論土地征收中公益目的界定與審查

文/羅曦

一、引言

征收是政府以行使行政命令的方式取得自然人與法人財產(chǎn)權(quán)的行為，土地征收更對公民財產(chǎn)權(quán)及其他基本權(quán)利構(gòu)成嚴(yán)重的限制或剝奪。因此，各國基本都將公益目的與公正補(bǔ)償作為土地征收的基本要件，要求土地征收必須出于公共利益。然而，以“公共利益”作為征收目的較為抽象，存在定義不明、范圍不清的問題。目前，國內(nèi)也沒有一套普遍適用的審查標(biāo)準(zhǔn)，從而造成了實(shí)踐中對公共利益判斷混亂、征收糾紛頻發(fā)的現(xiàn)象。我國當(dāng)前對于征收制度中公共利益的界定采取的是“概括+列舉”的方式?！稇椃ā贰段餀?quán)法》《土地管理法》等法律中都對征收應(yīng)當(dāng)出于公共利益的需要作出了規(guī)定。2019年出臺的新《土地管理法》第四十五條以及《國有土地上征收和補(bǔ)償條例》第八條對于征收公益進(jìn)行了更加詳細(xì)的規(guī)定，具體規(guī)定了

可以被認(rèn)為具有征收所要求的公共利益的幾種情形。新《土地管理法》的出臺，促進(jìn)了征收公益的類型化，但在具體情形下如何判斷征收是否符合公共利益，如何對公共利益進(jìn)行審查，還需要進(jìn)行具體的研究。本文將結(jié)合不同國家與地區(qū)的相關(guān)規(guī)定，對土地征收中公益目的的界定與審查進(jìn)行探討與研究。

二、征收公益的界定

（一）征收公益的位階——加重公益

“公共利益”是一個廣泛的概念，常作為對公民基本權(quán)利進(jìn)行限制的前提條件。我國憲法規(guī)定，國家對于土地以及公民私有財產(chǎn)的征收征用都應(yīng)當(dāng)出于公共利益的需要，這明確了公共利益是征收這種限制公民財產(chǎn)權(quán)的行為的目的要件。公民基本權(quán)利的行使，不得違反國家、社會、集體的利益。而在《合同法》等民事法律中，也常有“社會公共利益”的說法，要求民事法律活動不得違反社會公共利益。在“公共利益”這一框架下，對于不同的基本權(quán)利，其限制程度以及相應(yīng)的公共利益應(yīng)當(dāng)達(dá)到的水平應(yīng)如何區(qū)別？

由前文征收的概念可知，征收制度實(shí)質(zhì)上是對于公民財產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)重限制乃至剝奪，而不動產(chǎn)征收更是可能影響公民的居住自由，對于人民生活產(chǎn)生極大的影響。因此，在我國土地征收與房屋拆遷中的沖突糾紛甚至群體事件屢見不鮮?；谶@種現(xiàn)實(shí)狀況，有必要對作為土地征收的前提和目的的公共利益與其他公益做出區(qū)分，將征收公益的位階確定為“加重公益”，并較一般公益進(jìn)行更加嚴(yán)格的要求。

我國臺灣學(xué)者陳新民認(rèn)為，對于基本權(quán)利的限制存在不同的規(guī)范密度，應(yīng)視規(guī)范對象、內(nèi)容或法益本身及限制程度而容許合理的差異。我國臺灣地區(qū)的有關(guān)法案也體現(xiàn)了這一點(diǎn)。其中提到的階層化法律保留制度，實(shí)際上肯定了對于基本權(quán)利限制的不同規(guī)范密度。就憲法保障的財產(chǎn)權(quán)而言，其最主要的防御對象是國家的征收公權(quán)力，且“公益”一詞范圍寬泛，不加以限制會造成任意理由都可形成征收的狀況，使公民財產(chǎn)陷于高度的不安定狀態(tài)中。因此，征收公益并非一般公益，而應(yīng)當(dāng)將其視為最高的公益，稱為“加重公益”。

