區(qū)塊鏈技術(shù)在國家治理中的應(yīng)用：情景設(shè)計與建議

郭滕達(dá)，段林霄

(1.中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038;2.微觀 (天津)科技發(fā)展有限公司,天津 300461)

0 引言

當(dāng)今世界處于百年未有之大變局，突發(fā)的新冠肺炎疫情使得國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)形勢更加復(fù)雜。與此同時，新冠肺炎疫情暴露出中國在數(shù)據(jù)協(xié)同、共享、比對等方面存在信息孤島，這將導(dǎo)致一定程度的公共信任風(fēng)險，社會潛在不穩(wěn)定性因素可能增加。隨著現(xiàn)代化信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，如何在信息化、智能化的大背景下促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為一個重要議題[1]。國家治理現(xiàn)代化需要現(xiàn)代化的技術(shù)工具作為支撐，才能實現(xiàn)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力的相互適應(yīng)，形成兩者良性有序互動[2]。區(qū)塊鏈技術(shù)可視為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的一個重要支撐工具，區(qū)塊鏈技術(shù)治理下的社會政治等級制度將被分布式共識機制所取代[3];區(qū)塊鏈技術(shù)將促進(jìn)社會治理模式從基于傳統(tǒng)信息化技術(shù)輔助的階段進(jìn)入基于區(qū)塊鏈秩序的法治階段[4]。Allessie等[5]針對歐洲政府層面正在進(jìn)行的7個區(qū)塊鏈應(yīng)用項目進(jìn)行研究，認(rèn)為利用區(qū)塊鏈技術(shù)提供公共服務(wù)可以在某些領(lǐng)域獲得漸進(jìn)的效益，其可以帶來兩方面好處，即增加安全性和提高效率。Kalla等[6]提出，區(qū)塊鏈技術(shù)在抗擊COVID-19中的潛在應(yīng)用可包括患者追蹤、患者信息共享和醫(yī)療供應(yīng)鏈管理等情景。本文借鑒上述研究思路和方法，從區(qū)塊鏈技術(shù)促進(jìn)國家治理體系與治理能力建設(shè)的基本邏輯出發(fā)，面向應(yīng)急管理進(jìn)行情景設(shè)計，從情景分析中進(jìn)行技術(shù)應(yīng)用的推演，并提出相關(guān)政策建議。

1 區(qū)塊鏈技術(shù)促進(jìn)國家治理體系與治理能力建設(shè)的基本邏輯

國家治理的本質(zhì)是生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展[7]。區(qū)塊鏈作為經(jīng)濟(jì)社會改革的融合、橋接性技術(shù)，結(jié)合物聯(lián)網(wǎng)對現(xiàn)實世界數(shù)據(jù)的采集，以及人工智能、云計算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，可將數(shù)據(jù)、行政制度等多方面的治理體系相互融合，從信任的角度改變社會生產(chǎn)關(guān)系。

1.1 數(shù)據(jù)治理模式需要與國家治理模式相互適應(yīng)

關(guān)于治理的定義有不同角度的理解：Rosenau等[8]將治理定義為一種由共同的目標(biāo)所支持的一系列活動；Rhods[9]指出，治理標(biāo)志著政府管理含義的變化，治理指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者是一種新的管理社會方式。總體而言，國外的治理較多強調(diào)一種 “去中心化”思想，包含了 “多元共治”的相關(guān)內(nèi)容，認(rèn)為國家或政府是多個中心中的一個中心。中國的治理則內(nèi)含 “管理” “善治” “包容性治理”語義，政府主導(dǎo)下的治理模式是由多方治理主體通過對話、協(xié)商、合作等行動形成協(xié)同機制，實現(xiàn)治理目標(biāo)。

當(dāng)前，跨部門、跨機構(gòu)、跨領(lǐng)域之間的數(shù)據(jù)共享一直受制于制度化、中心化的掣肘。行政部門對數(shù)據(jù)的產(chǎn)生方往往具有管理權(quán)力，但管理權(quán)力的分散很大程度上導(dǎo)致數(shù)據(jù)信息孤島。同時，由于沒有交叉驗證的數(shù)據(jù)治理方式，加之中心化的輿情監(jiān)管審核機制對輿情數(shù)據(jù)的過濾依據(jù)過于簡單，缺乏證明可信的技術(shù)方式，各種繁雜的數(shù)據(jù)信息在移動互聯(lián)網(wǎng)上肆意傳播。因此，如何適度排除制度與權(quán)力干擾，建立相互適應(yīng)、可良性互動的國家治理與數(shù)據(jù)治理模式，在滿足合法性、安全性的條件下，讓數(shù)據(jù)更加真實可信、及時精準(zhǔn)，就變得十分重要。

