新經濟環境下公益廣告法律制度保護研究

靳夢戈

(貴州師范大學，貴州 貴陽550025)

目前，對于公益廣告法律制度需要更深入的研究。 可以從公益廣告的定義、存在的問題以及如何完善監督執法體系方面，來界定公益廣告。 通過立法、出臺相關的法律加以保護，進行制度構建，從而形成良好的社會價值觀，引領社會道德風尚，達到通過公益廣告來反饋社會主義核心價值體系的目的。

一、 公益廣告的界定

公益廣告通常由相關政府部門完成，廣告公司和部分企業參與制作，或由企業全權處理。 它們做公益廣告不僅有助于塑造良好的企業形象，同時還向社會展示了企業的理念。這些功能都是由公益廣告的社會性決定的，它是企業與社會公眾溝通的良好渠道。

2016 年版的《公益廣告促進和管理暫行辦法》提出，公益廣告是指傳播社會主義核心價值觀，倡導良好道德風尚，促進公民文明素質和社會文明程度提高，維護國家和社會公共利益的非營利性廣告。

二、 公益廣告存在的法律問題

對于侵害公益廣告的行為以及公益廣告侵權的問題，國家相關部門近年來一直在努力解決，然而收效并不明顯。 從現狀來看，這個問題還不能從根本上得到真正的解決。 主要體現在立法不完善、監管執法體系不完善、責任主體不明確等方面。

(一)廣告立法不完善

隨著中國廣告業的不斷發展，相關的廣告管理工作也由分散到系統，從統一的行政管理到以法治為核心的綜合管理，不斷完善。 但是，公益廣告的相關法律、法規和政策規定等方面的建設還比較薄弱，目前的《廣告法》僅適用于商業廣告。 有關公益廣告的文件僅有由中宣部、國家工商行政管理局、原廣播電影電視部和新聞出版署四個部門在1997 年聯合下發的《關于做好公益廣告宣傳的通知》(已廢止)、1999年國家工商行政管理局、中央精神文明建設指導委員會辦公室發布的《關于進一步做好公益廣告工作有關問題的通知》、2002 年中共中央宣傳部、中央文明辦、國家工商行政管理總局、國家廣播電影電視總局、新聞出版總署發布的《關于進一步做好公益宣傳的通知》和2016 年由國家工商總局、國家網信辦、工信部、住建部、交通運輸部、國家新聞出版廣電總局等六部門發布的《公益廣告促進和管理暫行辦法》。 為適應目前公益廣告發展的新形勢，應加快《廣告法》及配套法的修訂，同時，要重點考慮公益廣告的價值和意義。 加快完善公益廣告的實際作用、特點、主體、目的、關系，途徑等方面均不同于商業廣告內容的新條款，給予公益廣告發展適當的支持保護和鼓勵，相關的稅收政策上也應給予相應的減免。

1. 責任主體不明確

所謂明確公益廣告的責任主體即明確責任由誰來承擔的問題，包括明確由誰負責規劃協調、誰負責設計與制作、誰負責公益廣告的發布以及誰負責具體管理等。 我國對相應的主體看似都有所規定，然而從近幾年公益廣告發展中出現數量少、質量差、管理亂等問題來看，相關部門對于設計制作主體、投資主體、規劃協調主體和日常管理主體的規定尚不清楚。 例如，從前述之規定看，我國公益廣告的規制主體是各地的市場監督管理部門，然而，依據我國公益廣告的特征，市場監督管理部門應承擔管理者的角色，尤其要求其同相關部門統一規劃、指導、發布公益廣告，是十分牽強的。 此外，相關的規定過于模糊，導致一些主流媒體以消極的態度對待公益廣告的宣傳。 社會的高度責任感是公益廣告發展的動力來源。 在相關組織及個人的責任感仍處于培養階段時，我們要完善制度建設，確定相應的投資責任、制作發布責任和協調管理責任，是當前構建公益廣告制度的當務之急。

根據《公益廣告促進和管理暫行辦法》第四條及第十五條，中國已經為公益廣告責任主體建立了法律依據。 對于不同的公益廣告主體，法條分別規定了不同的職責。 只有主體明了，做到誰違法、誰承擔，并明確連帶責任，盡量不偏頗、不輕饒、不放過，才能真正從根源上減少相關公益廣告侵權的問題。

2. 細化公益廣告法律規制的相關規定

《公益廣告促進和管理暫行辦法》中對于公益廣告的定義過于籠統，只有第四條和第十五條對公益廣告的相關主體的職責進行了規定。 其中對于某些主體的授權仍不明確，在實務中很容易出現認定困難或者授權范圍較大的情況。 所以，縱覽規范廣告的法律體系就會發現，并沒有具體的條文對此情況進行明確的授權與規定。 這很可能會在實踐中造成廣告發布主體對條文進行擴大理解甚至類推理解，而政府有關部門卻對相關的公益廣告違法案件進行縮小理解。 法律條文過于籠統，很容易造成公權力與私權利對法律含義理解的不一致，從而加大對于公益廣告違法案件的治理難度。