對于征收公益屬于加重公益而與一般公益相區(qū)別的理念，德國法中也有所體現(xiàn)。德國《基本法》第十四條規(guī)定：“財產(chǎn)之征收，必須為公共福祉始得為之?！魇罩a(bǔ)償須公正地斟酌公共利益與參加人的利益?！痹摋l涉及“公共福祉”與“公共利益”兩個概念，兩者存在區(qū)分。相對于進(jìn)行補(bǔ)償時需要考慮的“公共利益”而言，“公共福祉”應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過選擇的、特別的、重大的公益。在探討何為“重大”的公益方面，德國的“利益衡量論”認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)多方面考慮每種法律所追求的公共利益的份量及其對人民權(quán)利侵害的程度，若征收公益明顯高于一般的私使用性，即可認(rèn)為該征收具有重大公益。

參照德國對 “公共福祉”的定義以及對于“重大”公益的衡量方法，我國在對征收公益進(jìn)行界定與判斷時，應(yīng)當(dāng)將其與一般公益進(jìn)行區(qū)分，僅在征收公益與私人利益相比具有明顯優(yōu)勢時，才確定其滿足征收所應(yīng)具備的公共利益要求。

（二）征收公益的范圍

1．從“公用征收”到“公益征收”。欲對征收公益進(jìn)行界定，應(yīng)當(dāng)明確其界限與范圍。從各國征收公益的發(fā)展歷史看，征收公益的范圍經(jīng)歷了逐步擴(kuò)大的過程，從征收私人財產(chǎn)僅供公共企業(yè)之用的“公用征收”，逐步發(fā)展到更為廣泛的“公益征收”。

歐洲大陸關(guān)于征收的理論經(jīng)歷了征收高權(quán)理論、古典征收、擴(kuò)張的征收概念等階段。在征收高權(quán)理論中，征收的目的限于公用事業(yè)的需要；在古典征收階段，要求必須有公共事業(yè)存在；而在擴(kuò)張的征收概念中，征收不再以有利于公共福利的公共事業(yè)的存在為必要，也可以為了其他更廣泛的公共利益而征收。

美國憲法主要是從第五修正案的公正補(bǔ)償與第十四修正案的正當(dāng)程序這兩方面規(guī)制征收的。在第五修正案中，明確規(guī)定了征收應(yīng)當(dāng)出于“公共使用”的目的，這似乎將征收公益限定在 “公用”的范圍內(nèi)，與德國的古典征收類似。但在聯(lián)邦最高法院1954年判決的伯曼案中，征收公益的概念發(fā)生了改變。在該案中，哥倫比亞特區(qū)頒布《市區(qū)整建法》，對老舊城區(qū)進(jìn)行征收，拍賣給私人公司進(jìn)行重建。原告質(zhì)疑該征收不符合第五修正案規(guī)定的“公共使用”目的。聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，維持公共安全、健康、道德、和平、安寧，屬于公共福祉的范疇。在該案中，大法官對“公用”進(jìn)行了擴(kuò)張解釋，認(rèn)為只要立法者立法是為了達(dá)成“公共目的”，即屬合憲。從該案可以看出，美國對于征收公益的規(guī)定，已經(jīng)不限于“公用”，而是放寬到更廣泛的公益。

2．有益私人征收。征收公益范圍的擴(kuò)大也帶來了新的問題：“公益挾帶私益”的有益私人征收是否符合征收的公共利益要求？有益私人征收，指的是政府實(shí)施土地征收，私人得到征收益處。此種有益私人征收與公用征收相對，土地被征收后由私人實(shí)際支配，且并非提供給公眾實(shí)際使用。即使這種征收帶有促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供就業(yè)崗位等公益目的，也能否認(rèn)為其符合征收公益此種“加重公益”的要求？

