鄉村治理研究回顧與展望

韓青

摘要：黨的十九大明確提出實施“鄉村振興”戰略，其中，“治理有效”是鄉村振興的重要根基和保障。黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。鄉村治理作為國家治理的重要組成部分，其治理成敗直接影響著國家治理現代化的進程。學界對鄉村治理的研究成果頗豐，卻呈現出離散的狀態，因此，對學界的研究成果進行回顧是研究鄉村治理的題中之要義。

關鍵詞：鄉村治理;治理整體;治理要素

一、引言

十九大報告提出鄉村振興戰略以來，學術界對鄉村治理的研究成果呈指數型增長，為鄉村治理實踐提供了理論依據。在中國知網上以“鄉村治理”為核心關鍵詞進行搜索，發現共有114篇CSSCI學術期刊、126篇其他高質量學術期刊、109篇學位論文。此外，還有許多其他形式的學術成果。然而，學術界對鄉村治理這一話題的研究呈現出分散、離散的狀態，因此，對學界的研究成果進行回顧是研究鄉村治理的題中之義，更是題中之要義。本文基于整體-要素觀，將國內學界對鄉村治理的研究分為兩大模塊：第一，對鄉村治理整體的研究。顧名思義，是將鄉村治理作為一個整體進行研究，集中闡述其與外界環境的聯系，主要有縱橫兩個維度;第二，對鄉村治理要素的研究。鄉村治理作為一個系統，包含諸多組成要素，各個要素之間的協調配合，是實現有效治理的前提和基礎，學界對鄉村治理要素的研究主要聚焦于鄉村治理主體、治理方式以及治理資源。

二、對鄉村治理整體的研究

（一）縱向維度

從縱向來看，學術界主要從時間維度上對鄉村治理的演進邏輯進行梳理，其中，新中國成立和改革開放是重要時間節點。以新中國成立以來的重要政策文本和目標導向為根據，鄉村治理的歷史可分為六個時期：土地改革時期、農業合作化時期、人民公社時期、改革探索時期、新農村建設時期以及鄉村振興戰略實施時期;蔣永穆等將建國以來鄉村治理的歷史進程分為“村社合一”、“政社合一”、“鄉政村治”以及“三治結合”階段，并對每個階段的鄉村治理特征及貫穿其中的主線進行了詳細分析。改革開放是我國鄉村治理的重要轉折點，改革開放前后的鄉村治理模式、結構等發生了翻天覆地的變化。高其才等總結了改革開放以來鄉村治理體制從“政社合一”到“政社分設”，再到村民自治，又演進至“三治結合”的邏輯路徑;李華胤對改革開放前后我國鄉村治理體系的變遷進行了系統性的梳理和回顧，以探究未來鄉村治理體系的發展趨勢，并為未來鄉村治理體系的構建提供經驗和智慧;賀雪峰回顧改革開放以來國家與農民關系的變遷，并據此分析每個階段的鄉村治理模式。

（二）橫向維度

從橫向來看，學術界主要圍繞政社關系和城鄉關系對鄉村治理展開深入研究。就政社關系而言，大多學者均同意這一觀點，即國家政治調控弱化了村莊政治的制度基礎，只有找回村莊政治，重塑政社關系，才能促進鄉村有效治理。張紅陽認為國家權力在鄉村社會面臨的新型危機，即“懸浮型供給”可能會沖擊國家基層政權的合法性，使鄉村治理走向無效;申明銳以鄉村公共產品供給為切入點，論述了政府主導型政社關系下鄉村公共產品可持續供給的問題;倪國良等基于政社關系分析改革開放以來我國農村治理結構的演進邏輯，并指出農村治理結構的轉型與發展當以“以政建社與政社共治”為主。在我國特有的國情下，許多學者以國家與農民的關系為突破口，對鄉村治理進行研究。陳浩天認為國家與農民的二元關系是檢視中國基層政治發展的重要窗口，鄉村治理體系現代化昭示多元公共性元素參與鄉村建設的有效性，而農戶與國家的互構關系是開展鄉村治理的基礎。就城鄉關系而言，學界主流觀點是，正確理解城鄉關系是有效實施鄉村振興戰略以及實現鄉村治理有效的前提和基礎。如，王積超等從城鄉連續統的框架下說明完善鄉村治理的關鍵和前提是構建城鄉統一的有機市場體;杜姣從單一城鄉關系，即吸附型城鄉關系的視角論述村級治理行政化的生成邏輯。在如何解決城鄉關系失衡制約鄉村治理這一問題上，蘇小慶認為城市偏向政策是我國農業農村發展滯后的主要原因，當以良性社會治理聯動對接“善治城鎮化”與“鄉村治理有效”;吳業苗認為鄉村治理不能再受制于城鄉二元結構，要立足鄉村，面向城鎮化發展，構建城鄉治理一體化體制。

