試析我國社會保障基金的監管

張贛南

（廣州工商學院管理學院，廣東 廣州510850）

一、社會保障基金監管的相關概念

（一）社會保障基金監管的概念

社會保障基金監管工作的重點在于對基金的征繳、支付、管理和投資運營等各個方面進行監管，確保社會保障基金的完整和安全，確保科學合法有序地把基金運用在各方面，實現基金的保值增值。

具體來說，社會保障基金監管是指國家授權專門的機構（如行政監管機構、專職監管部門）及社會公眾等主體，根據國家相關法律規定和政策，依法對社會保障基金的征收、安全運營、保值增值等過程進行有效的管理，對參保單位、社會保障基金經辦機構、運營機構或其他相關的中介機構及個人進行監督、評審和鑒定，以此確保社會保障基金的安全運行。它主要包括了對基金征繳、基金支出、結余基金（財政專戶基金）以及基金投資的監督。做好社會保障基金的監管可以確保基金的安全，維持社會保障體系的良性運行，同時可以維護勞動者的合法權益，但前提是要在獨立、公正、科學的原則下進行。

（二）社會保障基金監管的重要性

對社保基金進行監管，確保基金的安全和完整，有利于保障國民的生活水平和社保福利，維持社會的穩定和諧，促進國民經濟的發展。

第一，維護勞動者的合法權益，保障了勞動者在年老、生病、生育、發生工傷等各種情況下的生活需要。社保基金是政府強制建立的專項基金，目標是使人民群眾的基本生活水平得到保障，是人民群眾的“養命錢”和“保命錢”。但由于各種原因，社會公眾無法直接了解基金管理運營和使用的具體情況，這就需要監管機構和政府對基金運營情況進行監管和公示。

第二，是健全和完善社保體系的必要。加強對基金收繳、支付、結余和運營管理的監督檢查，加強與財政、稅務、銀行、審計等部門的合作，在監管基金工作中要保持規范化、程序化、法制化、自律化，建立和發展與社會保障體系相匹配的監管制度。通過對社保基金的投資活動進行有效監管，不僅可以確保基金安全，合理配置基金資源，還能促進基金運營成本結構和信息系統反饋體系的發展，拓寬投資渠道和提高投資收益，實現保值增值的目標。

二、我國社會保障基金監管的現狀分析

（一）取得的成績

我國對社會保障基金的監管可以追溯到新中國成立初期，當時的勞動相關部門負責管理。1997年，國家實施了收支兩條線模式，社保基金由勞動相關部門和財政部門一起管理。1998年勞動和社會保障部設立了社保基金監督司，專項監管社保基金，同時各地區相應建立起社保基金管理機構，強化對社保基金的監管。當前我國的社保基金已發展到相當大的規模，同時相關法律制度正在不斷地完善，受益人群受益水平也在不斷提高。

目前，我國已經初步建立起以勞動與社會保障部門行政監管為主，財政監督、審計監督、稅務監督、銀行監督、內部控制和司法部門監督內外部有機結合的社會保障基金監管體系，涵蓋了社保基金的征繳、支付、投資等各個環節，形成了較為完善的社保基金監管體系。

比如，對社保基金征繳的監管，使得社保基金的繳納數額不斷增加。2019年，全年基本養老保險、失業保險、工傷保險三項社保基金收入合計59130億元，比上年增長3.6%。年末基本養老保險基金、失業保險基金、工傷保險基金分別累計結余62873億元、4625億元、1783億元（含儲備金262億元），企業年金基金累計結余17985億元。

人力資源和社會保障部的數據顯示，近些年來，我國的社會保障基金的規模增長速度較快，規模不斷增大，從社會保障基金累計結余也可以看出我國社會保障運營能力在逐步增強，但對社保基金的風險控制及監管的難度也隨之增加。因此，雖然近些年我國社會保障基金運行的監管得到很大程度的提高，但也存在一些問題。

（二）存在的問題

1.社會保障基金監管系統的主客體界限還不是很清晰

我國社會保障基金機構的主體包括人力資源和社會保障、財政、審計、稅務、全國社保基金理事會、人民銀行等部門。監管的客體為依法應當接受監管的機構和個人。

社會保障監督系統主體和客體之間的關系是很復雜的。在實際操作中，不僅有專職及兼職的監督主體，還有兼管理和監督職能于一體的雙重體，這些雙重體既是監督主體，又是被監督的對象，因此監督的力度大大降低。另一種情況則是在監督主體與監督客體之間存在隸屬關系，這將使監督效力受到限制。