德國早在古典征收時代即存在有益私人征收的問題。二戰(zhàn)后，出于對人民財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，有益私人征收問題引起了學(xué)界討論。從德國學(xué)者觀點(diǎn)來看，德國基本肯定有益私人征收的公益目的，但強(qiáng)調(diào)要有一定的限制。德國學(xué)者布爾格認(rèn)為，有益私人征收固然可行，但也僅限于有最重大與優(yōu)勢的公共利益存在時。布爾格提出“三層公益理念”，認(rèn)為公共利益應(yīng)當(dāng)分成三種：第一種為一般的公益，可用于普通基本人權(quán)限制；第二種為加重公益，亦為重大公益，即上文所提到的“征收公益”，德國憲法學(xué)經(jīng)常以“公共福祉”與一般公共利益區(qū)分；第三種為公共利益，即比一般征收公益更為強(qiáng)烈與重大，方可作為有益私人征收的正當(dāng)性來源。此三種不同分量的公共利益，在限制可能性與審查密度上也存在區(qū)別，應(yīng)對有益私人征收的公共利益進(jìn)行嚴(yán)格的審查。

美國在該問題上采取更加寬松的態(tài)度。在上文提到的伯曼案中，聯(lián)邦最高法院認(rèn)可了為改建城區(qū)、消除原城區(qū)衰敗建筑對于社會的不良影響，而將土地征收后轉(zhuǎn)移給私人公司進(jìn)行開發(fā)的有益私人征收。在米德基夫案中，法院也承認(rèn)為消除土地壟斷帶來的社會經(jīng)濟(jì)弊端，將出租人的財產(chǎn)征收，轉(zhuǎn)移給承租人的合憲性。而凱洛案更是擴(kuò)展到只要有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，即可認(rèn)為構(gòu)成土地征收的公益目的。法院一方面堅持了米德基夫案中的觀點(diǎn)，即純粹為了私人利益的征收無法通過公益目的審查，但另一方面，法院承認(rèn)即使不向公眾開放，不符合嚴(yán)格意義上的“公用”，也能夠因其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而符合征收的公益要求。從這些判例可以看出，美國對于有益私人征收的公益目的的審查持較為寬松的態(tài)度。然而，該標(biāo)準(zhǔn)也存在爭議。凱洛案判決后，在美國引起巨大反響，許多州對于該判決確立的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了相反的立法，主要有以下三種模式：一是將征收目的限定在“公共使用”范疇；二是禁止為私人使用而征收，并設(shè)定有限的例外；三是禁止為經(jīng)濟(jì)發(fā)展而征收，并界定緊急發(fā)展之概念。可以看出，美國在有益私人征收方面基本持寬松態(tài)度，但也存在廣泛爭議。

我國早期對于征收公益缺乏具體的規(guī)定，僅概括性地規(guī)定征收應(yīng)出于公共利益的目的。新《土地管理法》出臺后，對征收公益進(jìn)行了更加詳細(xì)的規(guī)定，其中第四十五條列舉了六種可對集體土地進(jìn)行征收的情形，包括經(jīng)批準(zhǔn)由政府組織實(shí)施的成片開發(fā)用地的情形?？梢钥闯?，在我國，除公用或公共事業(yè)需要外，也可以為開發(fā)建設(shè)而進(jìn)行征收，這意味著私人主體可能成為征收土地的實(shí)際使用者，體現(xiàn)出征收公益范圍的逐步擴(kuò)大。此外，在2010年原國務(wù)院法制辦公室出臺的《關(guān)于〈國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（第二次公開征求意見稿）〉的說明》中也提到：“公共利益的界定，必須考慮我國的國情……在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，建立公共服務(wù)供給的社會和市場參與機(jī)制是必然趨勢，不能以是否采用市場化的運(yùn)作模式作為界定公共利益的標(biāo)準(zhǔn)?！笨傮w而言，我國對于征收公益的界定較為寬泛，并未對市場化的運(yùn)作與私人主體的加入進(jìn)行“一刀切”的排斥，而是主張結(jié)合具體國情綜合考量。不可否認(rèn)，成片開發(fā)在我國社會主義建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。然而，在當(dāng)前的城鎮(zhèn)化背景與城鄉(xiāng)二元機(jī)制下，成片開發(fā)已淪為政府土地財政的助推器。這種口子開得過大，容易使地方“土地財政”泛濫，損害人民利益。因此，本文認(rèn)為，對于成片開發(fā)此種類似于有益私人征收的形式，應(yīng)當(dāng)持審慎的態(tài)度，在審查方面應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格。

