疾病預防控制機構實施“公益一類保障、公益二類績效管理”政策研究分析

黃自發，汪 華，武 鳴

(1.江蘇省疾病預防控制中心，江蘇 南京 210009；2.江蘇省預防醫學會，江蘇 南京 210009)

新冠疫情發生后，改革完善疾病預防控制體系再次被提上議程，針對如何提高疾控機構綜合保障激勵能力，專家學者提出實施“公益一類保障和公益二類績效管理”的政策，隨后，湖北、海南等省正式將這一政策寫進公共衛生體系建設意見予以實踐。此舉引發社會強烈反響，引起廣泛關注，鑒于此，本文對此政策的內涵特點、產生的原因、面臨的問題進行研究分析，思考并提出建議。

1 “公益一類保障和公益二類績效管理”內涵及特點

1.1 “公益一類”和“公益二類”的政策依據

2011年，為推動公益事業更好更快發展，中共中央國務院出臺了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》(中發〔2011〕5號，以下簡稱《意見》)[1]。《意見》按照社會功能將現有事業單位劃分為“承擔行政職能”“從事生產經營活動”和“從事公益服務”3個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業；對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列、強化其公益屬性。今后，不再批準設立承擔行政職能的事業單位和從事生產經營活動的事業單位。《意見》對從事公益服務的事業單位細分為兩類：承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；承擔高等教育、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。見圖1。

圖1 事業單位改革的方式

1.2 “公益一類”和“公益二類”的區別

為切實做好分類推進事業單位改革工作，國務院辦公廳關于印發《分類推進事業單位改革的指導意見》(國辦發〔2011〕37號)[2]，配套印發了《關于事業單位分類的意見》《關于分類推進事業單位改革中財政有關政策的意見》等9個文件。《關于事業單位分類的意見》指出：公益一類事業單位不得從事經營活動，其宗旨、業務范圍和服務規范由國家確定；公益二類事業單位按照國家確定的公益目標和相關標準開展活動，在確保公益目標的前提下，可依據相關法律法規提供與主業相關的服務，收益的使用按國家有關規定執行。《關于分類推進事業單位改革中財政有關政策的意見》規定，財政根據公益一類事業單位，正常業務需要提供相應經費保障；對公益二類事業單位，財政根據單位業務特點和財務收支狀況等，給予經費補助，并通過政府購買服務等方式予以支持。

另外，根據江蘇省人社廳、江蘇省財政廳《關于印發省直其他事業單位績效工資實施辦法的通知》(蘇人社發〔2012〕142號)，公益服務一類的其他事業單位，控高線為基準線水平的120%；公益二類的其他事業單位，控高線為基準線水平的150%[3]。

1.3 “公益一類保障”和“公益二類績效管理”內涵特點

根據上述國家相關政策，可以非常清晰地梳理出，公益一類事業單位特點為：突出公益性、全部資源由政府配置、財政足額保障所需經費、不得從事經營活動；公益二類事業單位特點為：強調公益性、部分資源可以由市場配置、財政對其一定補助和支持、在確保公益目標完成的情況下可提供相關服務和取得收益。另外，從績效工資角度可以看出，公益二類事業單位控高線水平較高，加上可以對外開展技術服務，對財政依賴性低，更容易突破控高線政策，爭取更高的績效工資水平，見表1。

表1 “公益一類”與“公益二類”事業單位保障及運行模式比較

至此，可以概括出“公益一類保障和公益二類績效管理”實質，即疾控機構作為公益一類事業單位，由政府配置全部資源，財政足額保障所需的人員、公用、業務、發展建設經費。同時在確保公益性的情況下可對外提供技術服務，用于績效獎勵，提高待遇。

