基于政策文本的地方政府招商引資行為比較研究
——以長沙市為例

何雅萍

(湖南大學公共管理學院，湖南 長沙410082)

自改革開放以來，經濟發展一直是我國政府的首要任務。 20 世紀90 年代，我國實行分稅制改革，意味著地方政府擁有了更多增加自身經濟收益的機會，發展地方經濟的積極性大大增強。 而為實現政治晉升所需的GDP、稅收等政績，招商引資成為地方政府爭奪企業、資金等資源的重要手段。經濟全球化下，我國開放型經濟體系逐步形成，招商“引”資走向招商“選”資，給地方政府帶來了更大的機遇和挑戰，招商引資目前仍然是各級地方政府的重要工作。

在此現實背景下，聚焦于各級地方政府如何招商引資這一問題展開研究具有一定的現實意義。 在理論層面上，已有的關于地方政府招商引資行為的研究成果時效性不強，且多將政府視為一個整體，亟待補充新觀點。 論文在確定“工具—主體”分析維度的基礎上，以長沙市為例，搜集“湖南省—長沙市—內六區”三級政府出臺的有關“招商引資”政策文本，運用內容分析法進行文本單元編碼處理，并分省—市—區三級縱向和區級橫向比較分析各級地方政府的招商引資行為，得到研究結論。

一、 招商引資行為分析的維度

論文擬通過政策文本深入挖掘地方政府的招商引資行為，探究地方政府運用哪些方式吸引更多的企業投資、落戶。從政策主體和政策工具維度出發，比較各地方政府的招商引資行為。

(一)政策主體

政策主體是指招商引資過程中涉及的主體，可以分為政府、企業、招商中介和服務平臺。 其中，政府具體指區直單位、街道、園區與招商引資工作相關的部門；招商中介是指受政府委托或經政府允許，市場中利用不同的渠道為政府選擇最合適的投資方或企業的組織或個人；服務平臺主要是指在招商引資過程中為企業提供服務的組織或平臺。 在招商引資過程中，不同的政策主體扮演著不同的角色，也有著復雜的利益關系，形成價值鏈。

(二)政策工具

一般來說，在招商引資過程中，地方政府較少采取強硬或自愿的態度，大多采用一系列引導手段和政策工具，可分為經濟型政策工具、組織型政策工具和信息型政策工具三類。 經濟型政策工具指資金補貼、稅收優惠以及優先使用土地等；組織型政策工具具體包括激勵招商引資中介人、成立領導小組、優化營商環境等；信息型政策工具則包括產業發展規劃、重點招商項目推介、產業園/區形象推廣等。

二、 招商引資政策文本的選擇

湖南省1983 年起從零開始直接利用外資，2018 年提出:到2021 年形成開放型經濟新格局、實施開放崛起戰略發展規劃；2019 年，長沙更是將招商引資作為全市經濟工作“第一抓手”，推進“招大引強、外貿‘擴規提質’、消費升級、產業升級、營商環境優化”五大工程。 在外部經濟環境和上級政策要求下，長沙市各區政府勢必會繼續加大招商引資的力度。論文選擇長沙市為案例展開研究，具有一定的理論和現實價值。

為保證政策樣本來源的權威性和覆蓋性，論文通過“北大法律信息網”、省/市政府政策官網、內六區各區商務局等官方途徑收集資料，所有政策文本均可公開查詢，公信力較強。 同時，為確保資料的針對性和有效性，制定的樣本篩選標準如下:①剔除與招商、利用外資、產業扶持、經濟發展等詞匯無關的政策文件；②剔除無法獲得原文的政策；③政策出臺的時間為2000 年及以后。

根據以上搜索來源和篩選標準，共得到47 份政策文本(表1)，其中省級文件4 份，市級文件6 份，區級文件37 份(表2)。

表1 長沙市招商引資相關政策文本

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續表

注:為保持簡潔美觀，政策文件名稱已經過簡寫。

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表2 長沙市各級地方政府招商引資相關政策文本分布情況

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三、 基于政策文本的地方政府招商引資行為比較分析

(一)研究方法與文本編碼

1. 研究方法

內容分析法最早應用于二戰時期的傳播學和政治學領域，是一種通過對“內容”的分析以獲得結論的研究手段。 文章搜集了湖南省人民政府、長沙市市級政府及內六區區級政府及附屬機構制定頒布的、關于產業發展(扶持)和招商引資等方面的意見和辦法等文件，對政策文本進行編碼、按照政策主體和工具兩個維度歸類統計，橫縱向比較分析地方政府的招商引資行為。

2. 文本編碼

論文內容分析的單元為招商引資政策文本的有關政策條款，文本單元采用“行政單位-政策文件-章-條”的規則編碼，其中，行政單位按照表3 編碼，政策文件-章-條按照阿拉伯數字編碼。

表3 省-市-區招商引資相關政策文本的行政單位編碼

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(二)省-市-區三級地方政府縱向比較分析

根據政策主體-政策工具的分析維度，利用Nvivo 軟件對編碼后的政策文本單元進行分類、分行政級統計，結果如表4、表5 所示。

表4 省-市-區招商引資政策文本的政策主體頻數分布

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表5 省-市-區招商引資政策文本的政策工具頻數分布

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從整體上來看，47 份招商引資政策文本內容涵蓋了政府、企業、招商中介、服務平臺四種政策主體和經濟型、組織型、信息型三種政策工具。 當然，不同政策主體和政策工具出現的頻數所占比重是不一樣的。 政策主體中，企業占比最大，其次為招商中介和政府，最后為服務平臺；政策工具的選擇中，經濟型工具使用最多，其次為組織型工具，最后為信息型工具。

