淺談城鄉居民養老保險發展歷程、問題與對策

宋桂娜

城鄉居民養老保險是我國發展多層次養老保障體系的重要組成部分，以農村居民和城鎮非從業居民為保障對象的城鄉居民養老保險從無到有經歷30多的發展，在制度設計和政策實踐方面積累了豐富的經驗，取得了巨大成就。本文以青島市為例，回顧城鄉居民養老保險的發展歷程，分析現階段城鄉居民養老保險面臨的問題，并提出相應解決對策。

一、城鄉居民養老保險發展歷程

城鄉居民養老保險的發展和我國經濟社會發展密不可分，在全國層面，城鄉居民養老保險基本上是由農村居民養老保險一步一步發展而來，具體以青島為例，大致經過三個階段：農村老農保（1992-2002年）、農村新農保（2003-2009年）城鄉居民養老保險（2010-至今）

（一）農村老農保

20世紀80年代隨著農村家庭聯產承包責任制和鄉鎮企業的發展，農村經濟釋放出活力，農民收入得到很大提高，隨著農村勞動力不斷流出，導致傳統的家庭養老模式逐漸衰落，為了解決農村養老問題，我國初步提出探索研究農村社會養老保險制度，并逐漸開展試點。1992年民政部制定《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，拉開了國家針對農村建立綜合統一社會保障制度的序幕。在此大背景下，青島市積極探索，選擇嶗山區、膠南和萊西市6個鄉鎮的行政村為試點，按照組織引導和農民自愿相結合的方法，保費繳納以個人為主、集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則，開始了農村養老保險試點工作。經過政府有力的宣傳和組織，在試點工作取得成效后，農村養老保險在全市推開，到1996年全市收繳保費達6713萬元，位居全省第二。1997年青島市政府出臺《青島市農村社會養老保險暫行規定》，進一步鞏固了農村養老保險的成果，也為農村養老保險持續發展奠定了基礎。

隨著工作的深入開展，農村養老保險的問題也逐漸顯現，例如覆蓋面窄、集體補助難落實、基金管理不規范、待遇支付標準低、缺乏國家政策有力支持等，加之后期政府因種種原因沒有再推進，農保工作一度停滯，農民參保熱情隨之大大降低，參保率不斷下降，導致農村養老保險一度陷入困境，到2001年全市保費收繳降至1861萬元，參保農民只有50萬。

（二）、農村新農保

進入21世紀，尤其是加入世貿組織后，我國經濟社會發展突飛猛進，國內生產總值年均增長10%左右。隨著經濟實力的提升，為人民提供高水平、均等化的公共服務成為政府工作重點。十六大以后，中央逐步加大了解決“三農”問題的力度，高度重視農村社會保障，明確提出建立與農村經濟發展相適應的農村養老保障制度。在此背景下，青島市積極探索構筑新型農村養老保險制度，2003年開始在城鎮化速度較快的城陽、嶗山、黃島區率先施行新農保制度，并于2004年出臺了《青島市人民政府關于建立農村社會基本養老保險制度的意見》。

新農保打破原儲蓄積累、待遇水平低的老農保模式，探索建立了個人、村（居）集體、街道（鎮）和區（市）財政四方籌集資金，個人賬戶和社會統籌相結合的新農保制度。新型農保制度較老農保的最大優勢在于，明確集體補助和政府財政補貼標準，建立起個人賬戶和社會統籌基金，在個人繳費和待遇計發上更加科學合理。在政府財政強有力的支持下，新農保迅速推開至五（縣）市，農民參保熱情再次高漲，到2009上半年青島五市三區有66.7萬農民參加了新農保，月人均養老待遇平均223元。同年城陽區、即墨市被納入國家新農保試點并圓滿完成試點工作任務。新農保的實施，意味著農村養老保障又上了一個新臺階，為解決農村人口老齡化下的養老問題，更好推進農村城市化，維護社會公平穩定起到了重要作用，是我國不斷探索發展農村養老保險制度取得的重大成就。

（三）城鄉居民養老保險

在全國試點新農保取得成功后，國家“十二五”規劃綱要提出，“十二五”期間要實現“新農?！比采w。2011年7月1日實施的《社會保險法》為新農保提供了法律層面的保障，對“個人繳費+集體補助+政府補貼”的籌資模式及養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，都做了明確規定。至此，我國農村養老保險體制已基本建成，青島市在整個新農保推進過程中，一直走在前列，取得了良好的工作效果。