3. 公益廣告處罰力度不足

《公益廣告促進和管理暫行辦法》第十五條規定，公益廣告活動違反本辦法規定，有關法律、法規、規章有規定的，由有關部門依法予以處罰；有關法律、法規、規章沒有規定的，由有關部門予以批評、勸誡，責令改正。 此法條對于公益廣告違法活動的處罰過于籠統，并沒有明確的懲處措施和標準。 “法無定則不能罰”，沒有明確的制度做保障，就難以真正實現頒布該法律的目的。 法律在規定相關的懲處措施時應該同時明確權利、義務以及相應的法律責任。 相關的處罰措施在內容上不明確、不全面，用詞過于簡單籠統，不能準確表達立法意圖， 有責無責、有關部門到底該對相關違法行為進行依法處罰還是僅僅要求其改正難以界定。

(二)監管執法體系不完善

1. 監督執法的現狀

監督和執法制度應該是一個從上到下再由從下到上的良性循環。 上有國家頒布法律法規，中有傳達執行層級，下有實際操作部門。 下發文件并認真執行之后再一次層層向上反饋廣告的實際情況，上傳下達十分重要。

我國近年來逐漸開始重視公益廣告違法案件的責任問題，從不同層面上加以規范。 然而不合規定、廣告內容夸張失實的情況層出不窮。 在違法事件的處理中，對于公益廣告侵權或者侵害公益廣告的行為，大多是采取罰款或警告的方式，不過隨著現在人民物質生活水平的提高，罰款不能真正遏制公益廣告方面的違法甚至是犯罪問題。

2. 監督執法機關面臨的問題

新《廣告法》第二十六款中，進一步明確規定了廣告招標的條件，即需要具備專業技術能力及人員和設備等方面的條件。 宣傳廣告的單位需要做好廣告營業的登記。 鑒于公益廣告的特殊性，監管執法體系在實際執行操作中存在著相當大的阻礙。 事實上，承擔責任的法律主體，大多數并不能真正做到兼顧法律和自身的實際需要，為了利潤，法律往往被忽略。

而國家的執法機構，在實際執行操作中，也存在著一定程度的困難。 比如說:公益廣告侵犯知識產權的案件。 公益廣告相關法律并未對此種情況做出明確的規定，而知識產權屬于民法中的一個分支。 如果遇到公益廣告侵犯知識產權案件就只能依照民法中的規定處理。 因此導致實踐中市場監督管理局由于管理難度較高，對公益廣告的管理較少。 這就造成了管理監督上的疏漏。

三、 公益廣告法律體系的構建

(一)完善廣告法律體系

1. 明確責任主體

而責任主體除了廣告主、廣告宣傳者、推動者外，另外還有非政府監管主體以及其他責任主體。 公益廣告侵權問題及侵害公益廣告的問題不能僅依靠政府力量來解決，也需要非政府組織或者部門對主體的監督。 目前就我國實際情況來說，民間組織、社會團體都是非常可靠的監管主體。

對于公益廣告侵權的行為，人人參與，人人負責。 成立個人責任主體監督崗，對于積極參與，并對于作出實際貢獻的人員給予獎勵。 培養每一位民眾的社會榮譽感，才能構建穩定和諧社會。

對于發布公益廣告的企業，可以嘗試適當增加對廣告方面的人才培養，或者聘請專業的人才，對于自身公司的廣告質量進行嚴格把關，最大限度地避免因侵犯他人的知識產權或者其他違法行為，使自身和受眾陷入尷尬的局面。

2. 完善并且細化相關條文

遏制公益廣告侵權或侵害公益廣告行為的泛濫勢頭，要及時完善與之有關的配套立法，解決公益廣告法律規制不足的問題。

首先，對于公益廣告認定標準模糊、籠統的問題，通過對新《廣告法》或《公益廣告促進和管理暫行辦法》進行增補性修改，或者通過司法解釋，明確界定公益廣告的概念和在實踐中比較便于操作的認定標準。

其次，完善對于公益廣告侵權行為以及侵害公益廣告行為的構成要件的規定。 根據二者不同的行為性質，進而設置不同的構成要件和歸責原則。 對于一般侵權行為的公益廣告，可以按照過錯歸責原則，舉證責任倒置和一般侵權行為的構成要件，對相關責任人進行責任追究；對于特殊侵權行為的公益廣告，相關主體的責任可以通過過錯推定歸責原則，舉證責任倒置的方法和構成要件，來認定其責任。