2.社會保障相關信息不對稱

專業化分工日益細化，使信息不對稱成為必定的事實。它是導致社會保障基金在征繳、投資運作、支付、監管等環節中存在風險的一個重要影響因素。大部分參保人員不了解社會保障基金具體是如何操作的，不清楚繳納的費用花在了哪里，也不清楚社會保障基金花銷后的結余有多少……這一系列問題都是由于社會保障基金的信息不對稱所引起的。個別用人單位不為員工繳納社保、拖欠社保經費的現象也時有發生。

信息不對稱易導致市場逆選擇或是出現道德風險。在社會保障基金領域，參保人員受到諸多因素的影響，難以得到有關社保基金的信息，處于信息不對稱的弱勢地位，其合法權益很難得到保證。而在社會保障基金支付環節出現的虛報、冒領等現象，就是基金管理人不了解參保人員的信息所帶來的后果。2002年9月，原海南達龍實業有限公司總經理龍泉潤詐騙農村社會養老保險金2000萬元；自2008年1月至2018年7月，青海省玉樹市的萬某隱瞞其父已死亡的事實，冒領其父親的社保基金64萬余元……這些冒領事件頻頻發生，可見基金管理人對參保人員的信息不夠了解。

3.監管部門錯綜復雜，個別地方政府違規操作

我國社會保障基金監督部門成立以來，一直缺乏專門從事社保監管工作的人才，專業部門也欠缺。全國只有少數省市設有專門的監督部門，其余都是與另外的部門合設，使得監管部門的力量與監督工作不匹配。監督部門的盤根錯節及法律的不健全，導致監督地方政府的難度加大，社會保障監督力度降低，社保經費被一些地方政府挪作他用的現象偶有發生。

三、我國社會保障基金投資運營的監管

（一）我國社保基金投資運營的基本情況

近些年來，我國社保基金（尤其是養老保險基金）逐步進入證券等投資市場，取得了不錯的回報，有助于社保基金的保值增值。但是其中的風險也較大，對養老金的投資范圍做出限制是必要的，因此，社會保障基金的投資運營需要不斷完善和改進，讓資金在安全可靠的情況下保值增值，發揮其應有的作用。

表1是我國2015～2018年的社保基金收支及累計結余情況，可以看出累計結余每年保持增長，因此對社保基金結余的投資增值問題迫在眉睫。然而，對社保基金而言，依然存在管理體制不順暢和協調制約機制缺失、基金保值增值問題突出及相關法制監管建設滯后等問題。

表1 社保基金收支及累計結余 單位：億元

數據來源：《中國統計年鑒2019》。

年份 收入 支出 累計結余2015 46012 38988 59533 2016 53563 46888 66350 2017 67155 57146 77312 2018 79255 47550 89776

（二）我國社保基金投資監管中存在的問題

我國社保基金的監管模式是集中和分散管理相結合，這樣既結合了兩者的優勢，又減小了兩者的劣勢。但是，依舊存在特有的優點和缺點。比如，養老保險基金由社會保障部門集中、統一收繳管理，運行方式沒有那么復雜，管理成本較低，對政策的執行也較為靈活，但也存在管理效率不高、收益率低等的問題。具體表現為以下幾個問題：

1.社保基金面臨運營增值難題

我國的社保基金制度還處于初級階段，收上來的社保金本著“安全性”原則，沒有放到有更高收益卻伴隨高風險的投資產品上，因此收益率很低。據統計，中國社保基金買國債的回報率不到2%，大部分的養老金還是放在銀行存款上，雖然靈活性高卻遠遠低于國外的社保金收益率，甚至出現不斷貶值的情況。因此，在保證社保基金安全的情況下，通過有效投資來保值增值的政策還需完善。