三、對鄉村治理要素的研究

（一）治理主體

在鄉村治理主體方面，學術界的研究主要集中在個體和組織兩個層面。鄉村治理的核心個體是村民，學者們對村民的研究主要聚焦于其參與度低的原因、表現及影響。隨著中國城市化快速發展的同時，鄉村在不斷的“衰落”和“凋敝”，城市化的“抽離機制”持續地“虹吸”著鄉村社會的有生力量，造成治理體系中主體結構的“失卻”;蒲實等明確指出青壯年人群的凈流出，導致鄉村人才長期處于“失血”、“貧血”狀態，已嚴重不能滿足現代鄉村治理與發展的需求。此外，姜曉萍認為村民自身角色認知不到位，導致村民在村級公共事務中的主體使命感、責任感相對淡漠，參與行為意向不足且參與動力倦怠，出現態度疏遠和情感排斥等現象，只要不涉及自身利益，就虛委避讓和推卸責任。由于人口空心化導致鄉村社會資本的流失，削弱了農村社會的自我服務和自我治理能力，學者們將研究重點轉向鄉村新型治理主體。這一點將會在下文的鄉村治理資源中得以闡述。

另一方面，“治理有效”僅靠個人主義的農民單打獨斗難以形成合力，只有將一個個原子式的農民組織起來，鄉村振興戰略才能從文本轉化為實際行動。學界對鄉村治理組織的研究既涉及以行政化的村委會、懸浮化的基層政府和權威弱化的基層黨組織為主的正式組織，也包括村民議事會等在內的非正式組織。對于村委會來說，其自治性與行政化的雙重屬性受到學界的高度關注。在農村政治實踐中存在的普遍現象是，鄉鎮政府把對村民委員會的“指導”變為“領導”，村委員會的自治性質被嚴重歪曲。稅費改革后，國家權力以項目、加強農村基層黨建等途徑全面介入鄉村社會，加深了村委會的行政化，使其工作重心異化為在鄉鎮政府和自然村之間傳達行政任務、貫徹和落實方針政策，從而導致村級治理陷入困境。王勇也指出，國家政權的向下延伸對村民自治陷于對行政權的依附產生了結構性的影響。在當前資源下鄉的背景下，中國基層出現了普遍的村級治理行政化的現象，而此現象的必然后果是村莊公共性的消失，最終可能造成村級治理的失敗。然而，也有學者提出不同觀點，認為雖然目前村級治理在民生服務中出現“行政化”傾向，但在總體上，村級治理還沒有形成行政化之實，出現的“行政化模式”充其量算是村級治理的實踐探索，并非就是村級治理行政化。在破除村委會行政化，使其回歸自治本色方面，李勇華指出，應重塑村民自治，使其成為一個帶有“準”基層政權性質的“類”地方自治體，融自治組織與行政組織于一體，從而打通“鄉-村”治理的上下組織體系，破除自治組織聽從于基層政府而被視為“自治權淪喪”的尷尬。總體而言，學術界的主流思想是，村委會行政化造成了鄉村社會治理的碎片化，它已不能適應新常態鄉村社會治理的需要，因此，探索鄉村治理的新途徑迫在眉睫。

