扶貧績效審計助力脫貧攻堅與鄉村振興接力的路徑研究
——以新疆喀什地區為例

鐘 媛

（新疆科技學院，新疆 庫爾勒841000）

一、引言

新疆喀什地區作為全國“三區三州”深度貧困地區之一，全地區共有11個深度貧困縣92個深度貧困鄉鎮，1543個貧困村（其中深度貧困村1021個，占全疆的47.8%），建檔立卡貧困人口有29.48萬戶119.57萬人，占全疆的38.7%。伴隨著2020年莎車等4個縣市摘帽、293個貧困村全部退出、2.11萬戶7.72萬人的脫貧，喀什地區順利實現了11個貧困縣全部摘帽的輝煌使命，喀什地區正式進入了脫貧攻堅向鄉村振興的銜接期，在這個特殊階段，喀什地區有8個縣市、1250個村、111.85萬名貧困人口要鞏固脫貧成果。在打贏了脫貧攻堅戰后又應該如何向前走?黨中央關于新疆第三次工作會議上明確指出：脫貧攻堅戰后仍然不能松懈，脫貧后所享受的精準扶貧政策依然繼續，接下來要持之以恒地鞏固脫貧攻堅的成果，要建立健全對返貧情況的預警和監督管理制度，要實現鞏固脫貧攻堅工作成果同鄉村振興有效結合，各地扶貧干部繼續落實鄉村振興任務，全面推進鄉村產業、人才、生態、文化、組織五大振興。

二、扶貧績效審計在脫貧攻堅鞏固與鄉村振興戰略銜接中的重要作用

（一）脫貧攻堅與鄉村振興之間的依存關系

黨的十九大提出的精準扶貧與推進鄉村振興戰略之間存在著內部邏輯聯系，精準扶貧工作就是鄉村振興的初級階段，鞏固脫貧成效是實施鄉村振興的重要基石，只有鄉村振興了才能實現真正意義上的脫貧。現階段正處于鄉村振興工作戰略推進的起步階段，即2018～2022年期間，也就是脫貧攻堅工作成果鞏固的階段，在這個特殊節點，需要統籌銜接好與鄉村振興相關的績效考核工作。打贏脫貧攻堅戰被認為是喀什地區實施鄉村振興戰略的一項優先任務。2020年以前，喀什地區貧困村績效審計任務主要是脫貧攻堅審計，2020～2022年期間，是我國脫貧攻堅工作成果的鞏固與推進鄉村振興工作起步的階段，扶貧績效審計工作需要把二者統籌銜接好，2022～2035年是我國鄉村振興工作戰略制定與實施的發展、鞏固與決勝階段，審計部門要組織開展鄉村振興績效審計，從鄉村振興規劃實施、政策措施落實和資金分配管理使用情況等層面發揮作用。

（二）扶貧績效審計在銜接中的重要作用

在脫貧攻堅戰時期，審計工作在扶貧領域已經取得了明顯的進展和成效，特別是對于監督扶貧經費的管理和使用、維持扶貧經費的安全完善、打擊各類腐敗違法或者違規行為等領域都起到了十分重要的指導作用。但是，隨著黨和國家精準扶貧發展戰略的深入調整，扶貧績效審計的發展方向和工作重心必將得到明顯轉移，審計機構作為農業和扶貧領域的主要執法者，需要更加客觀地認識到脫貧攻堅期間農業和扶貧項目審計中存在的問題，正確地研判脫貧攻堅向農業和鄉村振興過渡期可能面臨的新形勢，審計機構要進一步統籌和銜接好脫貧攻堅與農業和鄉村振興的相關績效考核。審計分析工作，發揮了從脫貧攻堅向新型鄉村振興戰略轉移中的監督保障功能、規范運轉功能、廉政凈化功能、跟蹤問效功能。

三、喀什地區脫貧攻堅期扶貧績效審計存在的問題

（一）脫貧攻堅績效審計仍需進一步加強

1.偏重經濟效益審計，缺乏社會、環保效益審計

喀什地區當前對于扶貧工作進行績效審計仍然主攻于財務收支的審計，停留在分析財務數據的層面，審計工作者們更多的習慣于從扶貧工作資金管理運用以及扶貧項目建設執行中去尋找一些效益低下的原因，雖然在一些較為常規的扶貧工作中財務收支的審計中也會直接涉及績效，但是對于扶貧工作中政策所產生的社會、環境效益等卻缺少客觀評價，造成了扶貧政策審計分析問題層次相對較低，沒有提升為脫貧攻堅“大局”視角。