2 “公益一類保障和公益二類績效管理”政策實施面臨的問題

2.1 疾控機構已經不具備實施“公益二類管理”的基礎

2011年國家推進事業單位分類改革以來，政府已經逐步取消或停征了疾控機構各類行政事業性收費項目，疾控機構作為公益一類事業的改革已經初步完成。關于取消行政事業性收費的合理性，將另行專題研究。2015年，國務院辦公廳印發《關于城市公立醫院綜合改革試點的指導意見》(國辦發〔2015〕38號)[4]，意見指出要破除以藥補醫機制，取消藥品加成(中藥飲片除外)，二類疫苗作為生物制品，也在取消藥品加成的范圍之中，至此二類疫苗加成費用被取消。2017年，財政部、國家發展改革委印發《關于清理規范一批行政事業性收費有關政策的通知》(財稅〔2017〕20號)，明確取消或停征“預防性體檢費”“衛生檢測費”和“委托性衛生防疫服務費”3項中央設立的衛生計生部門行政事業性收費[5]。2018年，財政部、中央編辦起草了《關于規范事業單位經營活動強化公益屬性的通知》(財辦綜〔2018〕8號)，文件要求公益一類事業單位禁止開展經營活動，不得對外投資及設立或參股企業。2019年，國家衛生健康委辦公廳印發《加快推進預防接種規范化管理工作方案的通知》(國衛辦疾控函〔2019〕503號)[6]，文件明確2019年關停所有設立在疾控中心的接種單位。至此，疾控已經完全成為一類事業單位，取消了所有經營性活動。在政策推動下，疾控機構的行政事業性收費項目逐步分流到醫療機構、市場第三方或者政府購買。目前在事業單位發展的指導方針政策下，對疾控機構進行二類管理，允許其對外開展技術服務，提高人員待遇，既不符合公益一類事業單位的改革方向，也不具備對外開展技術服務的基礎。

2.2 政府對疾控機構的保障政策尚未調整到位

當前，疾控機構雖然完成了前一階段的行政事業性收費清理，但是政府做出的任何行為都需要有預算資金的支持，在這個層面上，通過對疾控機構原有收費項目的取消或停征，隔斷了原有基于特定行政服務行為所扭結的公益與私益內在的統一，打破了疾控機構財政保障模式的平衡[7]。公益就是疾控機構通過具體的技術服務履行公共衛生服務職能，私益就是通過對外技術服務獲取財政保障額外的資金。這些資金往往用于人員績效、科研獎勵、設備更新維護。在政府保障政策未及時調整到位的情況下，疾控機構經費保障不足的現象加劇，疾控機構發展收到巨大的政策沖擊。朱立國、周明浩等[8]基于江蘇102個市縣疾控機構的調查數據，取消3項行政事業性收費后，疾控機構技術服務收入減少約3.9億元，明確有額外財政補償的疾控機構僅16家(占比16%)。58.4%的機構認為人員職業發展受到影響、57.4%的機構發生人員經濟收入下降、25.7%的機構存在人員流出部門或單位的現象，83.2%的機構認為相關儀器設備的更新和維護受到影響。另外，根據杜晶琳、黃自發等[9]研究結果，2017年、2018年、2019年連續3年，江蘇省疾控機構人員經費財政保障比例分別為86.6%、90.9%、92.6%。由于疾控機構對財政保障的依賴性較強，政府對疾控機構的“足額保障”逐步演變成 “低水平全額保障”。

2.3 疾控機構現有績效工資相關制度不完善

根據人事部、財政部、衛生部《關于印發衛生事業單位貫徹<事業單位工作人員收入分配制度改革方案>的實施意見的通知》(國人部發〔2006〕111號)[10]，衛生事業單位的工資收入由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼4部分組成。其中崗位工資和薪級工資為基本工資，執行國家統一的工資政策和標準。績效工資主要體現工作人員的實績和貢獻，是收入分配中靈活的部分，也是造成不同衛生事業單位人員待遇差別的主要因素。人社部、財政部、衛生部《關于印發公共衛生與基層醫療衛生事業單位實施績效工資的指導意見的通知》(人社部發〔2009〕182號)[11]，文件指出“公共衛生與基層醫療衛生事業單位績效工資總量由相當于單位工作人員上年度12月份基本工資的額度和規范后的津貼補貼構成。績效工資水平由縣級以上人民政府人力資源社會保障、財政部門按照與當地事業單位工作人員平均工資水平相銜接的原則核定，各地結合本地實際確定具體核定辦法”。在開展績效工資分配時文件還指出“衛生部門要制定績效考核辦法”“公共衛生與基層醫療衛生事業單位要完善內部考核制度，根據專業技術、管理、工勤等崗位的不同特點，實行分類考核”。績效工資政策頂層設計是完美的，但是在具體執行操作中偏差較大。首先，績效工資總量核定的方法完全沒有按照政策要求進行，績效工資總量核定不科學、不合理；績效工資核定程序由下而上，與政策設計完全相反；主管部門未制定績效考核辦法，疾控機構內部績效考核制度不合理，簡單粗放，激勵效用差，走向大鍋飯。以某省疾控中心為例，績效工資總量自己設定，在往年的基礎上適當增加，申報人社廳進行核定；獎勵性績效根據行政級別分檔次發放。在績效工資制度不完善的情況下，疾控機構雖然可以通過實施二類績效管理，提高待遇，但是仍然不能有效調動內部積極性。