稅費改革后，國家與農村的關系由原來的汲取轉變為扶持反哺關系，而這也迫使基層政府轉變為“懸浮型”政府。如，王勇認為“鄉政村治”的治理模式，在擺脫了“汲取型”政權時代之“行政依附”的弊病之后，旋即陷入消極無作為的“懸浮型”狀態之中。楊磊認為20世紀90年代的鄉鎮改革，即實現鄉鎮政府職能精簡的目標以及縣鄉財政體制改革，導致鄉鎮政府的運作特征由“經營性政權”轉變為“懸浮型政權”，進而造成鄉村自主治理能力弱化的困境;胡衛衛從權力、制度、文化和組織四個維度分析鄉村政治生態的現實形態，認為鄉鎮政權基本上懸浮于鄉村社會，是導致內生性鄉村治理體系消解的重要原因之一，進而引發農村政治生態的一系列嬗變。

習總書記曾指出：“基層是黨的執政之基、力量之源。只有基層黨組織堅強有力，黨員發揮應有作用，黨的根基才能牢固，黨才能有戰斗力。”黨組織在鄉村治理中起著總攬全局，協調各方的領導核心作用，農村基層黨組織具有“覆蓋廣泛、滲透有力、適應性強”的特點，在協調復雜利益關系和發動群眾投身鄉村治理等方面發揮著戰斗堡壘的作用。農村基層黨組織是中國實施鄉村振興戰略、促進鄉村治理現代化最重要的領導和依靠。然而，實踐中的基層黨組織因結構老化、干群關系緊張等諸多原因而出現權威性下降的現象。如，當前農村基層黨建因缺乏黨群關系的深度交互機制而陷入內卷化的狀態，黨建創新需要回到村莊治理的實踐過程，重構黨群關系的政治性。熊萬勝認為基層黨組織高度依賴于政府組織，通過政府為人民服務，沒能很好地發揮出黨組織作為一個“政黨”的一般特征，這會導致黨組織的行政化和官僚化。處于社會轉型時期的鄉村社會利益格局復雜且多元，干群關系處于緊張狀態，基層黨組織權威不斷受到挑戰與質疑，凝聚村民的作用不斷弱化。因此，如何創新基層黨建，使其發揮戰斗堡壘作用，成為學界一個熱門話題。新時代的農村基層黨建應以鄉村振興戰略為根本遵循，不斷提升自身的經濟引領、生態文明建設、文化引領、社會治理以及群眾凝聚能力。吳理財認為應該從觀念轉變、隊伍建設以及制度建設三方面入手，著重加強鄉村基層黨組織建設，提升基層黨組織權威。吳成林指出，提升農村基層黨組織組織力，當以四個“并重”為主，強化人才基礎，增強引領經濟發展的本領，提高干事創業的動力，提升服務群眾的能力。紀中強認為，應該以“以人民為中心的發展思想”等為基本依據構建農村基層黨組織績效評價指標體系，從而引導黨員干部樹立正確的政績觀。

鄉村草根組織具有農民主體性特質，是村民表達意見和利益的重要渠道，而且鄉村草根組織具有提供公共服務的功能，可以有效改善鄉村公共服務主體缺位的狀況。然而，村級黨政經各種權力在村級治理中占有壓倒性優勢，鄉村社會組織呈現出“虛化”趨勢，致使鄉村基層自治在一定程度上被“形式化”和“邊緣化”。此外，鄉村社會中的利益集團在一定程度上也破壞了村級組織的合法性，如，以籠罩性的私人關系網絡和壟斷性的公共資源分配為主要特征的寡頭治村村塑造了私人性的村莊秩序，給村級治理帶來了不良后果。姜曉萍分別從主客觀說明鄉村社會組織自身組織化程度不夠等缺陷嚴重削弱了其組織社會參與的效能。至于如何更好地發揮好鄉村社會組織的作用，陳健提出既要鼓勵農民組織的成立，又要做好監管，通過多種方式實現鄉村治理的協同和整體效應。徐頑強以鄉村社會組織參與鄉村文化振興為切入點，認為只有明確角色、提高能力、加大激勵力度，才能使其在促進鄉村治理等方面發揮作用。

（二）治理方式

關于鄉村治理主體如何進行鄉村治理，即使用何種治理方式的研究，大多數學者均以自治、法治、德治“三治結合”為切入點，對鄉村治理的手段進行分析。概括起來，主要集中于以下兩個方面：“三治”之間的關系，以及“三治”如何結合。