1.2 區(qū)塊鏈技術(shù)可以促進(jìn)數(shù)據(jù)治理與國家治理體系的范式融合

區(qū)塊鏈技術(shù)在國家治理中的價值更多地體現(xiàn)在數(shù)據(jù)存儲和共享等方面。區(qū)塊鏈技術(shù)是將分布式賬本、點對點傳輸、共識機制、加密算法等技術(shù)綜合集成而形成的分布式計算范式，具有去中心化、可追蹤、不可篡改等特征。在區(qū)塊鏈技術(shù)的分布式架構(gòu)中，代碼的中立性、分布式共識和交易的可審核性可以顯著減少政府部門在決策過程中的固有摩擦，如缺乏透明度等，進(jìn)而充分發(fā)揮出改變生產(chǎn)關(guān)系的作用。區(qū)塊鏈技術(shù)通過分布式記錄存證促進(jìn)數(shù)據(jù)治理融入國家治理體系中，國家或政府部門通過搭建聯(lián)盟鏈平臺，形成一種多方準(zhǔn)入、可控的共同治理模式，將多機構(gòu)、多領(lǐng)域主體變成分布式節(jié)點，共同記錄存證節(jié)點數(shù)據(jù)，以形成多節(jié)點證據(jù)鏈，從而倒逼節(jié)點貢獻(xiàn)真實數(shù)據(jù)，助力國家治理的信息化、智能化。區(qū)塊鏈技術(shù)通過共識機制將國家治理行為植入數(shù)據(jù)系統(tǒng)中，可對數(shù)據(jù)做點對點交叉比對，對虛假信息的提供方、散播謠言的主體形成精準(zhǔn)確權(quán)與鎖定，維護(hù)國家治理秩序。如果充分賦予區(qū)塊鏈技術(shù)對節(jié)點系統(tǒng)主動抓取數(shù)據(jù)的權(quán)限，則數(shù)據(jù)上報、披露將盡可能擺脫外部制度與權(quán)力的干擾，這些數(shù)據(jù)均建構(gòu)在密碼學(xué)基礎(chǔ)之上，可充分滿足安全性和隱私保護(hù)需求，進(jìn)一步打破數(shù)據(jù)信息孤島。

目前，全球已有30多個國家正在探索利用區(qū)塊鏈技術(shù)改進(jìn)其政府管理體制，這些項目涉及土地管理改革、學(xué)歷認(rèn)證等多個方面[5]。區(qū)塊鏈技術(shù)在國家治理中的作用已經(jīng)引起很多國家政府部門的重視。

1.3 區(qū)塊鏈技術(shù)促進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的情景設(shè)計——應(yīng)急管理視角

受疫情影響，全球經(jīng)濟(jì)面臨大幅衰退風(fēng)險，各國都在大力發(fā)展新興科技以期尋找新的經(jīng)濟(jì)增長動力。世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)表報告提出，COVID-19危機表明，全球供應(yīng)鏈普遍缺乏透明、可互操作和連接的網(wǎng)絡(luò)，區(qū)塊鏈技術(shù)有助于提高供應(yīng)鏈的可見性[10]。疫情之下，全球?qū)?shù)據(jù)可信、可控、可見的需求越發(fā)凸顯。本文假設(shè)一種應(yīng)急事件有突發(fā)可能，在這種假設(shè)條件下，探討如何利用區(qū)塊鏈技術(shù)推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的實現(xiàn)。在應(yīng)急管理情景中，可搭建國家區(qū)塊鏈應(yīng)急管理協(xié)同平臺 (聯(lián)盟鏈平臺)，將國務(wù)院辦公廳、網(wǎng)信辦、發(fā)改委、衛(wèi)健委、應(yīng)急管理部、公安部、交通運輸部、科技部等中央政府部門，以及地方相對應(yīng)的委辦廳局作為主要鏈上節(jié)點，利用區(qū)塊鏈技術(shù)對數(shù)據(jù)信息進(jìn)行清晰確權(quán)，以實現(xiàn)數(shù)據(jù)可比對、可溯源、可追責(zé)，同時，綜合運用人工智能等多種信息技術(shù)，形成應(yīng)急管理決策的精準(zhǔn)依據(jù) (見圖1)。

