北京市老舊小區更新改造面臨的障礙及對策研究
——基于扎根理論的分析

文/張麗 劉紫檀

一、引言

2015年12月，習近平總書記在中央城市工作會議上明確提出，要有序推進老舊小區綜合整治，徹底改變粗放型管理方式，老舊小區綜合整治上升到更高關注層面。2020年4月，中央政治局會議強調，要積極擴大有效投資，實施老舊小區改造。2020年5月，李克強總理在政府工作報告中提出，2020年全國新開工改造城鎮老舊小區3.9萬個。2020年7月，國務院辦公廳發布《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（國辦發〔2020〕23號），明確提出對建成年代較早、失養失修失管、市政配套設施不完善、社區服務設施不健全、居民改造意愿強烈的住宅小區，各地要結合實際，合理界定本地區改造對象范圍，重點改造2000年底前建成的老舊小區。2020年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出，加強城鎮老舊小區改造和社區建設。為改善人居環境和居住條件，提升城市形象和城市品質，全國各地都在積極開展老舊小區更新改造工作。2020年4月，北京市印發《北京市老舊小區綜合整治工作手冊》，規定了老舊小區綜合整治的工作流程。2020年5月，北京市印發《2020年老舊小區綜合整治工作方案》，明確規定2020年全市實現80個老舊小區綜合整治項目開工，完成50個老舊小區綜合整治項目。2020年6月，北京市印發《關于開展北京危舊樓房改建試點工作的意見》（京建發〔2020〕178號），規定經房屋管理部門認定的簡易住宅樓和危舊樓房，可通過翻建、改建或適當擴建方式進行改造，排除居住危險和安全隱患，并完善公共服務設施配套、健全物業管理制度、改善居民居住環境、提升城市發展質量。2020年8月，國務院審核通過由北京市人民政府組織編制的《首都功能核心區控制性詳細規劃（街區層面）（2018年—2035年）》，將東城區和西城區列入首都功能核心區，規定要重點推進危舊住宅樓改建和簡易住宅樓成套化改造、抗震加固與外墻保溫、水電氣路改造、市政設施提標升級、社區智能化門禁加裝、電梯加裝、自行車及機動車停車空間挖潛與日常管理、社區綜合服務設施補足提升、小區環境整治等方面工作，從而使北京市老舊小區改造進入新的戰略高度。

二、基于扎根理論的老舊小區更新改造因素分析

扎根理論是運用系統化的程序，針對某一現象發展并歸納式地引導出扎根的理論的一種定性研究方法[1]。扎根理論的研究邏輯是在收集研究所需要的原始資料的基礎上，對原始資料進行多次抽象化與概念化的操作，對核心概念、范疇進行提煉，明晰它們之間的脈絡，厘清范疇與范疇之間的關系，從而構建理論模型。

（一）數據收集

課題組走訪調研了北京市7個街道18個社區的居民，對政府工作人員、社區居委會工作人員、物業服務人員、居民等進行訪談32次，向居民發放調研問卷376份。

（二）開放編碼

將原始資料進行語義分類，抽出主題，再將概念進行分類，提出更加精煉的概念。課題組通過對老舊小區進行問卷調查得到的原始資料進行開放編碼，共得到40個概念、13個范疇（表1）。

表1 開放編碼

（三）主軸編碼和選擇編碼

在開放編碼的基礎上，應用主軸編碼將開放式編碼再進行提煉，可以歸納出五個主范疇，包括基礎設施、居民安全、資金運作、組織模式、管理規范，然后再進行選擇編碼，分析五個主范疇之間的內在關系，構建老舊小區更新改造影響因素模型（圖1）。

圖1 老舊小區更新改造影響因素模型

三、北京市老舊小區更新改造面臨的障礙分析

（一）客觀因素分析

1．基礎設施薄弱。

（1）建筑結構老化。北京市老舊小區房屋經過多年的風吹、日曬、雨淋，又缺乏系統保養與維修，建筑基礎設施陳舊老化，出現外立面破舊、部分墻面脫落、門窗損壞等現象。小區建筑物屋頂及其吊頂年久失修，導致住宅屋面的防水層遭到破壞，出現屋頂漏水現象，給住戶正常生活造成不便。

（2）管道設施陳舊。老舊小區居民家中給水管道多為鍍鋅鋼管，普遍存在腐蝕、穿孔、漏水現象，多處可見水管“補丁”。室內外污水管道采用普通鑄鐵管，因污水腐蝕性強，管道腐蝕的情況較給水管而言更為嚴重。由于許多管道銹化，排水管道經常堵塞，給居民生活帶來較大不便。

（3）停車場地不足。調研中走訪的老舊小區均沒有正規的地上或地下停車場，77%的受訪者反映小區停車位較少，無法滿足使用需求。由于前期規劃不合理，后期難以增設停車位，又缺乏停車管理設施，周邊路側經常停放車輛，既影響居民出行，又破壞小區環境。居民們會為爭搶車位產生矛盾，影響鄰里關系。部分老舊小區為開放式社區，難進行封閉式管理，經常會出現周邊的企事業單位在工作時間占用小區車位，或者非小區居民占用小區車位的現象，引發居民強烈不滿。

