貴州省營商環境建設問題及對策研究

薛耀淇 劉春梅 陸世娟

一、引言

營商環境是一項涉及經濟社會改革和對外開放眾多領域的系統工程，指市場主體在準入、生產經營、退出等過程中涉及的政務環境、市場環境、法治環境、人文環境等有關外部因素和條件的總和，其包括影響企業活動的社會要素、經濟要素、政治要素和法律要素等方面。習近平總書記多次在會議上強調營商環境的重要性;明確要“營造穩定公平透明、可預期的營商環境”。2019年2月，國家發改委發布了《中國企業環境評價實施方案（試行）》，該試行方案大大加強了各個企業的發展信心以及發展競爭力，為打造營商環境推波助瀾。同年6月貴州省政府印發營商環境建設實施方案。2020年中國城市營商環境排行榜有16座城市總分突破80分，相比2019年的8座城市數量增加了一倍。2020年貴州省發布深化“放管服”改革優化營商環境的工作要點。查詢門戶網站和媒體信息發現：貴州省多次提出將“全力優化提升營商環境”為企業發展提供更加便捷高效的服務。2020年貴州提升營商環境整體水平納入政府績效考核中，以各市（州）達到全國中等及以上水平作為營商環境打造的核心目標。通過查詢門戶網站發現自2020年以來貴州省建設營商環境的資訊共計800余條，省內各級地方政府從政策制度到公共行為上均高度重視營商環境建設，通過多種方式，助力打造營商環境，形成區域高吸引力。

貴州省作為西部大省，既有經濟基礎、市場環境、基礎設施等基礎條件固有的稀缺性，又面臨經濟增長放緩的挑戰，市場有效需求不足，節能減排壓力加大。營商環境是一個地區經濟實力和競爭力的體現。在營商環境打造過程中，創新驅動被上升到一個層面，貴州省持續深化“放管服”改革，營商環境中的政務環境排名大幅度提升，但是其他如人文環境，市場環境等營商子環境指標差距大的情況仍存在，如何整合外部資源，解決普遍問題的同時，抓住主要矛盾，解決營商環境指標提升不均衡，區域發展不均衡等突出問題仍是當前營商環境建設面臨的問題和挑戰。本文旨在研究區域經濟發展中的地方政府行為、貴州省營商環境發展現狀和營商環境打造中主要面臨的問題，并針對性給出解決方案，即評估各區域營商環境，抓住薄弱環節，逐項突破;明確府際學習，強化標桿引領;堅持需求導向，提供個性和精準服務;加強法治化建設，不斷優化營商環境;以求促進形成優良的營商環境，進而最大限度激發市場活力和創造力。

二、營商環境及其政策

良好的營商環境越來越被認為是經濟發展的關鍵驅動因素（Stern，2002年;世界銀行，2005年;徐，2011年）。世界銀行將營商環境界定為“企業活動從開辦到結束的各環節中所面臨的外部環境狀況（World Bank，2019）。與世界銀行相比，中國營商環境的定義更為詳細，即“企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件”。從營商環境的內涵方面來看，國家規劃綱要中認為其需要包含：公平競爭的市場環境， 高效廉潔的政務環境，公正透明的法律政策環境，以及開放包容的人文環境;《2018中國城市營商環境評價》認為其應包含：軟環境、生態環境、市場環境、基礎設施環境、社會服務環境、商務成本環境;學者高敏認為應該包含：市場自由有序、政府透明高效、社會和諧穩定、法治成熟健全、要素配套完善;張三保則認為：市場環境、政務環境、法律政策環境、人文環境是重要的營商環境指標。綜上所述，雖然評價體系各有差異，但是聚焦在政務、市場、人文、法律等方面的指標。

自2017年開始，貴州省已開始引入第三方評估貴州營商環境的改善情況;隨后又引入本土高校對省域范圍內的地方政府開展考核性評估。查詢政府門戶網站，2018年初，貴州省開啟整治營商環境“兩大行動”，并出臺《貴州省優化營商環境集中整治行動方案》;2019年印發《貴州省營商環境優化提升工作方案》;2020年貴州省印發與營商環境打造相關的33條政策法規。由此可見，地方政府多手段著力優化營商環境，打造服務和效率雙高的“貴州高地”。