圖1 區(qū)塊鏈應(yīng)急管理協(xié)同平臺 (聯(lián)盟鏈平臺)基礎(chǔ)架構(gòu)示意圖

情景一：在應(yīng)急事件暴發(fā)前，若下屬部門直接報送系統(tǒng)出現(xiàn)故障，網(wǎng)信辦可從社會輿情中進(jìn)行數(shù)據(jù)或信息的篩選、判斷，并在國家區(qū)塊鏈應(yīng)急管理協(xié)同平臺中發(fā)出數(shù)據(jù)、信息比對要求，如果發(fā)現(xiàn)應(yīng)急事件有暴發(fā)的潛在可能，網(wǎng)信辦可將交叉比對信息在聯(lián)盟鏈平臺同步共享，隨后，平臺可啟動自動預(yù)警機制，各部門進(jìn)入應(yīng)急管控狀態(tài)。若應(yīng)急事件暴發(fā)前僅產(chǎn)生少量數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)未達(dá)到上報標(biāo)準(zhǔn)，或因為穩(wěn)定性等因素考慮暫不宜披露數(shù)據(jù)，則這些少量數(shù)據(jù)可首先在國家區(qū)塊鏈應(yīng)急管理協(xié)同平臺中同步共享給各個節(jié)點，各節(jié)點掌握數(shù)據(jù)之后可以進(jìn)一步采取一定的響應(yīng)控制措施，以便能在后續(xù)的應(yīng)急管理中形成主動，動作流程如圖2所示。

情景二：在應(yīng)急事件發(fā)展過程中，國家主管部門的數(shù)據(jù)同步共享在國家區(qū)塊鏈應(yīng)急管理協(xié)同平臺上，公安部與地方公安機關(guān)對比鎖定人員信息、車輛信息，交通運輸部與地方交通部門依據(jù)人員信息與車輛信息進(jìn)行關(guān)卡跟蹤，衛(wèi)健委與地方衛(wèi)健部門對應(yīng)急事件進(jìn)展情況進(jìn)行實時跟蹤，科技部與地方科技部門發(fā)布應(yīng)急技術(shù)攻關(guān)信息，相關(guān)數(shù)據(jù)均第一時間共享，從而使得多部委、多地方政府委辦廳局協(xié)同應(yīng)急作戰(zhàn)，對應(yīng)急事件的擴(kuò)散形成精準(zhǔn)布控、準(zhǔn)確干預(yù)，降低全社會防控成本。與此同時，國家區(qū)塊鏈應(yīng)急管理協(xié)同平臺可利用應(yīng)急事件發(fā)展過程中多方共享的加密數(shù)據(jù)，在必要環(huán)節(jié)/時間節(jié)點進(jìn)行仿真模擬，綜合采用神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)手段，建立有效預(yù)警和應(yīng)急事件發(fā)展分析模型，模型分析數(shù)據(jù)進(jìn)一步同步至各個節(jié)點，為后續(xù)的應(yīng)急事件防控提供經(jīng)驗數(shù)據(jù) (見圖3)。

情景三：待應(yīng)急事件穩(wěn)定后，進(jìn)一步將數(shù)據(jù)共享范圍拓展至物資供應(yīng)、溯源等多個關(guān)鍵領(lǐng)域，最終形成交通運輸、國家公共衛(wèi)生、食品、健康、公益慈善、技術(shù)攻關(guān)等交互集成的一體化信息平臺 (見圖4)，為國家信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供堅實的數(shù)據(jù)、信息、流程設(shè)計等基礎(chǔ)。

圖2 應(yīng)急事件暴發(fā)前區(qū)塊鏈應(yīng)急管理協(xié)同平臺 (聯(lián)盟鏈平臺)運作流程示意圖

圖3 應(yīng)急事件暴發(fā)中區(qū)塊鏈應(yīng)急管理協(xié)同平臺 (聯(lián)盟鏈平臺)運作流程示意圖

圖4 基于區(qū)塊鏈應(yīng)急管理協(xié)同平臺的國家一體化信息平臺設(shè)計示意圖

由上述分析可以看出，區(qū)塊鏈技術(shù)為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供強大支撐的力量不在于技術(shù)本身，而在于通過信息共享而促使政府部門、社會公眾等大規(guī)模人群形成的基于集體利益的有序互動。一旦這種有序互動形成，利用區(qū)塊鏈技術(shù)就會匯聚成巨大的自組織價值社區(qū)，這是區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于國家治理的真正價值。總體而言，區(qū)塊鏈技術(shù)通過設(shè)置多個鏈上節(jié)點將數(shù)據(jù)共享模式向扁平化延伸，通過信息交叉、比對，并結(jié)合人工智能等信息技術(shù)，將數(shù)據(jù)要素向精度化推進(jìn)，有益于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

