“租售并舉”導向下住房供給轉型中的“租”

摘要：在高質量發展階段，城鎮住房有效供給的指導方針被關注，要把握其中的要領，租售并舉是重要組成部分，尤其是其中的租，值得進一步分析和認識。

關鍵詞：租售并舉;雙軌統籌;供給體系

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2021）10-0037-42 收稿日期：2021-08-28

首先談一下我理解的“租”和雙軌統籌的關系。在我國住房總體制度安排框架上，是一種保障軌和市場軌雙軌運行的框架，如果說住房要立足解決“住有所居”的問題，一段時間以來有關管理部門在政策導向上反復強調的租售并舉，顯然是聚焦在要解決好住有所居問題這樣一個密切連接的重要概念，它在我們國家雙軌統籌的房地產領域，具有非常鮮明的現實意義。

現在面對高質量發展階段，城鎮住房有效供給指導方針這方面，大家都在密切關注，要把握其中的要領，這個租售并舉是重要組成部分，而且這里面的租，值得進一步分析和認識。

租售并舉的“售”比較好理解，就是產權房的出售，也稱租購并舉，也就是購買產權房。

但實際上，現實生活中間稍微復雜一點、因為它既包括完全產權房，也包括共有產權房，都是以交易、購買的方式，都可以拿到產權證，但完全產權房屬于市場軌上的供給，而共有產權房屬于保障軌上的供給。從這個視角上觀察，就已經感受到保障軌和市場軌的雙軌統籌，在產權證上已經內涵著這樣一種并存，它是屬于我們國家住房制度改革中打造長效機制的雙軌統籌框架之下供給體系存在的現象。

社會政策要托底已由最高決策層面反復強調，而住房保障軌上托底的供給形式，是有別于共有產權房的公租房，這個“租”字就浮現出來了。公租房在它的特定性質上，是明顯有別于市場軌道的，而市場軌道上也有“租”字。比如說幾年來反復探討的長租房，很多是以市場軌道定位的。還有就是傳統的經營性的租房市場上的租房交易行為。

在對這樣一些概念做了一個勾畫之后，第二個層次，我要談一下公租房概念的演變。

以“租”的形式供房，我國往前追溯有并行的兩個概念，一個是廉租房，一個是公租房。當時曾強調這是不同層次的兩種租房，都是保障軌上的供給形式。

更早的是經濟適用房概念。1998年國家啟動積極財政政策，通過籌集的資金去向有6大方面的重點——這是帶有結構特征的，即在總量擴張的同時優化結構。

其中的重點之一，就包括經濟適用房建設。因為那時候已經下決心要推進中國住房制度改革，而同時意識到這種市場化的住房資源配置，會有一個托底的問題，低收入人群這一端，要以經濟適用房托起來，這個思路顯然是正確的，但是實際生活中間，后來這個經濟適用房的概念，至少演變出十幾種五花八門的形式。

在北京就出現了以經濟適用房為名號運用公共資源建設出來的小區，購買時有它的一些特定的制約條件，而這些制約條件很容易被擊穿，比如說只要有教師證，不論你的收入高低，都可以買經濟適用房;經濟適用房的建設又做得看起來高大上，有很高的建設標準，有露天花園，很多中產階層以上甚至是富豪階層的人，也出手買到了這種經濟適用房。

在后來的小區里面，發現有大量高端的消費現象，開著比較高端的酒吧，有富裕階層開著寶馬、奔馳，這些事情以后引起了方方面面的詬病。做了政策調整以后，才有后來收斂到經濟適用房托底的這個層面上，就是形成兩個概念，一個是廉租房一個是公租房。

這樣一個演變當然也有進步的意義，兩種概念趨于清晰、有了這種進步之后，又發現實踐中間還有新的糾結，就是廉租房應該講，是最低層次托底的有效供給，哪怕是什么收入都沒有的，吃低保的，他也要住有所居，這就是提供廉租房的供給。

稍微好一些的，應該提高一個層次，叫做公租房。公租房的租金也低廉，條件應該比廉租房要好一些。但是現實生活中間，地方政府實際操作的時候，覺得很難劃清這兩個概念之間的具體界限。

經濟學界的一們前輩，當年專門提出一個建議，他說廉租房這個最低的托底的供給，標準的設計圖紙應該是沒有一家一戶自己可以單獨使用的衛生間，就是要設計為大家使用公共廁所。這樣一個建議有什么內在的含義？就是從經濟學角度考慮，這樣可以降低政府的管理成本：最低收入階層哪怕實際上沒有收入，完全吃低保，他也要住有所居，但是住進去的人，未必以后就永遠是這樣一個低收入階層狀態，他的收入提高了以后怎么辦？政府這個資源配置本來是托底的，他如果收入提高了，甚至可能進入中產階層了，政府應該動員他從這個住所搬出去，不再占用以公共資源托底的廉租房，這樣騰出來的資源，給那時候更需要的、在實際支付能力方面仍然是最低端的社會成員，使這些人得到住有所居的條件匹配。