2．居民安全存在較大隱患。許多老舊小區存在消防通道堵塞、樓道內線纜不規范、缺乏專業治安管理等安全隱患。在實地走訪調查中發現，疏散通道、消防通道經常被私家汽車占用，救護車、消防車等難以進入的情況比比皆是。部分建筑物雖配有消防栓、滅火器等防火設備，但存在配備數量不足、設備不能正常使用等問題。老舊小區內線路長期風吹日曬，居民家中電線年久老化，大功率家用電器無法大量使用，部分住戶私自接線，線路混亂且無穿管保護，容易引起火災；電力設施接地系統未設置或者不完善，容易造成家電漏電。以上安全隱患十分突出。

此外，在調研中，部分老舊住宅小區缺少物業管理，大多數缺少專業的治安組織與治安設備，缺少治安管理設施維護保養經費。同時，由于小區居民多數為老年人，安全意識薄弱，安全問題時有發生。

3．資金運作不科學。

（1）融資渠道單一。老舊小區改造尚未建立健全完善可持續的融資機制?！笆濉?、“十三五”時期的老舊城區更新改造主要依靠財政資金撥款。然而，隨著宏觀經濟形勢日趨復雜，受到當前減稅降費、基建投資加大、房地產市場降溫、新冠病毒疫情爆發、全球經濟動蕩等因素的影響，中央和地方財政都面臨巨大的資金壓力，僅僅依靠政府的力量，遠遠無法滿足老舊城區更新改造所需的大額資金支出需求。由于老舊城區的居民長期缺乏繳費習慣，居民想當然地認為老舊城區更新改造應該由政府出錢。此外，老舊城區住戶多為老年人，對改造后所獲得的價值提升難以有效感知，因此缺乏出資的意愿。[2]老舊城區更新改造投入大、周期長、收益不確定性高，社會資本參與的積極性也普遍不強。如果資金收支無法平衡或贏利模式無法突破，則社會資本參與意愿將顯著降低。

（2）資金利用低效。資金少、趕進度導致改造工程質量較差。以前開展的老舊城區更新改造都以政府項目形式完成。由于政府投入的財政資金有限且使用時受到投資年限的限制，部分老舊小區改造出現建筑材料質量差、施工工藝不科學、施工過程不規范等現象，導致改造后出現較多工程質量問題。在對已經改造的老舊小區居民進行調研時發現，70%的受訪者表示已改造的小區仍存在尚未解決的問題。資金支出結構也不合理，個別項目投入大量管理成本，造成后期資金不足，出現爛尾現象。[3]北京市老舊小區改造無法建立統一的標準，資金投入缺乏公平性，政府立項時缺乏科學合理的選擇依據，全靠街道辦、社區居委會等基層組織向上級主管部門申請，再由主管部門審批以確定立項項目，與實際需求存在差異，資金也無法得到充分利用。

（二）主觀因素分析

1．組織模式不合理。

（1）物業管理混亂。老舊城區的房屋建筑多建于福利分房時期，小區的維護費用長期以來都由企業承擔，居民普遍缺乏繳納物業費的習慣，但“三供一業”分離移交以后，物業費的收繳問題并沒有得到妥善處理，小區居民習慣了計劃經濟時代單位全包式的服務模式，尚未形成花錢買服務的意識。如果居民無法持續繳費，則即使更新改造工作完成，后續的維護工作也難以推進。這些均導致物業管理公司無法提供正常的物業服務，在入不敷出的情況下，只能通過削減服務人員、減少服務內容、降低服務質量以維持公司運營，使老舊小區物業管理水平降低，并且造成小區居民與物業公司矛盾突出，部分老舊小區沒有物業公司或者雖然設有物業公司但處于名存實亡狀態。此外，老舊小區產權結構復雜也給物業費的收取造成了障礙。[4]

（2）居委會負擔重。小區改造周期長，必須按照“民生工程，民意立項”工作原則，在居民對改造工作達成一致意見后，才可實施改造工作。然而，小區群眾對改造的要求高，各家各戶的需求多樣，難以達成一致意見。同時，在老舊小區更新改造過程中，居民不愿意承擔改造費用，不愿意破壞室內裝修，不愿意忍受改造期間生活的不便等，需反復與居民對改造方式與改造成本分擔進行溝通。這些工作都需要居委會承擔，而居委會任務繁重，還負責社區協調糾紛、公共衛生維護治安等，在處理此類問題上往往力不從心，在執行任務方面面臨較大困難。

（3）社區組織形同虛設。小區居民對業主委員會缺乏了解，信任程度低，使業主委員會在履行職責時缺乏群眾支持。老舊小區業主委員會運作缺乏專業性，難以對物業工作進行監管。社區社會組織工作效率低下，作用有限，服務動力不足。