2.沒有因地制宜選用扶貧績效審計指標

喀什地區當前扶貧工作績效評價指標設立單一，多為生搬硬套其他地區的指標，沒有充分結合喀什地區實際情況來選用目標，經濟效益評價指標較多，缺少關于社會效益、環境效益等方面的評價指標。由于我國沒有建立績效審計數據庫，對績效審計進行評價沒有統一的標準，容易造成審計結果缺乏規范性，難以形成績效審計合力，會出現對于扶貧工作總體情況把握不準的情況。

3.審計技術落后、效率低、范圍小

喀什地區當前扶貧資金績效審計仍舊是傳統財務審計的內核，沒有使用審計軟件和數據分析系統，降低了工作效率，極大地影響了審計進程。精準扶貧工作所涉及的機構部門較多、范圍廣，而且扶貧工作項目繁雜、資金分散、信息和數據容量大，如果不能借助于大數據，海量未分類的扶貧信息和數據將會給績效審計帶來巨大挑戰。

（二）脫貧攻堅向鄉村振興過渡的績效審計尚未形成體系

1.沒有將脫貧攻堅和鄉村振興在審計目標上很好地銜接

喀什地區打贏了脫貧攻堅戰，績效審計目標還停留在脫貧攻堅前，前瞻性不足，宏觀視角欠缺，對于扶貧政策審計發展趨勢、審計重心轉變方向等研究考慮不足。扶貧政策已形成從上至下完善的政策體系，而鄉村振興尚處于頂層設計階段，脫貧攻堅期對于貧困地區、貧困戶而言更傾向于“兜底工作”，是在“輸血”，而鄉村振興重點在于“下好發展這盤棋”，讓脫貧戶自力更生，是在“造血”。

2.沒有將脫貧攻堅和鄉村振興在審計內容上很好地銜接

喀什地區仍然沿用其在脫貧攻堅時期的審計政策內容和管理辦法，審計的政策內容沒有涵蓋“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的有關鄉村振興的政策和內容，對鄉村振興戰略中的農業綠色發展、培育新型經營主體、農村一二三產業融合發展、農村人居生態環境綜合整治這些重點政策缺乏績效考核審計，助長了一些鄉、鎮非法挪用鄉村振興專項財政資金的不良現象。

3.缺乏脫貧攻堅和鄉村振興銜接的扶貧績效審計評價體系

沒有充分結合新疆喀什地區的實際情況來制定扶貧績效審計評價標準、構建評價指標體系，對于扶貧政策的成效以扶貧經濟效益目標作為主要的評判標準，評價指標中也沒有“鄉村振興”的其他相關評級指標。沒有從“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”五個基本維度來研究構建促進鄉村經濟振興的評價標準指標衡量系統。

四、績效審計助力喀什地區脫貧攻堅與鄉村振興銜接的路徑

（一）提升脫貧攻堅成果績效審計路徑

1.注重經濟效益、社會效益、環保效益齊頭并進

脫貧攻堅期間審計中存在偏重于經濟效益審計，缺乏社會效益和環保效率審計等問題，在審計服務脫貧攻堅向鄉村振興戰略轉變的過程中，要注重經濟效益、社會效益、環保效益三項效益齊頭并進，從對扶貧項目的社會性、經濟性、生態性三個方面進行分析和評議，看它們是否有利于推動區域資源與生態環境之間的良性循環，能不能促進該項目產生減貧效應。

2.因地制宜選用績效審計“5E”評價指標

喀什地區當前精準扶貧工作中的績效評估指標設立單一，多為生搬硬套其他地區的指標，沒有充分結合喀什地區實際情況選用指標，經濟效益評估指標較多，缺少對社會效益、環境效益的考核和評估指標，運用績效審計“5E”模式，從經濟性、效率性、效果性、環境性、政策執行五類指標中選出符合喀什地區實際情況的指標。

