縣域營商環境評價指標構建研究

陳 靜

（閩西職業技術學院，福建 龍巖 364030）

隨著我國營商環境評估工作的不斷推進，全國各個地市都在進行縣域營商環境評估試點。縣域營商環境評價指標的研究是縣域營商環境評估工作的重要組成內容，也將成為提升我國營商環境的方向引導。當前，縣域市場營商環境建設需要多部門、多方面共同形成合力，形成聯動機制[1]。

一、研究背景

按照國務院的要求，各級發改委同有關部門和地區進行營商環境評估工作，營商環境評價將在全國推開，要進行評估工作，評估指標體系的構建十分重要。

目前比較具有代表性的評價體系是世界銀行營商環境評價體系，但世界銀行評價指標是為了國際比較的需要，選擇的是各個國家最大的城市進行對比。世界銀行在評價過程中是選擇190個經濟體的中心城市進行比較，各個經濟體之間的營商環境硬環境也就是法律法規相關的內容差異比較大，但是我國縣域營商環境的評價，各個縣城的法律法規文件差異是比較小的。而且世界銀行評價過程中使用的模板案例設計，也是為了實現各個經濟體中心城市的要求，相對而言這些假設案例不適合經濟相對欠發達的縣城，這樣單純使用世界銀行的指標評價體系顯然是不適合的。

近幾年，我國也進行了營商環境評價指標的探索，融入了中國特色，如粵港澳大灣區研究院選取全國直轄市、副省級城市、省會城市共35個城市，根據軟環境、市場環境、商務成本環境、基礎設施環境、生態環境和社會服務環境6大類指標來進行評估。該指標體系加入了中國特色指標如生態環境、社會服務等指標，但是這套指標體系只適用于我國一、二線城市營商環境的評價，顯然還不能直接適用于縣域營商環境的評價。

由于我國區域發展不平衡，要素分布不均勻，目前我國縣域營商環境評估工作在探索階段，尚未建立完善的評估指標體系。縣域營商環境的評估實踐中，大多評估對象同屬于一個地市內，這種情況評估對象的趨同性很高，國家法律法規一致、地方性法律法規基本相同，各種網上政務平臺也是一致，縣域的營商環境評估指標的確定對于區域經濟要有引導的作用，通過評估能發現問題，推動區域經濟的全方位高質量發展。

二、評價指標構建的原則

縣域營商環境指標體系的構建要能反映企業生命周期全過程、縣城投資吸引力、縣城經濟高質量發展水平、政務服務水平及質量這些方面的內容，為區域經濟供給側結構性改革和“放管服”改革服務，從市場主體的需求出發，體現評價體系的公平性、客觀性和創新性，特別是對縣城的投資熱度、法治力度、人才滿意度、創新活躍度和對標先進的體現[2]。

（一）以市場主體需求為主導

縣域營商環境指標體系的構建應以市場主體需求為出發點，各個指標的調查對象包括當地企業和個人。營商環境建設和評價要圍繞市場主體需求、便利市場主體經營、激發市場主體活力進行展開，讓市場競爭更加公平公正，讓市場要素流動更加自由便利化，由此推動區域創業創新熱潮，更好地實現我國經濟轉型升級。

（二）系統性

首先，縣域營商環境指標構建應體現企業從開辦到退出市場，形成一個企業的完整生產周期的評價體系；其次，第二指標體系的構建應反映縣域城市之間投資吸引力，包括人才、技術、資金等各個生產要素的評價[3]；最后，第三縣域營商環境評價指標構建應體現縣域城市高質量發展水平，指標的計算應考慮各個縣域城市的居民收入水平、產業化水平。

（三）可比性

縣域營商環境評價指標的構建不僅要對標國際，要考慮我國縣域城市實際，而且要考慮這些數據在各個縣域之間具有可比性，能夠區別各個縣的營商環境的差異。縣域營商環境評估一般在一個地市范圍內進行，要能夠區別各個縣的營商環境的差異，進而達到以評促改的效果。