從不同行政級別上來看，省-市-區三級各級政府出臺的政策在政策主體和選擇的政策工具上存在著明顯的差異。省級政府側重于給市、區政府的招商引資工作做好制度上的頂層設計，組織型工具占比較大；市級政府扮演著招商引資“任務”實際“分配者”的角色，背負與省內其他縣市開展競爭的壓力，在招商主體政府建設和招商中介引導布局方面的占比較大，多采用經濟型和組織型兩種工具；而區政府作為招商引資“任務”的“落地實施方”，與其他區之間的競爭激烈，大都運用一些入駐獎勵或規模增長獎勵等經濟型工具，同時發動招商中介、服務組織提高競爭力，吸引更多公司投資。

(三)區級地方政府橫向比較分析

1. 政策主體維度分析

在省、市級政府的“任務”和“指標”壓力下，長沙市內六區政府的招商引資行為不僅是稅收上的競爭，更是政績上的競爭。 如表6 所示，各區政府在積極動員不同的政策主體參與招商引資。

表6 長沙市六區招商引資政策文本的政策主體分布

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(1)在政府方面，已形成“大招商”格局

理論上來說，負責招商引資工作的部門應為招商局，而從各區出臺的政策來看，區商務局、稅務局等區直屬部門，由區垂直管理的街道/鎮、社區，產業園區、經濟開發區也承擔了部分招商工作，個別區還專門成立了工作小組。

(2)在企業方面，項目、行業側重點不一

由于每個區的自然資源稟賦和產業發展情況存在差異，在重點引進的企業行業中，實現了差異化競爭。 如望城區依靠銅官港等港口發展對外貿易經濟，吸引進出口業務公司；芙蓉區依靠傳統CBD 五一廣場等區位優勢，吸引銀行、品牌酒店等入駐；開福區依靠建立的馬欄山視頻文創園，吸引文化創意、動漫游戲產業。

(3)在招商中介方面，以樓宇為主，輔以市場化組織或個人

除了在政府內部形成“大招商”格局外，也發展了市場中介進行招商。 從各區政策文本分析結果來看，整體上大同小異，除望城區外，其他五區均以樓宇招商為主、市場化組織或個人為輔，符合樓宇經濟這種新型的集聚經濟形態近年來在城市經濟發展中扮演的角色。

(4)在服務平臺方面，主要是樓宇運營主體和物業管理企業

集聚的寫字樓經濟更加凸顯出樓宇運營主體和物業管理企業的服務功能，優質的服務可以創造良好的辦公環境、帶來良好的企業形象，是最基本的條件。 在服務平臺這方面，各區表現的一致性較高。

2. 政策工具維度分析

作為“理性經濟人”，企業追求經濟利潤最大化，招商引資的關鍵在于盡可能滿足企業發展的需求。 如表7 所示，各區都運用了多種政策工具進行招商引資。

表7 長沙市中心城區招商引資政策文本的政策工具

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從類型上來說，各區運用的各類政策工具表現出一定的一致性和差異性。 在經濟型政策工具中，稅收優惠、入駐獎勵、規模獎勵等各區都有出現，差別在于政策力度，即不同區對同一類型企業的補貼、獎勵金額存在差異；在組織型政策工具中，對招商中介/服務平臺的獎勵、引進人才的補貼等手段都有使用，但芙蓉區專門制定了招商引資活動管理和工作考核細則，雨花區的“財富雨花”建設說明了招商引資工作手段、環境、考核等，有利于營造更規范和有利的營商環境。 在信息型政策工具中，較為普遍的是促進開放型經濟發展或發展扶植某行業等產業規劃政策，但也有天心區和岳麓區整理、羅列了轄區的重點招商資源，更加有利于推介區域良好的招商形象。

從使用頻率上來說，經濟型政策工具中，開福區使用最多，其次為岳麓區和芙蓉區；組織型政策工具中，芙蓉區使用最多，其次為雨花區、岳麓區和開福區；信息型政策工具中，開福區使用最多，其次為岳麓區和雨花區。

四、 結論與展望

基于47 份政策文本，通過橫縱向比較分析省-市-區三級地方政府的招商引資行為，得到以下研究結論:①整體上來說，各級政府的招商引資政策可分為政府、企業、招商中介、服務平臺四類主體和經濟型、組織型、信息型三種類型工具。 ②不同層級的地方政府主要運用的政策工具不同。 省級政府多運用組織型工具，市級政府多采用經濟型和組織型兩種工具，而區政府大都運用經濟型工具。 ③區級政府間表現出較強的競爭性，具體體現在政策的一致性和差異性上。在“大招商”主體、經濟型政策工具等方面大同小異，但在政策優惠力度、不同類型工具使用頻率上存在差異，這也是各區政府間招商引資競爭的關鍵。

當然，論文僅基于政策文本研究各級政府行為具有一定的局限性，后期可結合訪談調查等資料展開深入分析。 此外，在招商引資過程中，各地方政府如何與上下級或同級政府、企業等市場主體展開競合，也是下一步值得研究的問題。