官僚制結構與皇權的抉擇*
——以清末丙午官制改革為例

■魏海濤

［內容提要］皇權與官僚體制關系是帝國國家治理中的核心。在清末丙午官制改革中，面對中央、地方官僚體制的分權舉動，為什么皇權會有截然不同的選擇？在中央官制改革中，以袁世凱為核心的官僚集團推行責任內閣制，將官僚體制中的不同群體聯結起來，形成了規模更大的反對集團。反對集團提供的信息塑造了慈禧太后的認知和決策，責任內閣制流產。在地方官制改革中，作為決策成員的各省督撫將軍形成一個松散關聯的結構，督撫們依據地方利益來傳遞信息，形成了分異的信息流，限制了慈禧太后的任意專斷權，使地方官制改革被擱置。雖然皇權具有至高無上的專斷權，但皇權對官僚體制分權意圖的具體回應卻因決策情境中網絡結構的特征差異而有所不同。

一、導論

庚子事變后，清朝統治的合法性危機進一步加深。鑒于此，清廷推行了歷時十年的新政，希圖挽救風雨飄搖的王朝統治。1906 年9 月，清廷頒布《宣示預備立憲先行厘定官制諭》，宣布改革官制以作為預備立憲的基礎，史稱丙午官制改革。在中央官制改革中，厘定官制大臣擬仿照君主立憲制，廢除軍機處，設立責任內閣，但最終被慈禧太后否決。在地方官制改革中，厘定官制大臣就改革方案向各省督撫去電咨詢意見；但在督撫復電后，慈禧太后中止了地方官制改革，改革陷入停滯。丙午官制改革的歷史進程體現了皇權與官僚體制關系的復雜多變：皇權因其合法性基礎享有對官僚體制的任意專斷權，可干預、糾正與打斷官僚體制的日常運作。……