2．管理規范不完善。

（1）社區文化匱乏。老舊城區缺乏專業的文化專員對小區文化活動進行指導與管理，社區文化人才斷檔，限制了社區文化的發展與創新。老舊小區投入文化建設的經費不足，因此文化活動開展較少。由于社區的宣傳教育不到位，居民對社區文化認識不足，缺乏社區歸屬感，對文化活動參與的積極性有限。

（2）制度規范缺乏。老舊小區產權結構復雜，產權過渡不徹底，缺乏相應的制度。因此，在對建筑本體與社區環境進行改造完善時，涉及公共部分的整治權責不清晰，易互相推卸責任。同一棟樓多個產權單位并存的現象更使得改造過程中的協商共建工作難以推行。在老舊小區改造中，相關行政制度不夠明確，對行政機關的指導也沒有明確的規定。老舊小區的管理十分松散，缺乏具體的、被居民所認可的制度規范。

四、北京市老舊小區更新改造對策建議

（一）完善基礎設施工作

建立老舊小區更新改造項目數據庫，將所有老舊小區的基本信息登記在庫，特別是給排水系統改造、線路管網更新等信息應及時在項目數據庫中登記，改造后可依據建筑使用壽命周期定期對老舊小區進行房屋安全檢測、設施設備檢查等，并依據建筑使用壽命、線路管網使用壽命和定期檢測結果，有計劃地推動老舊小區周期性更新改造，將專項改造變成常態化改造。在小區環境治理上，對小區內樓道堆積物進行集中處理，并清除占用公共空間的雜物，對小區的綠化進行管理與維護，改善小區環境。在停車問題上，充分利用現代化技術，建立停車信息系統，實現停車實時監控，從而改進亂停車現象，實現停車位共享。

（二）提供居民安全保障

成立專項排查小組開展老舊小區安全檢查，對老樓、危樓等安全隱患進行“拉網式、全方位、全覆蓋”的大排查，在排查的同時進行整改。根據改造標準，按照檢查結果、評估結果與鑒定等級，判斷危險房屋與建筑物的危險程度、影響范圍，開展老舊小區安全整治工作。同時，組建小區治安隊伍，舉辦小區安全演習，進行小區安全宣講，加強小區安全建設。

（三）創新資金運作機制

亟需建立政府與居民、社會力量合理共擔改造資金的機制。首先，政府資金應重點支持基本類改造需求，如小區道路改造，建筑結構加固，給排水、供熱供氣等管道改造，小區公共空間環境整治[5]。對于條件成熟的小區，鼓勵自來水公司、燃氣公司、供暖公司等直接參與小區建筑內外的管道設備更新改造，并制定合理的投資回收機制。其次，對于老舊小區改造中加裝電梯、停車設施升級改造、物業服務規范化等內容，居民可以按照一定比例出資，并成立業主委員會以積極參與后期物業管理。再次，對于養老、托幼、助餐、快遞物流、便民店等社區公共服務產品，需要探索合理方式吸引社會資本參與。因此，需拓展老舊城區更新改造資金的融資渠道，吸納政府補貼資金、銀行貸款、小區專項維修資金、社會資本投資等各類資金投入，構建合理的投融資管理平臺，將項目改造資金統一管理、統籌使用，并探索新的融資方案。

（四）構建多元共治體系

老舊小區更新改造工作涉及各個部門、多個主體，需要貫徹整體性思維和多元參與、共同締造的理念。在總體目標統籌下，將自上而下的政府引導與自下而上的社區治理有機結合，由點及面地推動老舊小區更新改造工作可持續發展。重視社區營造，使社區更富有認同感和凝聚力，[6]培養社區居民的主體意識，實現社區共治共建共享。搭建多方參與平臺，由政府部門指導，成立由社區居民代表、專業人員等構成的小組，進行老舊小區更新改造規劃。建立線上信息公布欄，對老舊小區更新改造項目完成進度進行實時更新，保證項目的公正透明，并提供問題咨詢、意見反饋等服務，保障居民的知情權與監督權，增進居民參與社區治理的熱情。

（五）健全管理規范制度

完善社區文化建設，通過宣傳教育欄、社區圖書館、社區活動中心等，提高居民對社區文化的認知水平，定期開展文化活動，組織小區居民參加小區活動，促進小區居民間的溝通，提升小區居民的歸屬感與責任感，完善有關老舊小區更新改造的法律與政策，從而保障多方參與的合法性與有效性。建議盡快出臺老舊小區綜合治理相關法律法規，明確各部門的職能任務，列出老舊小區更新改造的內容清單，簡化更新改造的流程，并對更新改造的技術標準作嚴格規定。此外，應制定配套的老舊小區更新改造政策體系，包括土地規劃與環境治理體系，確保社區基礎設施與公共服務同步建設。小區可以根據實際情況，制定小區文明公約，從道德與法律角度改善老舊小區秩序。

五、結論

北京市老舊小區更新改造現狀的影響因素是多層次的，對這些因素進行歸納總結，提出能夠切實解決北京市老舊小區更新改造面臨問題的對策建議，有利于北京市老舊小區更新改造工作的有效開展，從而實現北京市老舊小區整體生活水平的改善。