關于自治、法治以及德治三者之間的關系，目前學術界有兩種主流觀點：第一，平行并列式。陳松有認為三者之間的關系是自治為基，法治為本，德治為先。龍文軍從建設中國特色社會主義的角度強調三者之間的關系，即自治是實行社會主義民主的基本要求，法治是建設社會主義現代化的基本要求，德治是傳承中國傳統文化的基本要求。第二，一體兩翼式。從鄉村治理的歷史實踐以及“三治”之間的內在關系來看，自治是基礎，而且是長期所遵從的基本治理邏輯，作為底線的法治和起著輔助作用的德治都是為自治服務的。李艷榮明確指出“三治合一”各主體的邏輯關系是一體兩翼關系。“三治”各主體間相輔相成，在推進鄉村治理過程中要堅持以自治為主體，注重法治和德治對鄉村治理的輔助和支持作用。陳于后認為，在“三治”融合鄉村治理體系中，“自治”是核心，“法治”是保障，“德治”是基礎，二者融于“自治”這一民主制度之中。鄧建華認為，在鄉村治理中，自治是主體，法治與德治是兩翼。何陽等認為，三者關系應當理解為一體兩翼，自治是主要內容，法治是保障底線，德治是輔助工具。

關于自治、法治以及德治如何進行融合，發揮1+1+1>3的作用，鄧大才通過對基層社會“走向善治之路”的成本性與持久性進行分析后提出，在實踐中不應追求“最優善治”，而應該追求“最適宜的善治”的結論;陳濤等構建“箱式治理”，認為自治是“硬法”和“軟法”約束下的彈性治理，三治互構為一個“箱式治理”結構，鄉村治理就是在這樣的箱式結構中進行的;郁建興等認為，要使三治結合乃至融合成為可能，應從以下四個著力點發力：在組織架構上堅持整體論、厘清政府職責、創新三治結合有效載體、擴大社會力量有序參與“三治”;黃君錄基于社會關聯度和經濟發展水平，認為構建三治結合的鄉村治理體系應從四個維度展開，即物質利益、精神觀念、行動能力以及制度規范維度;侯宏偉將鄉村治理現代化體系放入“個體-結構-環境”三個層面的統一框架內進行分析，認為三治結合的關鍵在于構建鄉村治理中各主體間相互嵌入的共同治理機制;李華認為應通過信用體系在管制、規范和認知的制度框架內實現法治為本、德治為引、自治為基的“三治”融合;裘斌從“楓源樣本”出發，認為“三治”之間是共生關系，要在自治中有機融進德治元素、法治思維，在德治中緊密結合自治實踐和法治訓練，在法治中充分植入自治精神和德治載體。當然，三治結合只是實現村級有效治理的方式之一，擁有“實踐賦權”與“票箱賦權”這雙重賦權的村級組織，因同時滿足治理的合法性和有效性而擁有完整的組織權威，解決了以往虛置式治理、懸浮式治理和博弈式治理都無法回應的治理困境。綜上，探索新型鄉村治理方式是一個值得研究的領域，這有助于為鄉村治理實踐提供多樣化的參考。