三、征收公益的審查模式

“公共利益”一詞本身的不確定性，使對征收公益的審查也存在標(biāo)準(zhǔn)不明的問題，在實(shí)踐中對于征收公益的審查通常也被弱化，而將重點(diǎn)放在手段審查方面。然而，這并不意味著對于征收公益的審查并不重要，實(shí)際上，其作為目的的審查，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于手段必要性、均衡性的審查，否則容易忽略目的審查而陷于單純的均衡性比較，使相對處于弱勢的個人的權(quán)利難以得到保障。各國對于征收公益的審查規(guī)定各有其特色，審查模式及其程序也各不相同，對其進(jìn)行對比研究，有利于學(xué)習(xí)各種模式的優(yōu)點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)其可能存在的弊端，這更有利于我國征收公益審查制度的完善。

（一）德國

如上文所述，德國對于征收公益是以“公共福祉”一詞進(jìn)行規(guī)制的，但該詞同樣存在過于抽象、范圍不明的問題。為解決這一問題，德國通常采用利益衡量的方式。在具體的操作中，德國將征收分為計劃決定與征收決定兩個階段。在這兩個階段中，都必須進(jìn)行利益衡量。首先，在計劃決定階段，立法者需將各種公益與私益進(jìn)行綜合考量，立法者的考量不限于征收所欲實(shí)現(xiàn)的各項公共利益，也包括被征收者財產(chǎn)的存續(xù)保障，對這些利益進(jìn)行綜合考量后再作計劃。此處需要注意的是，對于有益私人征收的問題，立法者應(yīng)當(dāng)在計劃決定階段即明確規(guī)范其情形。而在征收決定階段，行政機(jī)關(guān)針對個案情形，僅對征收所欲實(shí)現(xiàn)的利益與征收影響的人民利益兩者進(jìn)行衡量。在此過程中，必須符合比例原則的要求?？梢钥闯?，德國對于公共福祉的具體化存在一個過程。對于公共福祉的界定，首先需要由立法者進(jìn)行形塑，而后再在個案中對征收決定進(jìn)行具體化。

針對征收的兩個階段，德國對于征收公益的司法審查也分為兩個層次。在憲法層次上，由憲法法院審查規(guī)定征收公益類型的相關(guān)法律；在行政法層次上，由行政法院對行政機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律進(jìn)行的具體征收決定進(jìn)行審查。在憲法層次上，立法者綜合考量后的價值選擇并非毫無限制，如應(yīng)對征收的種類、范圍、補(bǔ)償?shù)葘?shí)體及程序要件進(jìn)行具體的規(guī)定。在波克斯堡征收案中，奔馳公司計劃在博克斯貝格鎮(zhèn)附近興建汽車測試場，預(yù)計十年內(nèi)可以提供900個工作機(jī)會。奔馳公司申請地方政府配合城市規(guī)劃進(jìn)行征收。盡管最高行政法院認(rèn)為該征收能夠帶來公共利益，聯(lián)邦憲法法院卻宣布此征收計劃違憲，認(rèn)定其為私用征收，而征收必須以公共利益作為前提。立法者未在立法中具體規(guī)定此種征收的公益性，因此其無法通過公益目的的審查。但總體而言，在多數(shù)案例的具體審查上，一般認(rèn)為，如確定公共福祉的法律規(guī)范并無顯然可反駁之處或明顯錯誤，且已窮盡可能的認(rèn)知來源，所為公共福祉的評估即可獲得支持?？梢钥闯?，在該項審查中，基本采用的是審查密度理論中的明顯性審查。在行政法層次上，由行政法院具體審查征收公益是否存在。且有無必要，并運(yùn)用比例原則進(jìn)行判斷。然而，有學(xué)者認(rèn)為，行政法院在公益目的的判斷上存在極限，沒有能力就該問題作出完整的論斷。因此，在實(shí)踐中，通常也會選擇遵循行政機(jī)構(gòu)在計劃內(nèi)的決定，而對征收手段、程序以及征收的公正補(bǔ)償?shù)葐栴}進(jìn)行更加嚴(yán)格的審查。