現在面臨的轉型、對接高質量發展方面，公租房的供給要具備什么要領？

保障型這樣一個基本定位之上，我們討論公租房的供給制度和它的機制的建設，至少有下面這樣一些要領非常值得討論和做好優化的把握。

第一是這樣的供給，必須是政府規劃和牽頭組織來實際形成其有效供給。政府必須在自己的轄區之內，有一個規劃先行、多規合一的頂層規劃，作為“政府更好發揮作用”的具體體現。一個地方政府轄區，政府推進的國土開發里面各種各樣的不動產，怎么形成合理的匹配，過去的弊病是什么？有很多規劃是各個部門做的，如在各個部門的規劃之間有機協同、有機聯系掌握不好，就變成“九龍治水，非旱即澇”。

有經濟社會發展規劃，城鄉建設規劃，公共交通體系規劃，環保綠化建設規劃，各種基礎設施、管線布局規劃，醫院、學校、商業網點發展規劃等，各種各樣部門的具體規劃，但是怎么樣形成一種有機的協調配套的體系？這方面過去我們發現有很多的相互矛盾之處。矛盾帶來的，就是公共資源配套的低效，甚至是失誤和浪費。現在這些年我們越來越明確，這樣的一種資源配置機制里邊，面對市場經濟完善和發展與政府更好發揮作用這兩方面的結合，首先要體現在政府以不可替代的牽頭作用，依托盡可能高水平的專家團隊和在充分聽取民眾意愿、吸收民間智慧以后，形成一個通盤的國土開發規劃。像是一盤棋，這盤棋上的各個棋子怎么擺，要在各種規劃合一有機聯系在一起以后形成最終方案。這種規劃是戰略性的，要覆蓋地方政府轄區相當長期的國土開發和建設過程。在全國也是這樣，各個區域規劃要合成一個960萬平方公里上的一個有機協調呼應的盡可能高水平的一盤棋式發展規劃。

地方政府層面必須處理的更多的細致內容，都要放到這里面，公租房就要納入這樣一盤棋。

所以公租房在這樣一盤棋式建設的過程中間，作為低收入人群租住的房子，要盡量和其他的一般商品住宅“花插著建”。這句話是我一些年前參加李克強總理座談會的時候他講的，“花插著建”是公租房和一般商品住宅混在一起建，不能連片的商品住宅完全隔開加上連片的公租房，最好是帶有“你中有我、我中有你”，統籌協調的特點，它的好處就是吸收其它國家出現社會問題的教訓——如果各自連片建而隔開了，容易出現社會不和諧問題，若干年以后，很容易使低端的一片淪落為變相的貧民窟。中國要吸取經驗，花插著建能夠更好地防止出現這種問題，防止出現連片的貧民聚集區，防止社會問題發生的可能性。這是緊跟著要說的要點。當然你也不能硬把由廉租房、公租房合成最低端的保障房——我們現在所稱的公租房，和那種高端的獨立別墅花插著建在一起，但是它可以和一般的商品住宅花插著建設。

公租房總體上說起來，是政府要在這方面負責，但是也要積極合理對接市場機制。比如說國土開發一盤棋里面，有些片區是打包建設、乃至是連片綜合開發，這種方式這些年在中國有積極的推進，是政府和社會資本合作的PPP模式之一。某些地方政府首選國企，覺得它比較安全、簡單，受到傳統思維的影響，把民營企業打入另冊。但是我們發現，某些地方的市與縣，比較低端的層級上，大量的建設項目國企根本吃不過來。有很多的機會按PPP來做，自然就留給了民營企業。而且國有企業拿到這些大項目，他往往也要分包，后面跟進的，很可能就是給了民營企業的機會。一些連片開發的區域，像汕頭特區，它的海灣那一片的濠江區168平方公里，要連片開發，中信進去有了第一推動力后，代表性的初始項目是海底隧道，產生的整個發展的預期，帶來了以后滾動開發過程中間不動產的溢價，帶給企業穩定取得投資回報的前景，于是大量的分包項目實際上就給出了比較可觀的空間，民營企業可以跟進。

這樣跟進的開發建設過程中間，自然就能解決這個區域里邊住房供給的問題，也必然要解決住房供給里邊托底的公租房建設的問題，所以它是可以對接市場機制的，可以調動企業的積極性，把這個事情納入政府和社會資本合作的創新機制。