最后，為了避免在法律適用中可能出現的沖突，要注重各個法律條文之間的位階性。 與此同時，要進一步細化完善《廣告法》中的個別條款。 可以對《廣告法》中禁止性概括條款與過于嚴苛的禁止性規定進行修訂，注重寬容和引導，以便做出正確的解釋。

3. 完善對公益廣告侵權的處罰

新《廣告法》雖然想盡量通過綜合運用各種處罰方式和加大處罰力度的方法來遏制公益廣告領域的侵權與被侵權的問題，但與現實需要相比，新《廣告法》對于這種雙向侵權行為的處罰力度看起來仍顯不足。

《公益廣告促進和管理暫行辦法》第十五條規定:“公益廣告活動違反本辦法規定，有關法律、法規、規章有規定的，由有關部門依法予以處罰；有關法律、法規、規章未規定的，有關部門應當予以批評，說服其改正。”但是此條規定過于籠統。 因此我國相關的立法部門要加快立法的步伐，對相關的行為規定更為嚴厲有效的處罰措施，加大對公益廣告侵權與被侵權行為的懲處力度。 執法部門嚴格遵守相關法律、法規的規定，提高執法效率，加大對違法行為的懲處力度，從而盡可能地避免公益廣告違法行為的發生。

(二)加強對廣告的監管

1. 加強政府對公益廣告的制度化管理

對于公益廣告中的違法行為，工商部門有權利、有義務依法責令停止其發布廣告，并可以依法會同其他有關職能部門進行調查，嚴厲打擊公益廣告侵權行為。

首先，政府部門應該加強對公益廣告相關違法行為的監督管理機制，加大對侵害公益廣告行為的打擊力度，監督和引導新媒體公司的公益廣告和投資企業的公益廣告的運行情況，監督媒體的傳播行為。 其次，應該盡快修訂現行的《廣告法》中對于公益廣告的規定以及保護措施，為公益廣告事業的穩定發展營造一個良好的法律環境，并且不斷用法律、法規來約束社會市場行為。 對于公益廣告中的知識產權侵權、產權的歸屬及公益廣告的創作者著作權等問題，我們要維護正當知識產權。 最后，我國政府還可以加大對公益事業的支持力度，針對企業公益廣告的資金來源實行激勵性的獎勵政策，如稅收政策，從而為公益廣告運行機制的調整奠定一定的物質基礎，并創造出良好的政策環境。

2. 加強監督機制

根據我國現階段市場的實際情況，目前現實生活中的公益廣告侵權與被侵權監督問題不容忽視。 我們除了需要繼續加強對互聯網中公益廣告的監督外，還需要加大對現實中醫藥、衛生、環境保護、野生動物保護、孝道宣傳、人道主義宣傳等各個領域的廣告監督。 從而真正地從監督角度打擊公益廣告中的侵權與被侵權行為，維護生活秩序，傳播社會主義核心價值觀，建設社會主義精神文明。 做好嚴查、嚴打，做到凡查必究，凡究必罰，促進打擊公益廣告侵權工作的進展，并快速推進線上線下一體化的監管工作機制。

四、 結語

目前，我們對于公益廣告法律制度的研究還需更加深入。 公益廣告需要一個適當的監管主體，這個監管主體具有一定的權力，如審核公益廣告等，同樣的，這種權力也是一種義務，公益廣告的監管主體需要在合法適當的范圍內履行其職責，而不可以侵犯公益廣告的相關利益。 并且明確監管主體對于公益廣告的審核機制、審核程序等；監管主體對公益廣告所承擔的法律責任如何分配，當公益廣告違反相關法律規定時，應當作何處理，監管主體的責任如何承擔。 在運行機制方面，應當從內部運行機制著手，完善審批制度，規范公益廣告的審批流程；同時，應當形成公益廣告管理組織，通過公益廣告管理組織在內部對公益廣告的質量、內容以及合法性等進行監督，形成完善的內部運行機制。 在外部保護機制方面，應當通過外部監督等方式對公益廣告的正常運行等加以保護，減少阻礙公益廣告過審的行為，以及通過提高社會群眾對于公益廣告的認識、對于保護公益廣告的意識等加以保護。 最終便是形成完善的制度，在立法層面形成保護體系，制定專門的《公益廣告法》，或者針對《廣告法》出臺相關的司法解釋；形成完善的監管體系，加強責任分配制度，明確當公益廣告受侵犯或者公益廣告本身違法時，法律責任的承擔主體；發揮公益廣告的價值，通過公益廣告的示范行為引導社會群眾的行為，通過公益廣告引導社會群眾形成良好的社會價值觀，達到通過公益廣告來反饋社會主義核心價值體系的目的。