（二）美國

美國作為一個判例法國家，對于征收公益的規(guī)定顯得更加模糊與抽象。有學(xué)者對不同判例進(jìn)行總結(jié)，認(rèn)為美國對于征收公益的審查總體存在受益人群的數(shù)量范圍、“使用”的含義、產(chǎn)品的公共性、征收的手段等思路。然而，就以上提及的伯曼案、凱洛案以及米德基夫案看，以上幾種界定思路也并非普遍適用，其本身存在不明確的問題，且在歷史發(fā)展中其適用性已部分發(fā)生變化。如“公眾”一詞，在1896 年密蘇里太平洋鐵路公司對內(nèi)布拉斯加州案中，法院認(rèn)為應(yīng)將其定義為“不特定的所有人”，但在實(shí)際操作過程中難以適用。“使用”一詞，從凱洛案也可看出，其已擴(kuò)展到廣泛的“公共目的”?？傮w而言，美國對于征收公益的實(shí)質(zhì)審查并不存在一套可以普遍適用的標(biāo)準(zhǔn)，其對“公共使用”條款以及征收公益，可能遠(yuǎn)不如其對于“公正補(bǔ)償”條款的重視。

因此，與其考慮美國法律對征收公益的具體界定，不如將問題轉(zhuǎn)化為“誰對公共利益進(jìn)行界定”。征收問題在美國基本已經(jīng)成為由議會獨(dú)斷的政治問題，而法院對議會作出的征收決定，基本不會加以否定。法院認(rèn)為，法官不應(yīng)該用自己對“公共用途”的主觀判斷去替代人民代表的判斷，法院的任務(wù)是對公正補(bǔ)償進(jìn)行規(guī)制，而征收本身是否符合公共利益應(yīng)當(dāng)由議會決定。這在司法審查中，體現(xiàn)為對征收公益極為寬松的審查。如米德基夫案確立的審查標(biāo)準(zhǔn)：只要征收權(quán)的形式與可見的公共理性相關(guān)，處于立法明確規(guī)定的“公共用途”下，法院就必須判決其符合公用目的。正如肯尼迪大法官在凱洛案的協(xié)同意見中所言，美國對于征收公益的審查，采用的是寬松的合理審查標(biāo)準(zhǔn)，尊重立法與政府的決定。

（三）法國

法國的不動產(chǎn)征收程序獨(dú)具特色，具有行政權(quán)與司法權(quán)分離的特點(diǎn)。正因如此，相對其他國家而言，法國的司法機(jī)關(guān)在征收公益的決定方面能夠發(fā)揮其獨(dú)特的作用。法國征收工作的開展首先需進(jìn)行公益調(diào)查與宣告。調(diào)查由專門的調(diào)查委員會實(shí)行，公益宣告則視情況由省長或最高行政法院作出，若宣告不符合調(diào)查的結(jié)果，最高行政法院也可對該宣告進(jìn)行撤銷。法國對于不動產(chǎn)征收的程序規(guī)定強(qiáng)調(diào)了對征收公益的事前控制，在征收公益的判斷階段發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的控制作用，相較于行政機(jī)關(guān)單獨(dú)作出征收決定的模式，這種程序更有利于對行政權(quán)力的監(jiān)督，防止公權(quán)濫用。