2 利用區(qū)塊鏈技術(shù)推進(jìn)國家治理體系與治理能力建設(shè)需要認(rèn)識的問題

區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展尚處于初級階段，利用區(qū)塊鏈技術(shù)推進(jìn)國家治理體系與治理能力建設(shè)需要客觀認(rèn)識以下問題。

2.1 區(qū)塊鏈技術(shù)仍未實現(xiàn)大規(guī)模應(yīng)用

2019年，美國高德納 (Gartner)咨詢公司發(fā)布 《2019區(qū)塊鏈商業(yè)成熟度曲線》，按照行業(yè)/部門提出區(qū)塊鏈商業(yè)成熟度，認(rèn)為除了加密貨幣領(lǐng)域，大部分應(yīng)用領(lǐng)域的商業(yè)成熟需要5～10年甚至更多[11]。美國研究機構(gòu)CB Insights數(shù)據(jù)同樣顯示，盡管區(qū)塊鏈技術(shù)在供應(yīng)鏈溯源、版權(quán)保護(hù)、安全存儲、征信、金融資產(chǎn)結(jié)算等場景中均有應(yīng)用，但到目前為止，唯一被大規(guī)模應(yīng)用的是加密貨幣交易[12]。歐洲基金會2020年的文章也指出，截至2019年，在服務(wù)領(lǐng)域，區(qū)塊鏈技術(shù)與無人駕駛汽車、VR/AR一樣，仍處于測試階段[13]。基于Phaal等[14]關(guān)于技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展軌跡的通用模型，筆者繪制了全球區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展階段示意圖，描繪了區(qū)塊鏈的興起、過渡、三個里程碑階段及發(fā)展軌跡，如圖5所示。

通常認(rèn)為，只有生態(tài)系統(tǒng)中的參與者們達(dá)到臨界數(shù)量并實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)效應(yīng)的情況下，一項新興技術(shù)才能對整個經(jīng)濟(jì)社會產(chǎn)生足夠影響。但是，區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展仍在初期，在大規(guī)模社會化信任協(xié)作方面的作用非常有限，賴以生長的生態(tài)系統(tǒng)沒有形成，促發(fā)區(qū)塊鏈技術(shù)大規(guī)模應(yīng)用的事件或場景也尚未出現(xiàn)。這些事實可能會加劇技術(shù)在國家治理中應(yīng)用的窘境，也是利用區(qū)塊鏈技術(shù)推進(jìn)國家智治需要把握的基本現(xiàn)狀。

圖5 全球區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展階段示意圖

2.2 區(qū)塊鏈技術(shù)在國家治理中的應(yīng)用面臨許多非技術(shù)性障礙

區(qū)塊鏈技術(shù)不僅是一種ICT技術(shù)，更多的可理解為一種制度型技術(shù)。區(qū)塊鏈技術(shù)不是對原有體系的修修補補，而是建立一種新的函數(shù)和模式，即從信任和公平的角度對國家治理體系進(jìn)行一種結(jié)構(gòu)化的改革；它改變了層級組織和自組織之間的界限，以不可篡改、去中心化等屬性構(gòu)筑牢不可破的信任和信用關(guān)系，并試圖通過信息和數(shù)據(jù)的更加透明化，實現(xiàn)從 “信任人”到 “信任機器”，從 “集中”到 “分散”控制的范式轉(zhuǎn)換。作為一種制度型技術(shù)，區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用中所面臨的非技術(shù)難題應(yīng)該格外值得關(guān)注，比如 “中心”與 “去中心化”的選擇， “權(quán)利”與 “責(zé)任”的對等。