2011年6月發布《國務院關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》，從國家層面開展城鎮居民社會養老保險試點，城鎮居民養老保險的賬戶模式、籌資渠道、和激勵機制和農村新農?；疽恢拢M一步將城鎮非就業居民納入社會保障體系。在此之前，青島已經先行一步，借2009年城陽、即墨被納入國家新農保試點之機，將城鎮非就業居民納入考慮范圍。2010年2月青島市出臺了《關于實施城鄉居民社會基本養老保險制度的意見》，在試點區市將城鎮無保居民納入養老保障范圍。2011年1月青島市出臺《關于做好2011年城鄉居民社會基本養老保險制度全覆蓋工作的通知》，至此，青島市城鄉居民養老保險覆蓋了所有縣市區，更是實現了“城鄉一體化”，社會養老保險制度全覆蓋，跟國家2014《年國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》中要求的2020年實現全覆蓋相比提前了9年。截至2020年9月末，青島市居民基本養老保險參保人數284.1萬人，本期繳費人數78.9萬人，領取養老金人數104.9萬人。

二、現階段城鄉居民養老保險面臨的問題

城鄉居民養老保險的建立，不僅是實現了整個社會養老保險體系的全覆蓋，更是實現了社會基本養老保險體系的規范統一，對打破城鄉二元結構，促進社會公平有重要意義，為以后進一步深化改革，完善社保體系，消除體制障礙打下基礎。在取得成績的同時，我們應該看到，城鄉居民養老保險面對的主要是農村務農、城鎮無業、失地農民等社會相對弱勢群體，對其保障水平也只是?；?、保生存，想要持續、健康發展，需要應對以下幾個問題。

（一）個人繳費標準低，集體補助難落實，導致待遇水平低

隨著經濟水平的不斷提升，青島市從最初五個繳費檔次逐步提升至目前16個繳費檔次，最低100元/年最高12000元/年，但是一直以來居民大多選擇中低檔，以800-2000元為主，若按2000元/年繳費，15年共計3萬元，除以計發系數139，每月僅為215元，加上青島最新基礎養老金192元，每月僅407元，和城鎮職工養老保險待遇相差近一半。雖然政府有多繳多補的激勵機制，但一方面宣傳力度不到位，雖然居民逐漸建立了保險意識，愿意參加保險，但對保險政策沒有深入了解，對政府繳費補貼不知情，導致其對交高檔次的費用沒有動力。另一方面，受制于部分困難家庭收入低，不愿意承擔更高檔次費用。

值得注意的是集體補助一直是農村養老保險政策所提倡的，在青島市，是由區市政府確定補助的下限標準，由村民會議根據村集體經濟狀況確定補助比例，一般不低于上年度農民人均純收入的6%。但是集體補助如果沒有政府硬性規定，加之集體經濟的衰弱，實際上很難落實到位，以筆者所在街道有集體補助的社區數量在不斷減少。由于個人繳費偏低，集體補助不到位，個人賬戶積累少，在青島“大賬戶、小統籌”的基本模式下，待遇水平自然不高。以目前的物價水平，四五百元的養老待遇，難以滿足居民日常生活消費，保障力度十分有限。

（二）政府主體責任重，地區發展不平衡

城鄉居民養老保險之所以能取得成功，最主要原因就是有穩定的財政支持，這是政府隨著經濟發展不斷完善自身責任，為公民提供均等化公共服務的結果，是一項民生工程。居民養老保險的財政補貼體現在“入口”的繳費補貼和出口“出口”的基礎養老金。在初期為了保障居民養老保險順利實施，僅從2003年到2009年，青島市各級政府投入新農保的財政補貼資金累計超過8億元，隨著經濟不斷發展，居民養老待遇一直上漲，如果個人繳費跟不上，政府的額外補貼將對政府財政產生很大壓力。

由于居民養老保險基金還處于區（縣）市級統籌，青島市居民養老金的支出及增長除了國家、市級部分補貼外，很大一部分由（縣）市、街道分擔，因此（縣）市級地方財政好壞及對居民保險的重視程度直接影響到居民養老待遇高低。即使在總體經濟發達的青島，各區市的居民養老保險發展也有差異，像嶗山區、城陽區、黃島區等改革開放以來城鎮化水平高的市區，其居民養老保險起步早，待遇水平也高，而其他縣市尤其以農業為主的縣市其待遇水平則相對低。

（三）基金統籌層次低，投資運營效率低

養老保險基金的投資回報率直接影響基金盤子大小，由于居民養老（縣）市區統籌，為了確保基金安全性，其投資渠道僅限銀行存款和購買國債。一方面隨著近年來銀行存款利率不斷下行，基金投資回報完全不足以抵御通貨膨脹，基金不但不能保值增值，實際上是在不斷減少。另一方面，基金運營和管理由地方政府部門管理，地方政府有較大的干預權，如果外部監管不到位，很容易出現基金挪用等安全漏洞