在事后的征收公益審查方面，法國采用的損益對比方法也值得研究。在1971年的新東城案中，法國行政法院初步確立了損益對比方法，將抽象的公共利益問題轉(zhuǎn)變?yōu)橹庇^的數(shù)字對比。法國行政法院認(rèn)為，判斷土地征收公益性時,不應(yīng)簡單陳述其抽象的公益目的，而應(yīng)深入分析, 比較項目的優(yōu)點(diǎn)與不足，綜合考察項目的投入與回報，簡而言之,應(yīng)當(dāng)如經(jīng)濟(jì)學(xué)家般進(jìn)行成本效益比較分析。在新東城案中,最高行政法院比較了政府征收項目的公用性與拆除房屋的數(shù)量，對其進(jìn)行利弊分析，認(rèn)為為了幾千戶居民的落戶而拆除近一百戶房屋，此種做法應(yīng)屬合理，最終支持了該項征收決定。在此后的圣瑪利私立醫(yī)院案中，損益對比方法進(jìn)一步得到發(fā)展,引入了“損害其他公共利益”的考量機(jī)制。在該案中，除有公共利益與私人利益的對立外,還存在兩種公共利益的沖突。法院對于這兩種公益進(jìn)行了細(xì)致的判斷，發(fā)展出了更加完備的土地征收公用目的合法性的審查標(biāo)準(zhǔn),即 “一項工程只有在對私人財產(chǎn)的損害、工程造價和可能存在的社會不利因素或?qū)ζ渌怖嬖斐傻膿p害不超過其帶來的利益時,才能被宣告為具有公用目的”。

由上述兩個案件可以看出，法國在征收公益的判斷上，主要秉承個案判斷與利益衡量的原則。與德國、美國不同，法國在進(jìn)行審查時并未強(qiáng)調(diào)對于立法者決定的遵循。然而，在實(shí)踐中，其判定征收目的違憲的比例非常低。這并不意味著法國的損益對比方法在實(shí)踐中收效甚微，而應(yīng)認(rèn)為該方法不僅被運(yùn)用在司法審查中，也在作出征收決定時得到了充分的運(yùn)用。

四、對我國征收公益審查的完善建議

我國對于征收公益的判斷主要由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，其程序存在不公開與不透明的問題，被征收人難以對征收決定中的公共利益目的提出質(zhì)疑。這也導(dǎo)致我國不動產(chǎn)征收中可能出現(xiàn)行政權(quán)力濫用、土地財政泛濫、征收與拆遷引發(fā)社會矛盾等問題?；诖朔N情況，更應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對于行政機(jī)關(guān)征收決定中公共利益目的的審查。

當(dāng)前，我國對于征收公益的審查基本采取寬松的態(tài)度，且有流于形式之虞。只要符合《土地管理法》《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中關(guān)于征收公益的要求，法院基本都會尊重行政機(jī)關(guān)對于征收公益的判斷。以涉及成片開發(fā)的城中村改造案件為例，法院對于原告主張的不符合征收公益要求的訴求主要有以下裁判路徑：一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等于符合公共利益；二是符合規(guī)劃等于符合公共利益；三是符合法定程序等于符合公共利益。

此種過于寬松的審查，也使我國征收公益的相關(guān)法律規(guī)定難以真正發(fā)揮其作用，而行政機(jī)關(guān)在征收工作中“既是裁判員又是運(yùn)動員”，其權(quán)力可能會過度膨脹，使公民權(quán)利無法得到充分保護(hù)。因此，有必要加強(qiáng)對征收公益目的的審查。結(jié)合上文提到的征收公益審查制度，本文給出如下建議。