（四）可操作性

縣域營商環境指標體系的構建要具有可操作性，指標應該能夠量化，并且能夠從相關的法律法規和專家評估中分析相關的數據，最終可以實現分值的計算，區分各個縣城的營商環境的實際情況。

三、評價指標內容

根據上述原則，借鑒國內外學者相關的研究成果，結合現階段縣域市場營商環境評估工作實踐經驗，確定縣域營商環境評價指標。

企業經營準備階段主要是注冊、人財物的準備工作，包括6個一級指標，主要的評價指標如附表1所示。

附表1 準備階段評價指標

企業正常經營階段發生相應的經濟業務，包括12個一級指標，主要的評價指標如附表2所示。

附表2 正常經營階段評價指標

企業退出市場，發生破產或注銷等業務，包括辦理破產和注銷企業2個一級指標，主要評價指標如附表3所示。

附表3 退出階段評價指標

四、指標體系的特點

（一）符合企業完整生命周期

企業經營有完整的生命周期，企業營商環境應涵蓋企業完整生命周期，從開辦企業到注銷企業全過程，這樣才能全面反映區域營商環境建設內容的完整性，在完整性框架內再針對目前改革的關注點進行改革，目前更多關注企業開辦難的問題，但是隨著縱深發展，中期后期的問題都會一一暴露出來，包括注銷難、中間經營當中的遷址問題等等。

（二）結合縣域的經濟發展水平

我國地大物博，各個地區經濟發展水平差異較大，各個縣域的經濟發展水平也不近相同。各個指標假設案例的設計金額都是按照區域城鎮居民可支配收入水平來設計，如辦理破產指標案例假設破產財產是區域城鎮居民可支配收入的50倍來設計。二級指標的計算也要結合當地的經濟發展水平，如開辦企業、辦理建筑許可等涉及到成本的指標，都要以占城鎮居民可支配收入的百分比進行計算等。

（三）融入縣域城市可控的服務水平和質量

評估是為了調動地方職能部門的積極性，促進縣域城市的經濟高質量發展：一方面要使得評估具有現實的意義，確實可以客觀地反映各個縣域城市營商環境的差異；另一方面要體現可操作性。那么在這種情況下，對區域服務水平和質量的評估就顯得更為重要。比如納稅二級指標總稅費指標，由于是按照城鎮可支配收入的倍數來設計案例，然后按照法定稅率來計算假設案例的全部稅費總額，所得稅、增值稅等稅率是全國統一的，但是城建稅區是7%稅率，縣是5%稅率，那么按照常規計算會出現縣城比區的總稅負更低的情況，而且基本稅率的確定不在基層，所以基層發揮空間有限，也就打擊了基層職能部門的積極性。

短期內城鎮居民可支配收入的排名要發生大幅度提高也是比較難的，評估體系只考慮目前各個縣域的經濟發展水平進行排名，會使得縣域消極怠工，缺乏積極性。

因此，為了更好地評估縣域的營商環境水平，我們加入大量的服務水平和質量指標也就是滿意度指標，比如獲得貸款指標的貸款客戶的滿意度、納稅人滿意度指標等，這些指標可以通過對當地企業相關人員的調查，利用大數據的先進技術獲得較為客觀的數據，同時也可以促進當地職能部門的服務水平相互對比競爭，形成營商環境建設的良性循環，下面以跨境貿易服務能力指標[4]為例（見附表4）。

附表4 跨境貿易服務能力指標

融入縣域城市可控的服務水平和質量除了各個二級指標考慮滿意度，還設置了中國特色指標政務服務，縣域城市基本有單獨的行政服務中心，可對服務中心公共服務水平和質量進行整體的評估。