（四）轉移接續政策缺乏力度，對新參居民保險群體吸引力低

根據國家關于保險轉移政策的規定，居民保險和職工保險可以互相轉移接續，但是只能在到達退休年齡時將居民保險個人賬戶資金轉入職工保險個人賬戶中，不可以轉移繳費年限，這就大大削弱其轉移力度。近年來，青島市對個人靈活就業人員參加職工保險出臺各種利好政策，新符合參保條件的居民，尤其是年輕居民，大多選擇參加職工保險，很多職工保險中斷繳費的也不愿參加居民保險，等到經濟條件好時繼續交職工保險，導致城鄉居民養老保險新參人數有下降趨勢。

三、促進城鄉居民養老保險持續發展的對策

（一）大力發展地方經濟是養老保險持續發展的根本動力

由居民養老保險的發展歷程可以看出經濟基礎是先決條件，青島市居民養老保險之所以在全國走在前列，就是因為有強勁的經濟發展做后盾，農村居民能共享經濟發展成果。在現階段居民養老保險基本實現全覆蓋的基礎上，下一步要實現從滿足生存到滿足發展的更高水平的保障。目前居民養老保險還是處于保證最低生活水平的階段，與滿足人民日益增長的物質文化需求還有很大的差距，要縮小兩者間的差距，還是要從根本上進一步發展經濟，不斷把蛋糕做大，尤其是經濟發展薄弱地區，只有經濟搞上去了，居民的繳費能力、集體經濟水平和政府財政支付才能不斷提高，居民養老保險才能持續健康發展下去。

（二）提高基金統籌層次，平衡地區差距

將區（縣）市基金統籌提升至全市統籌，甚至全省統籌，一方面有利于基金管理運營，實現規模效應和多渠道資金投資。上級政府的資金運營更加規范，相關人才、技術、經驗、管理能力也更強，能更有力地實現基金保值增值。另一方面鑒于政府在居民養老保險有主體責任，政府應加大轉移支付力度，實現全面統一的財政補助，平衡地區間差異，更多的支持經濟薄弱地區，避免強者更強，弱者更弱，有助于促進社會公平。

（三）進一步完善繳費激勵和待遇計發制度

目前居民養老保險的繳費激勵程度較低，百元以內的繳費補貼，難以激發居民多繳的積極性，應該建立更多層次，更高水平的繳費激勵機制，鼓勵居民提高繳費檔次。在待遇計發上，居民養老保險待遇計發采用個人賬戶養老金+基礎養老金的方式，一方面可以借鑒職工保險的計算辦法，將社會最低工資水平、個人繳費檔次、繳費年限等因素納入，設計更加科學的計算辦法。另一方面，待遇調整在年度上貼近職工保險，可以同步不同比例，給居民更好的預期，減少居民因職工保險連年增長產生的心理落差。政府要堅持自身在居民養老保險中的主體責任，保證不斷增加居民保險財政補貼在財政支出中的比重，在與經濟發展相適應的前提下，提高基礎養金的標準。另外要加大居民保險政府補貼的宣傳力度，讓居民意識到政府在養老保障上的巨大投入，使其產生獲得感，進而愿意參加居民養老保險。

（四）創新社保間的轉移機制，力爭實現城鄉統一的社保制度

目前實現城鄉統一的居民養老保險是建立全社會統一的社保制度的第一步，在未來社保制度還要進一步深化改革，打破不同制度間壁壘，努力減少居民保險和職工保險間的差距。由于現階段我國養老保險制度依然以職工養老保險為主，職工養老保險市場化運行效率更好、制度建設更完善、保障水平更高，因此要進一步探索居民保險向職工保險轉移，例如在只轉移個人賬戶資金額基礎上，允許居民養老保險繳費年限和居民保險繳費年限互相折算，鼓勵居民轉入職工保險，享受更高的養老保障，這也有助于提高居民參加居民養老保險的積極性。

四、結語

城鄉居民養老保險制度的建立是國家實現養老保險制度在不同群體全覆蓋的最后環節，填補了農村地區和城鎮非就業人員無養老保障的空白，是發展我國社會養老保障制度的重大突破。目前在發展中的城鄉居民養老保險還有諸多需要改革的地方，相信隨著我國經濟的發展，農村人口占比的不斷減少，人民可支配收入的不斷增長，居民養老保險能由點到面，由弱到強，縮小與職工養老保險的差距，最終實現全社會公平統一的養老保險制度。

（作者單位：青島市城陽區惜福鎮街道辦事處）