（一）確立利益衡量規(guī)則

無論從德國、美國還是法國的相關(guān)制度看，雖然各國具體的審查程序與操作模式不同，但在對于征收的公益目的進(jìn)行審查時，基本都會進(jìn)行公益與私益的衡量。若征收行為所能實(shí)現(xiàn)的公共利益大于其所侵害的公益及被征收人的私益，則該征收行為具有法律所要求的公益目的，即上文所說的“加重公益”。具體而言，雖然我國《土地管理法》《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對于征收公益作出了一定的限定，但在實(shí)踐中仍存在一定的范圍過大、界限不明的問題。若在審查時一味以抽象概括的方式對公共利益進(jìn)行判斷，難免存在過于主觀與缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)的問題。因此，在對征收公益進(jìn)行審查時，可借鑒法國的損益對比方法，或采用德國的比例原則，對于征收公益與征收所損害的利益進(jìn)行對比，從適當(dāng)性、必要性與狹義比例原則等方面對具體的征收行為進(jìn)行個案判斷，防止行政機(jī)關(guān)征收權(quán)力的濫用。

（二）發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)在公益評斷方面的作用

在對征收公益的審查中，行政機(jī)關(guān)作為征收過程的主導(dǎo)者，難以對其自身行為作出客觀公正的判斷與監(jiān)督。從各國實(shí)踐看，由于法院的專業(yè)技術(shù)局限以及對于行政機(jī)關(guān)的尊重，法院難以對行政機(jī)關(guān)征收決定中的公益目的部分作出實(shí)質(zhì)性的審查以及否定，這也決定了法院對于公益目的的審查，確實(shí)存在一定的極限，難以完全發(fā)揮作用。對征收公益進(jìn)行審查，本質(zhì)上是對公益與私益進(jìn)行平衡，在促進(jìn)社會發(fā)展、維護(hù)多數(shù)人權(quán)益的同時，也注重對于私人權(quán)益的保護(hù)。但若直接將作為征收對象的人民引入公益評判的過程，使被征收者自決，則可能加劇雙方的沖突，使征收過程無法推進(jìn)。

美國將該問題更多地交給議會決定的思路帶給我們一定的啟示。有學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力機(jī)關(guān)作為多數(shù)人利益的代表，是公民權(quán)利的最可靠保障，能夠更加直接地反映公民的需求。且權(quán)力機(jī)關(guān)代表人民對征收公益進(jìn)行考量的模式，可以避免被征收者自決的局面，防止征收帶來的矛盾沖突進(jìn)一步擴(kuò)大，也可防止征收陷入困境，無法推進(jìn)。將征收公益的評斷交給權(quán)力機(jī)關(guān)，能夠更好地在公共利益與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中找到平衡。若權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要征收土地以利社會改革，也不應(yīng)過于機(jī)械地以公共利益作出限制。

在具體的構(gòu)造上，可以在全國人民代表大會以及省一級的人民代表大會設(shè)立公共利益審查專門委員會，吸納專家學(xué)者、民間團(tuán)體與相關(guān)機(jī)關(guān)代表，對具體的征收公益進(jìn)行討論與研究，并進(jìn)行類型化，指導(dǎo)征收工作的開展與公益目的的評斷。在此基礎(chǔ)上，在全國人大和地方各級人大會議期間，由人大代表參照專門委員會的建議與指導(dǎo)，對涉及社會發(fā)展的重大征收動議的公益性進(jìn)行表決；在人民代表大會閉會期間，由專門委員會對于征收的公益性進(jìn)行評斷，并給人大常委會提供相應(yīng)的建議，交由人大常委會進(jìn)行審議。有學(xué)者提出，由權(quán)力機(jī)關(guān)對征收公益進(jìn)行評斷的模式可能造成地區(qū)差異化，對此，可以由全國人大的專門委員會定期對實(shí)踐中遇到的問題進(jìn)行分析總結(jié)，向地方人大的專門委員會提供指導(dǎo)，保證不同地區(qū)對于征收公益評斷的一致性。

總而言之，發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)在征收公益評斷方面的作用，可以更好地協(xié)調(diào)公共利益與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，更好地在征收過程中保護(hù)人民的基本權(quán)利，促進(jìn)征收制度的完善。