。再以工傷保險為例，與公安交通部門、住建部門強化數據共享，有助于人社部門及時準確掌握一定時期內工傷事故的準確數量，為科學厘定工傷保險基金浮動費率打下基礎。聚集、整合、共享人社領域內部和相關政府部門的數據資源，可以提高對制度運行風險的精準識別能力。在推進社保各業務領域之間數據充分共享、與國家人口基礎信息庫和法人單位基礎信息庫對接的基礎上，實現“一數一源”，從而在源頭上確保基礎數據的準確性。

5.健全法治，確保社會保障體系可持續發展

法治社會，立法先行。我國《社會保險法》早在2012年已經出臺，但有關社會保險基金監督的條例遲遲未列入國家行政法規的立法議程，一定程度上影響了社會保險基金監督工作的推進與深化，也影響了社會保險基金的安全完整和有序運行。邁入新發展階段，要健全社會保險基金監管體系，研究制定社會保險基金監督條例，強化收支管理和運行監測，對各類欺詐騙保行為絕不姑息；要落實社會保險基金要情報告制度，對要情隱瞞不報、大情小報、謊報的，要嚴肅問責，要以零容忍的態度堅決遏制和打擊人社領域內部侵占基金案，合力防范個人和單位聯合騙保。