再有一點，公租房的分配管理需要追求精準、細致。

這就要運用現代的信息技術來支持。我們現在的大數據，對于個人信息做出分析而形成的一些判斷，越來越低成本，越來越便捷，顯然有利于我們以后在管理中降低行政成本，提高綜合績效。入住公租房的這些社會成員，以后收入提高了以后，到一定的標準了，較容易判斷他已經不是低收入階層內部的成員，就得有充分的依據去跟他聯系，動員他讓出這塊資源，按照他已經提升的收入去對接一般商品住宅等。這樣的管理，以后我們還需要積累經驗。

再有就是公租房受惠對象的退出機制，還結合著一些實際的“問題導向”下必須加強的管理。比如過去五花八門的經濟適用房里面，有很多應該是低端享受、但實際上中高端的人拿到了以后，就出現了轉租、經營性運作等行為。或者也有低端的社會成員，由于管理上的漏洞，可能有了額外的房源，通過某個渠道拿到了一套自己的公租房，通過另外一個渠道又拿到了一套公租房，他可以把其中一套出租，這種情況確實可以在具體案例里觀察到，因此就要細化，防止這樣扭曲的現象，而且要建立責罰的制度。

再有，在具備房源條件的城鎮——很多中小城鎮有閑置的空房，一般在它的經營性、商業性租房市場上，這些房子有些是租不出去的，但同時，又有當地公租房供給的需要，這個公租房的供給，就可以由當地政府來做出一個財政方面的優化決策來引導形成：原來一般是要求政府牽頭組織力量建設公租房，現在不用建了，不用把這塊資金補貼補到磚頭上了，你可以補到人頭上，就是認定轄區內哪些人是需要得到公租房這種政策傾斜的“住有所居”供給的，然后可以提供信息由他在租房市場上挑選他滿意的（比如和工作地點最接近，交通最便利等條件）房源。

還有另外一個層面的問題：市場軌道上租房的合理化。

對于市場軌道上長租的概念，已經有了一些探索，在實際運行的過程中也出現過“爆雷”、資金鏈斷裂等問題，還有長租房租賃市場怎么完善等命題？長租房的起始，有問題導向，是為解決租房市場平均租期過短、租戶不安穩的問題，尤其是年輕人租房的房源供給問題。

按國際經驗，中產階層以上的很多人在40歲以前應是傾向于租房子，這是“住房消費的梯級推進”。我國在這些年長租房的探索中間，還沒有形成比較成熟的經驗和穩定的供給形式。所以我們需繼續探索“在商言商”的基礎上，開發商怎么建設長租房。

另外還要以開闊的思路考慮整個商業化租房市場的發展、建設問題。在這里要借鑒一些國際的經驗，特別是德國的經驗，它的經驗包括政府規定有了一個租房協議后，法定3年之內房東是不能漲房租的，至少把這個底線給卡住了。

3年之后，具體的漲幅不能超過的比例也由政府限制。德國是相對成熟的市場經濟，它的房源在這方面有供給的支撐力，有政府實行過細管理的基礎，所以是3年之內不能漲租，3年之后漲租，也要實行非常嚴格的限制。在這個“住有所居”概念實現的過程中，可以觀察到，歐洲主要發達經濟體人們的理念不一樣，我們的理念也要轉變，就是要樹立人在一生中住房方面的“梯級消費”的觀念。

另外對空置房的存量潛力也要發掘和引導。我國目前的住房空置率其實是相當高的，減少這種空置率很高的情況，還是要有經濟利益的引導，如果有持有環節房產的稅收，就會形成倒逼。很多人的房子空在那里，沒有持有成本，一旦有了稅收帶來的持有成本，他就會合理分配一下：哪些房子現在肯定自己不用，就把它租出去，以對沖稅負。租出去的好處是整個社會沒有新的投入，卻多了一塊有效供給，低成本地去解決這個租房使用對象住有所居的問題，這就很有意義了。

在現在堅持“房住不炒”的同時，對住房有節制的投資屬性也不能否定，住房有一定的投資屬性，是合乎邏輯地對應未來租房市場的建設。

如果全都是剛需，自己買房子住，沒有改善性需求的有效供給和進而有節制的住房投資行為，哪來租房的房源呢？哪來一個商業性、經營性的租房市場發展的可能呢？中國特色社會主義市場經濟發展的長遠前景，是在形成“房住不炒”的基本局面以后，還要適當引導形成一個健康的租房市場，哪怕是商業性和經營性定位的租房市場，也有它的拾遺補缺的作用。在某些階段上面，它的作用可能還比較弱一些，在以后可能它會隨著中國老百姓也接受的住房梯級消費觀念的提升，有越來越明顯的適應性。

作者簡介：賈康，中國財政科學研究院研究員。