3.多種審計方法相結合推動科技強審

一是與傳統財務審計相結合，有效盤活現有的扶貧資產，發揮扶貧產業和項目優勢，激活脫貧地區的“造血”能力。二是與政策跟蹤審計緊密結合，一方面需要充分注意“有令不行、有禁不止”政策實施滯后的情況；另一方面，要密切關注“上有政策、下有對策”的執行偏差問題。三是與經濟職責審計相協調，把財政扶貧專項資金的績效審計成果當作領導班子職責和業績考評的一個參照點。四是充分結合審計“兩統籌”，加強統籌協調，擴展審計范圍和覆蓋面，提高審計的工作效率，避免交叉和重復審計。五是要與推進大數據審計相融合，重視和加強扶貧審計的信息化建設，堅持科技強審，向信息化要資源，向大數據要效率。

（二）喀什地區脫貧攻堅向鄉村振興有效銜接的績效審計體系構建

1.將脫貧攻堅與鄉村振興績效審計目標進行有效銜接

喀什地區的扶貧績效審計目標還停留在脫貧攻堅前，前瞻性認識不足，宏觀視角不夠，需要充分考慮扶貧工作中的宏觀環境變化，扶貧政策的績效審計工作是一個動態變化的過程，提前對喀什地區脫貧攻堅向鄉村經濟振興這一過渡期的扶貧工作發展形勢進行研判，緊跟我國扶貧開發的步伐，將脫貧攻堅與鄉村振興的績效審計目標實施要求進行有機的銜接。

2.將脫貧攻堅與鄉村振興績效審計內容進行有效銜接

喀什地區仍然是沿用脫貧攻堅時期的績效審計內容和方法，新時期針對扶貧績效審計內容要求需加入鄉村振興政策和資金內容的績效審計，對鄉村振興發展規劃執行實施方案中的目標任務、工作重點及配套政策措施等問題開展審計，從揭露問題為主向披露和預防問題并重，并以預防問題為主轉變，在查處扶貧領域具體問題的同時，還要特別注意違反農民的意愿而搞“大拆大建”等現象，搞“大躍進”式鄉村振興。

3.構建喀什地區脫貧攻堅和鄉村振興銜接的扶貧績效審計評價體系

目前喀什地區缺乏脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的扶貧績效審計評估體系，當前國家扶貧政策的實施成效不再是以扶貧目標為唯一評判指標，而是要從整體上考慮鄉村振興的目標任務，在評級中要增加鄉村振興的一些有關指標，建立一個兼顧“五大效益”統一發展的綜合性指標體系，如表1所示：

表1 新疆喀什地區扶貧績效審計評價標準

一級評價指標 二級評價指標（權重%） 考核標準 得分經濟性（權重%）相對貧困人口減少比率、脫貧戶人均收入增長比率、鄉村振新產業比重、二、三產業占比效率性（權重%） 扶貧資金到位比率、土地利用效率、脫貧戶技能培訓進度效果性（權重%）年度基建項目完成率、鄉村振興規劃實施進度、鄉村振興人才支撐和投入比率、文體娛樂活動消費比重、農民對教育、醫療、衛生、法治的滿意度環境性（權重%）退耕還林率、節能減排率、鄉居環境滿意率、綠色生態農產品比重、農村垃圾污水處理量政策執行（權重%）貧困戶滿意度、違規違紀查處次數、“四議兩公開”滿意度、群眾對村干部的滿意度

審計署新聞辦公廳《關于進一步加強扶貧審計促進精準扶貧政策落實的意見》《審計署“十三五”發展規劃》等一批重要文件明確提出了開展審計工作應該始終牢固樹立正確績效理念，提高扶貧審計的工作質量，助力精準扶貧、鄉村振興。由此可見，做好扶貧工作領域績效審計，為全面推動脫貧與鄉村振興傳遞好“交接棒”，做好接力賽跑的“沖刺交棒”與“起步接棒”，對于維護“三農”工作領域的穩定，努力打造一個團結和諧、繁榮富裕、文明奮斗、安居樂業、生態良好的新時代中國特色社會主義農村具有重大的現實意義。