三、區域營商環境建設的問題分析

通過查閱現有的信息網站和門戶網站，得出結論：地方政府認為自己是營商環境的創造者和主人，目的是“營造營商環境”，過多人為地創造產業之間的關聯;政策搭配和政策效果協同性不夠，地方政府的政策工具主要集中在營造環境和重點扶持兩個方面，政策的搭配的合理程度，對營商環境的促進的深度和力度有待評估;營造營商環境沒有長遠的思路，營商環境的打造沒有長期觀念，為了短期內獲得高額回報主要通過減稅讓利，拼資源、拼政策換得企業的青睞;除此之外政策執行過程中存在許多不作為亂作為、破壞營商環境的人和行為，也在一定程度上影響了區域經濟營商環境。本文結合對現象的分析，針對營商環境建設中的核心問題進行了歸納。

（一）以“招商引資”作為區域營商環境打造的核心手段

目前貴州省的營商環境的打造更多的是呈現自上而下的制度變革，主要是通過政府干預以及建立經濟區和招商引資實現。

地方政府行為邏輯是基于財政收入最大化的目標，運用政府經濟手段，打造“招商環境”。由于西部本身區位條件和經濟發展現狀，招商引資在貴州經濟發展中扮演著重要角色，地方政府紛紛成立招商引資機構，將招商成果作為政績衡量標準。搜索門戶網站，我們發現貴州省有1900多個經濟開發區，貴州省各地方政府營商環境中的招商引資的行為特征是“政府主導”，地方政府全程參與規劃布局、區位選址、制定優惠政策、宣傳、談判到最終簽署合同。一方面，政府 “拉郎配”式的資源聚集，各類開發區的招商引資項目同質化，不利于區域形成優勢產業地帶，發揮內部聚合效應，形成良性循環。另一方面，地方政府的“政績”和“指標”實際上是招商引資的背后，體現了短期利益的最大化，違背建設“營商環境”和“放松管制、服務”的原則，同時過于關注“指標”也使得地方政府沒有足夠動力與精力去做好監管與公共服務，沒有精力關注教育和科技服務提質增效，導致政府職能越位和缺失。

（二）營商環境指標發展不均衡，產業配套和區域經濟聯動效應缺失

貴州打造營商環境，對標評價標準，從第三方評估報告顯示，近年來貴州營商環境排名大幅提升。在排名提升的背后也需要看到營商環境的優化是一項系統工程，需要政治、經濟、法治等各個層面的體系化的協同完善。查詢文獻按照張三保等人對于中國省份營商環境評估指標和結論，貴州省2019年排名10位，其中子環境維度中政務環境排名2位，法律政策環境排名15位，人文環境排名21位，市場環境排名28位。營商子環境發展不平衡，在融資創新資源獲取和對外開放方面，短板效應明顯，在研發的投入和產出，人力資本等方面的與優勢省份相比差距明顯。某一具體指標表現落后的成因不一，市場環境的指標成因較為復雜，涉及眾多市場主體，主要原因在于貴州區域產業整合度低，產業鏈環節分割，現階段還沒有形成步調統一、互助互利的產業良性發展態勢。

四、區域營商環境打造的核心策略

（一）評估各區域營商環境，抓住薄弱環節，逐項突破

各地方政府需要持續引入第三方評估，對照重點指標，分析解剖，找問題原因，尋解決方法。深入分析營商環境子環境指標落后的原因，主要是各類資源如人力資源（參與知識創新和技術創新的科技人員）;知識資源（高校和科研機構的科研成果、論文、專利等）;資本資源（政府財政資金投入、企業協同創新研發投入、金融中介機構投融資等）的支撐度不夠，打造營商環境需要地方政府主抓區域內政策支持與制度完備程度，尤其是關注本區域的創新文化，包括個人、企業、政府、機構等對創新參與度、支持度以及對創新失敗的容忍度;關注本區域的基礎設施建設、產業發展。圍繞貴州省重點發展的企業和產業模式，第一階段重點解決短板問題，第二階段再去優化指標，營商環境普遍改善才可能較好地滿足不同企業、不同投資者的訴求，才符合優化營商環境雙高的內在要求。

