統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)與國(guó)家治理結(jié)構(gòu)調(diào)整*
——基于民國(guó)時(shí)期第二次全國(guó)內(nèi)政會(huì)議前后央地分權(quán)結(jié)構(gòu)的對(duì)比分析

■狄金華

［內(nèi)容提要］本文以統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)為視角，分析了在民國(guó)特定的央地關(guān)系下，第二次全國(guó)內(nèi)政會(huì)議前后國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的變化。由于特定時(shí)代背景的影響，民國(guó)早期中央政府與軍閥控制的地方之間互不信任，二者僅存在著松散關(guān)聯(lián)，中央無(wú)法形成一統(tǒng)性的權(quán)威治理。為了化解地方治理的壓力，軍閥控制的省級(jí)政府率先向體制外的鄉(xiāng)村建設(shè)派知識(shí)分子授權(quán)，將其吸納到地方治理之中。伴隨著中央政府治理壓力和統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的增加，在第二次全國(guó)內(nèi)政會(huì)議之后，中央政府亦通過(guò)分權(quán)來(lái)化解自己的統(tǒng)治壓力，但這一分權(quán)并不是直接向省級(jí)政府分權(quán)，而是向體制外的鄉(xiāng)建派知識(shí)分子和與省級(jí)政府存在一定張力的縣級(jí)政府分權(quán)。

一、引言

長(zhǎng)久以來(lái)對(duì)國(guó)家治理議題的討論一直牽扯著學(xué)者們的注意力，因?yàn)樗粌H事關(guān)國(guó)民福祉的提升，同時(shí)也關(guān)乎國(guó)家文明的傳承。對(duì)中國(guó)而言，這一議題的復(fù)雜性，不僅在于廣土眾民增加了治理負(fù)荷與治理的復(fù)雜性，同時(shí)也由于“中國(guó)是這個(gè)世界上唯一一個(gè)將19 世紀(jì)的幅員、人口和政治文化保持在主權(quán)國(guó)家和民族范疇內(nèi)部的社會(huì)”，中國(guó)“近代的民族運(yùn)動(dòng)和國(guó)家建設(shè)將前19 世紀(jì)混合型的普遍主義帝國(guó)體制的若干特征和內(nèi)容直接地轉(zhuǎn)化到民族-國(guó)家的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中”（汪暉，2003：21），因此它使傳統(tǒng)帝國(guó)治理中的“封建與郡縣之爭(zhēng)”（顧炎武，1983；柳宗元，1974；渠敬東，2016）在當(dāng)下的國(guó)家治理中仍具有討論的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。加之，趕超型的現(xiàn)代化使得百年來(lái)的中國(guó)政府都不遺余力地自上而下地推動(dòng)政治改革和社會(huì)改造，由此使得近代以來(lái)中國(guó)的國(guó)家治理具有既不同于傳統(tǒng)帝國(guó)，又不同于西方民主國(guó)家的一些獨(dú)特性。……