3 討論及建議

綜上分析，疾控機構實施“公益一類財政保障和公益二類績效管理”不符合國家推進事業單位分類改革的政策和對公益一類事業單位發展的定位，它是在疾控機構人員經費保障不足、薪酬待遇水平不高的情況下催生的產物。其目的是讓疾控機構既能享受財政足額保障政策，又能享受公益二類事業單位較高的績效工資系數和對外開展技術服務的政策。這也間接反映出疾控機構對政府足額保障的信心不足，希望通過打開對外技術服務政策壁壘，在今后的發展中掌握更多主動權。在此政策下，雖然有利于提高疾控機構人員待遇，但是也容易產生逐利機制，削弱其公益性，重新走疾控發展的老路。因此，在新的發展階段，進一步提高疾控機構激勵保障能力，要重點做好以下幾項工作：

3.1 切實落實疾控機構足額保障政策

健全疾控機構經費保障機制，所需基本建設、設備購置等發展建設支出由政府根據公共衛生事業發展需要足額安排；所需人員經費、公用經費和業務經費由政府預算全額安排。以此，增強疾控機構對未來發展的信心，削弱其通過對外開展技術服務彌補財政保障不足的動機，這也是疾控機構爭取公益二類績效管理的主要原因。

3.2 科學核定疾控機構績效工資總量

績效工資是收入分配中靈活的部分，也是影響不同事業單位收入的部分。要提高績效工資實施質量，嚴格按照政策科學核定疾控機構績效工資總量、理順核定程序，充分體現其工作量、技術價值和工作貢獻。疾控機構目前績效工資的水平偏低，造成了其對公益二類績效管理的渴望，想以此來提高待遇。因此，在實現了合理待遇的情況下，二類績效管理對疾控機構就失去了意義。

3.3 完善疾控機構績效工資考核制度

將獎勵性績效的發放與人員工作量和實際貢獻結合起來，體現多勞多得、優績優酬，真正發揮績效工資的效用，破解目前大鍋飯的局面。鑒于疾控機構高層次人才、優秀人才的引進和培養，可以探索施行優秀人才協議工資的內部分配方式(省委組織部、省人事廳《關于事業單位實行優秀人才協議工資的指導意見》(蘇人社發〔2004〕17號)[12]，以此來充分激發疾控機構內部發展活力。只通過整體提高人員待遇，不進行有效的內部分配，激勵效用和對優秀人才的吸引力有限。

3.4 規范管理治理疾控機構收費項目

在經費足額保障、人員薪酬待遇合理的情況下，疾控機構能否開展對外技術服務項目，收取行政事業性收費，要與其公共服務職責相匹配，做到“治費”與“職責”同步變動[7]，不能談虎色變。目前疾控機構因新冠肺炎病毒檢測需求，開始收取“新型冠狀病毒核酸檢測費”。并不意味著國家對疾控機構不得對外開展技術服務的政策動搖，僅僅是因為職責履行的需要。同時要對各類行政事業性收費項目采用“收支兩條線”的方式進行規范管理，切斷逐利機制和獲利渠道，當然前提是政府的財政足額保障。讓對外技術服務真正成為履行職責和鍛煉能力的平臺。