（二）明確府際學習，強化標桿引領

邊干邊學，從宏觀層面來看，區域營商環境定位于受當地政治制度、人文社會環境等因素影響的特定區域環境;從中觀層面來看：許多不同的要素在區域范圍內組成一個系統整體，隨著系統內部分工協作，地方政府通過系統內的分工協作、知識轉移和行業間的頻繁交流，在這個過程中地方相互學習和借鑒;從微觀層面來看：基于資源異質化的特點，各地方政府在學習的基礎上，不斷適應環境的變化進行內化，來提升自身營商環境競爭力。府際學習中需要注意的是營商環境具有一定的正、負向外部性，其中正向外部性表現為區域營商環境的輻射與擴散對整個區域環境有帶動作用，負向外部性表現為營商環境打造中各類地方政府 “搭便車”，貢獻率低的主體獲得過多的利益也會導致資源提供方利益受損。因此需要正確認識地方政府在營商環境打造中的作用，尊重其不同角色，同時政府也要找準定位，在協調資源，塑造標桿上發力，引導和影響產業集群自組織內部發展。

（三）堅持需求導向，提供個性和精準服務

不同地區經濟背景的企業面臨著不同的挑戰，所遇到的營商環境挑戰各不相同，對于營商環境的核心訴求千差萬別，貴州省2019年國民經濟和社會發展統計報告顯示，省內第一產業增加值占地區生產總值的比重為13.6%，二、三產業的比重分別為36.1%和50.3%。在招商引資的產業分類上，先進裝備制造業320余項，生態特色食品業250余項，基礎材料產業200余項。需要結合多樣性和特殊性需求，人才環境建設上下功夫，提供個性和精準服務，各級地方政府可以在服務、信用、環境上進行改進，針對省內企業發展的核心定位，為投資者創建公平、透明、可預期的營商環境。

營商環境首先是市場化的營商環境，發揮市場在資源配置中決定性作用。在打造營商環境中，政府通過簡政放權、放管結合，努力營造“創新、創業”氛圍，提升企業的獲得感。與此同時，進一步加強對營商環境的監測和調查，把法治作為營造營商環境的最高防線，舉一反三，狠抓整治，認真實施各項戰略，優化營商環境，確保區域制度環境與市場形勢相適應。

（四）加強法治化建設，不斷優化營商環境

習近平總書記指出，“法治是最好的營商環境”。法治是規范現代市場經濟運行的重要手段之一，是保護市場主體權益，創造平等、良性的市場競爭環境的根本措施。法制營商環境建設是一個全面的、長期的、動態的過程，法制營商環境建設必須尊重案件的解決，著力解決企業的困難，滿足企業的需要。在法律框架下，完善與營商環境相關方面的基礎設施，要聽取市場主體和政府部門的建議和意見，創建體系完整、內容科學嚴謹、穩定可持續的法律法規。

依法行政是構建法治營商環境的基礎。政府行政法的適用必須在法律的監督下進行，嚴格遵守國家法律法規。通過公平公正的司法，給遵紀守法的市場主體樹立信心，逐漸減少企業違法犯罪行為。要加強法制宣傳教育，營造廉潔守法的法制氛圍，要確保公務員依法行政，公平公正地履行職責。營商環境法治化的完善是企業運行的有力保障，營商環境法制化是營商環境優化的核心。優化營商環境是正在進行時，是一場持久戰。一個堅實、有序、穩定的營商環境，最有利于釋放市場活力，以促進經濟發展。

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（作者單位：薛耀淇，貴州大學公共管理學院;劉春梅，成都信息工程大學管理學院;陸世娟，貴州財經大學公共管理學院）