2.多頭管理的局面混亂

我國社保基金的籌集和使用長期沒有權威性的機構進行統一管理，社會保障處于一種政出多門和多頭管理的混亂局面。我國社保機構有人力資源和社會保障部門、財政部門、審計部門、全國社保基金理事會、人民銀行等，負責監管社會保險基金的征收和存儲、基金的運營等工作。這些機構雖有分工，但是也存在多頭管理、沒有形成合力的問題，造成資源的浪費，缺乏有效的制衡監督機制。

3.我國的資本市場發育處于初級階段

雖然我國的資本市場已取得了一些成功經驗，但是仍然存在不少問題，操縱市場、內幕交易等問題還比較突出，股票證券市場的炒作之風依然盛行、投資收益普遍偏低、上市公司的監管還不規范等。這需要我國建立一套相對應的具有有效約束的法律措施來減少、杜絕這些行為，才能更好地保證社保基金的投資安全性。

四、對完善我國社會保障基金監管的一些思考

雖然我國在社保基金的征繳、支付、投資運營方面取得了巨大的成就，建立起了較完善的監督、管理機制，但仍然還存在一些不足之處，有必要加以改進，具體來說，主要有以下幾個方面可以進一步地加強與改進：

（一）健全社保基金監管法律法規體系

根據我國的基本國情，結合社保基金的發展現況，確定社保基金監督的法律地位和基本原則，進一步完善細化相關的管理條例。明確社保管理人員的法律職責，明確規定處罰違法行為的方法和措施，提高執法的可行性和效率。要對社會保險基金運行情況實施全面的法律監管，并和相關部門建立協同監管的機制，確保社保基金的安全。

（二）加強內部監管，提高監管人員的工作素質，建立內部控制機制

要權責分明，明確各部門各機構各崗位的工作責任和工作義務，每個工作細節都要有對應的監督措施，提高管理的質量和水平。制定考評制度和培訓計劃，增加員工工作積極性，增強員工工作能力，提高工作人員的職業素養，更好地為參保者服務。

（三）充分發揮社會公眾的監督作用，提高社保基金監管的信息化水平

加強對基金管理人、托管人和投資管理人的監管，定期公示基金收支和結余情況，向社會公布基金監管和違法亂紀行為的處罰執行，主動接受群眾、組織、媒體的社會監督，增加社保基金監管的透明度，不斷完善社保監管體系。

（四）發揮信息技術的作用，提高社保基金管理的信息化水平，完善信息披露制度

社保基金的監督不僅限于勞動保障部門的監督，還應該多方面多渠道收集信息，比如，可以充分利用網絡信息系統的功能，對社保基金的運行概況進行實時監控、分析與校對。分析各項數據的來源是否真實可靠，實時有效規范、嚴格控制和監督基金的支出，盡可能減少社保基金因管理不當而流失的風險。

（五）進一步完善我國社保基金投資監管

1.制定科學的社會保障基金運營法規

要想一項措施實行有效，那就必須制定配套的法律制度與之相適應，這樣才能使社保基金的投資運營有法可依，透明的制度下大家發揮自己的才智，盡力去獲得更大的收益。如果沒有配套的法律依據，不僅會有許多違規行為發生，破壞市場準則，擾亂市場秩序，還會使正當投資人束手束腳。因此，科學的社保基金運營法規有助于規范市場行為，使基金得到充分的利用。科學合理的規章制度也有助于理順各個監管機構的權力和職責，這樣才能更好地發揮各個監管機構的作用，真正做到對社保基金的有效監管。

2.改革和完善現行社保基金的投資管理體制

養老保險基金保值增值的主要途徑是使它與社會資金融通，以達到增值的目的，因此，政府部門應該發揮自己的作用，使投資營運更加高效。

3.科學合理地設計社保基金投資的組合模式

依據現代投資理論，投資者在進行投資時，“不要把全部雞蛋放在同一個籃子里”，也就是要多項投資，把資金分散開來，進行多種形式的投資組合，這樣既降低了風險，也能實現較為可觀的收益。社會保障基金的投資也不例外，在選擇投資組合時，必須分析收益和風險的關系，應該根據投資風險和收益的情況，在股票、債券、銀行存款等投資項目上進行合理的組合，以便更好地規避風險，實現社保基金的保值增值。

總之，完善的監管體制有利于社保基金制度的穩定發展，打擊違法騙取社會保險金的行為，維護參保人員的合法權益，對健全我國社會保障制度有著不可替代的作用。