（三）治理資源

學界對鄉村治理資源的研究集中在鄉村社會內生資源和嵌入性資源。鄉村治理僅靠外部輸血是不夠的，更重要的是發揮鄉村內生資源的活力，內外兼并方能行穩致遠。如“三治融合”中的治村型鄉賢主導是政府的期待，是村民群眾的期盼。劉婷婷等也認為鄉賢依托鄉賢參事會在構建鄉村治理的內生性秩序等層面發揮了積極作用。賀雪峰認為發掘包括中堅農民在內的內生資源是實現鄉村有效治理的前提保障。以身份多元、權威類型混合為主要特征的鄉土法杰在促進國家法律的實施、固有文化的接續等方面發揮著積極作用。包括宗族和血緣關系在內的傳統資源配置機制不僅影響著鄉村社會資本提供公共產品與服務，也影響著政府在鄉村投入建設公共設施的效率。賀雪峰以三個地區的農村為例，旨在說明蘇南農村通過能人治村而非富人治村來提升基層治理能力，實現基層治理現代化的嘗試值得沿海農村學習推廣;趙月枝等另辟蹊徑，認為老人婦女和兒童等被爭議的和被遮蔽的主體也應該被重視起來，發揮其在鄉村治理中的獨特作用。除了作為治理主體的內生資源外，其他內生資源也不容忽視。鄉規民約作為鄉村公共生活所自發遵守的道德規范，以正式或非正式的方式規定了鄉村成員的基本社會義務。喬慧波認為我國農村存在著豐富的非正式制度資源，其中蘊含了大量可以運用于鄉村治理中的道德規范。郭夏娟等從理想觀察者理論出發，認為民間自主產生的鄉賢參事會具有中立與公正特征，其在道德治理中起到補充自治，深化法治的作用。面子即人心，人心即政治，呂培進將作為鄉村傳統秩序一部分的“面子觀”看作一種“社區性貨幣”，認為在鄉村治理中鄉村干部要積極利用“面子觀”，為鄉村振興戰略提供價值支撐和行為保障。

鄉村治理是國家治理的重要組成部分，在鄉村治理實踐中，國家通過各種方式向其輸入治理資源。然而，由于各種外在因素的影響，國家投入鄉村的資源并未發揮其作用，呈現內卷化的趨勢。因此，學術界對鄉村治理嵌入性資源的研究主要集中在其如何影響鄉村治理及其帶來的影響。如，在基層政府推動與資本逐利的雙重驅動下，基層政府與工商資本結成“權力—資本”利益共同體;村級組織成為下鄉工商資本管理分散農戶的代理人，“資本下鄉”背景下鄉村治理缺乏公共性;李漢卿從控制理論視角闡釋資源下鄉被分利集團攫取的原因，并指出現代公共規則制約著國家制度的有序運行和助農資源的有效利用。賀雪峰認為國家為了保證下鄉資源的合理有效利用，制定越來越多且細化的資源使用規范，這些規范極大地限制了基層治理主體的積極性和主動性，導致基層治理陷于空轉與內卷化。當然，外部嵌入性資源與鄉村治理并非都是博弈關系，許多嵌入性資源在鄉村治理中發揮著不可或缺的作用。如，作為嵌入型資源的“青年第一書記”通過整合內外部資源，實現鄉村精準扶貧和產業振興的內在結合，讓廣大村民更多地共享發展成果。在后政黨時代，政黨通過提升基層黨組織的引領力和整合力嵌入鄉村社會，并發揮其政治和組織資源優勢，為社會自治力量增能、賦權，從而實現對鄉村社會的整合。

四、未來展望

整體而言，學界關于鄉村治理的研究成果非常豐富，諸多學者從經濟學、社會學、文化學等角度進行了廣泛、深入地研究，為新時代鄉村治理提供了有益的經驗，但現有研究仍存在一些問題：第一，側重于研究影響鄉村治理的單一因素，系統性研究比較缺乏，這表明目前的鄉村治理研究雖然取得較大的進展，但其理論體系還需進一步豐富與完善，特別是在鄉村治理主體如何協調聯動，鄉村治理機制如何高效運行以及如何評價鄉村治理績效等方面，都需要進一步從整體上加以論證與研究。第二，學界對鄉村治理的研究主要以政策研究、案例分析、對策研究為主，學理性研究嚴重不足。單純的政策研究和個案分析難以抽象成普遍性結論，在實踐中存在同質化現象。如何避免上述問題，是未來研究的重要方向。具體來說，未來研究可從以下幾方面著手：第一，立足于整體性視角。完善鄉村治理頂層設計，從鄉村治理要素入手對其進行深入剖析，確保鄉村治理在目標合理、結構優化、方法有效的治理環境中進行，為破解鄉村治理“碎片化”等現實困境提供可操作性強的借鑒。第二，注重學理分析。通過掌握、吸收國外先進理論，在充分考慮本土適應性的基礎上，借鑒相關理論，如“整體性治理”、“元治理”等理論，對鄉村治理進行分析，夯實鄉村治理的理論基礎。

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（作者單位：天津商業大學）