五、指標運用注意的事項

（一）評估指標的選擇

中國地大物博，各個地區的經濟差異較大，對營商環境的評價指標可以根據各個地區的實際情況進行調整。例如“辦理破產”指標，根據調研發現，縣域的法院沒有相應的破產案件，那么評估范圍內如果全部縣城都沒有辦理破產實踐，那么對于這個指標可以不進行評估及計算分值。再如“保護中小投資者”指標，評估過程中主要是依據《公司法》和《證券法》等全國統一的法律文件，那么該指標的評估分值在全體的評估范圍內都一樣，也可以不進行評估。

所以，在實踐中建議采用核心指標和非核心指標的方式進行評估，選擇具有代表性的指標作為核心指標進行評估并排名，以促進區域經濟的高質量發展，將相對沒有代表性的指標作為非核心指標進行評估，不參與評估對象的排名。

（二）評估指標的計算依據

評估指標的運用過程中，有的指標的計算依據是硬環境指標，例如納稅的總稅率指標，主要是依據稅務部門頒布的法定稅率計算的，屬于客觀評價。相反，納稅指標中的納稅時間指標，是根據企業的辦稅人員、稅務人員和中介機構的相關人員對假設案例的情況進行辦稅時間的評估，這個指標的估值具有一定的主觀性[5]。

客觀性評價主要是以我國的法律法規為依據進行評價，那么評估對象如果都屬于一個市的話，由于趨同性較高很難達到差異化，也就失去了營商環境評價促進經濟發展的目的。主觀性的評價比如說對政務服務的滿意度評價，可以達到差異化的目的，但是由于被調查對象的認知問題也會對最終的指標分值產生一定的影響。在指標的運用時將主觀評價和客觀評價兩者相結合，使得評估結果更具科學性。

（三）評估指標權重的確定

指標權重的確定也是至關重要的，一般來說對營商環境影響較大的因素，指標權重較大，相反影響較小的因素，指標權重較小。調研中發現法律法規硬環境主要在國家和省廳層面影響，數字化平臺和數據共享等環境評估主要是在省級和市級層面影響，對縣級之間的營商環境評估影響最大的是服務質量水平。

所以在實踐中，每次評估時應根據當地縣城的實際情況，而不是每個地區每次的評估都采用一樣的權重。對縣域營商環境的評估，建議客觀方面的指標權重比如硬環境評價權重較低，主觀評價的指標權重比如服務質量水平的評價權重較高，特別是各個指標的市場主體滿意的相關評價，這樣評估結果才能具有差異性，達到以評促進的效果。

（四）指標分析方法

1.對標分析

世界銀行披露了190個經濟體的營商環境的評價得分，并計算了各個經濟體與最高得分經濟體的差距，使得各經濟體可以有針對地與其他經濟體進行對比。通過與世界先進水平城市、我國北京市和上海市等經濟體進行對比分析發現，由于我們的指標體系跟世界銀行指標體系存在差異，目前大多數機構部分對標世界銀行指標進行計算，部分采用評估機構的前沿距離進行對比分析。但是這種做法的優勢是能夠進行對比，找到縣域與先進城市的差距，劣勢是指標分析不統一，造成錯覺。

目前國內對縣域營商環境的評估處于探索階段，在此階段吸收世界銀行指標分析方法是可以的，但是我們最終要建立一套符合我國縣域實際情況的指標評價體系，所以對標分析必然要采用統一的縣域指標的對比分析辦法。

2.敏感度分析

敏感度分析是指當影響前沿距離的因素發生變動時對前沿距離的影響。比如登記財產指標一般敏感性分析是計算當手續減少一個、時間減少一天、成本減少一個百分點及土地管理系統質量指數減少一分可使前沿距離與排名提高或降低的程度。敏感度分析可以發現指標的變動對排名的影響大小，這樣可以促進區域經濟更快地抓住營商環境工作的重點進行突破。

（五）評估指標的修訂

縣域市場營商環境評價指標目前是摸著石頭過河，處于探索階段。因此，在指標體系實際運用過程中，應充分考慮指標設立后可能出現的新問題、新變化，針對新問題、新情況及時進行修訂，不斷完善指標體系并進行有效跟蹤反饋[6]。