區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用中遇到的障礙既涉及互操作性等技術(shù)因素，也涉及制度、文化、教育等非技術(shù)因素[15]。國家治理事關(guān)大量利益主體，引導(dǎo)、鼓勵各領(lǐng)域政府部門上鏈任務(wù)十分艱巨，而政府自身的數(shù)字化轉(zhuǎn)型也涉及眾多部門，因此，必須要充分考慮區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于國家治理過程中可能對業(yè)務(wù)流程、組織框架造成的沖擊。在應(yīng)急管理中，需要思考如何跨越地方與國家層面的體制鴻溝，使得各業(yè)務(wù)節(jié)點數(shù)據(jù)能夠及時上鏈，以便國家區(qū)塊鏈應(yīng)急管理協(xié)同平臺可以主動抓取相關(guān)數(shù)據(jù)；同時需要思考如何跨域技術(shù)應(yīng)用與法律政策之間的治理鴻溝，厘清權(quán)責(zé)等很多法律或制度問題，對鏈上行為與鏈下權(quán)利義務(wù)的匹配進(jìn)行法律界定，對于區(qū)塊鏈各節(jié)點參與者的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行權(quán)重考量和設(shè)計。

3 政策建議

3.1 由政府部門建立協(xié)調(diào)小組加強知識共享

可借鑒歐盟啟動的區(qū)塊鏈觀察站和論壇項目經(jīng)驗，由某一個政府部門作為國家區(qū)塊鏈應(yīng)急管理協(xié)同平臺或其他協(xié)同應(yīng)用場景的協(xié)調(diào)單位，組織相關(guān)會議和活動，并提供指導(dǎo)方針和建議，以便在政府與各利益相關(guān)者之間分享部署區(qū)塊鏈的最佳做法，從業(yè)務(wù)流程、監(jiān)管、技術(shù)、生態(tài)、法律等多個角度形成聯(lián)盟平臺的建設(shè)共識。可由多個政府部門共同籌建試點項目，在某些部門或某些行業(yè)領(lǐng)域先行先試，漸進(jìn)式推進(jìn)應(yīng)用。

3.2 強化對基礎(chǔ)服務(wù)組件的研發(fā)支持

加強對區(qū)塊鏈基礎(chǔ)服務(wù)組件的研發(fā)支持，以創(chuàng)建大量通用和可重用的數(shù)字服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，提供政府間連接服務(wù)。通過資金資助、獎勵等形式促使地方政府和中央政府實施這些基礎(chǔ)組件，鼓勵政府部門之間采用區(qū)塊鏈API主動抓取數(shù)據(jù)，摒棄手工錄入方式，以保證隱私，這一部分的工作還需要大量的實踐研究和驗證。

3.3 健全平臺應(yīng)用的法律和制度體系

整合區(qū)塊鏈技術(shù)發(fā)展關(guān)鍵環(huán)節(jié)與法律法規(guī)相關(guān)要素，可嘗試在法律規(guī)范或行政制度中列示關(guān)于政府間數(shù)據(jù)互通的明確要求。建立更加靈活的新興技術(shù)監(jiān)管程序，持續(xù)監(jiān)測和討論區(qū)塊鏈技術(shù)對國家治理的潛在影響。

4 結(jié)論及展望

區(qū)塊鏈技術(shù)并非面對新的利基市場，初始發(fā)明之時是致力于在金融危機之下將現(xiàn)有資源用技術(shù)手段重新優(yōu)化配置；區(qū)塊鏈技術(shù)也不是一種排他性技術(shù)，相反，它與很多現(xiàn)有技術(shù)存在互補性，它結(jié)合物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)對現(xiàn)實世界數(shù)據(jù)的采集，以及人工智能算法的決策體系，可以形成一套基于信任的價值交換模式。本文對區(qū)塊鏈技術(shù)在國家治理中的應(yīng)用進(jìn)行了初步探討，并對應(yīng)急情況下的政府間協(xié)同治理模式進(jìn)行了情景分析，認(rèn)為將區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用于國家治理體系、構(gòu)建國家區(qū)塊鏈應(yīng)急管理協(xié)同平臺有其合理性和必要性。

區(qū)塊鏈技術(shù)對于國家治理體系改善的益處還僅僅局限于理論上的分析，迫切需要準(zhǔn)確評估區(qū)塊鏈技術(shù)在國家治理應(yīng)用中的成本、效益等各個方面，評估政府部門進(jìn)行面向區(qū)塊鏈技術(shù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型可能，以全面了解區(qū)塊鏈技術(shù)在國家治理中的應(yīng)用潛力。需要注意的是，區(qū)塊鏈技術(shù)雖然可以改善管理、決策過程，解決國家/政府作為單一決策中心可能產(chǎn)生的單點故障問題，但是，去中心化并非始終是所有組織的最佳選擇，效率和自動化也不是國家治理的最終目的，追求善治、包容性才是實現(xiàn)國家權(quán)力機關(guān)和整個社會良性互動的出發(fā)點和根本落腳點。