人民代表大會制度建設的三個重要里程碑

蔣元文

黨的十八大以來，在“四個全面”戰略布局下，在新一屆黨中央領導下，人民代表大會制度建設進入第三個重要里程碑。深刻理解人民代表大會制度的重大發展，對于做好新時代的人大工作，具有非常重要的意義。

個人觀察認為，新中國建立以來，人民代表大會制度的建設有三個重要里程碑。

第一個里程碑是，1954年9月15日，一屆全國人大一次會議召開，標志著我國人民代表大會制度從中央到地方系統地建立起來，人民代表大會的建設和工作進入了一個新的歷史發展階段。這次會議通過了憲法，以憲法的形式確立了人民代表大會制度。按照憲法規定，在中央，全國人大為最高國家權力機關，它的常設機關是全國人大常委會。在地方，各級人大為權力機關，人民委員會為它的執行機關，同時行使人大常設機關的職權。人民代表大會制度的確立，調動了全國各族人民建設國家、管理國家的積極性，為我國社會主義制度的建立打下了堅實的政治基礎。

第二個里程碑是，1979年7月1日，五屆全國人大二次會議通過了關于修正憲法若干規定的決議和地方組織法，規定在縣和縣以上的地方各級人大設立常委會，賦予省級人民代表大會及其常務委員會、較大的市的人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規的職權，省、市（地級）、縣人大設立常委會，填補了省以下縣以上沒有人大常委會的空白。1982年憲法又進一步肯定了這一制度，人大工作進入常態化。縣以上人大常委會的設立，是加強我國政權建設的一項重要措施，也是對人民代表大會制度的重要發展。四十多年來，地方各級人大常委會按照憲法和法律的規定，認真履行職責，積極作為，立法、監督、討論決定重大事項、人事任免等各方面工作都取得了顯著成績，為推動和保障改革開放和社會主義現代化建設的順利進行，提供了重要的制度支撐和法治保障。

第三個里程碑是，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，從“四個全面”戰略布局的高度，著眼實現“兩個一百年”奮斗目標，實現中華民族偉大復興的中國夢，重視推進民主法治建設和人大工作，推出了一系列具有根本性、制度性、長遠性的重要舉措。2021年10月13日至14日，中央人大工作會議在北京召開，邁出了黨的歷史上、人民代表大會制度歷史上，意義重大、影響深遠的重要步伐。

黨對人大工作的領導不斷加強

黨的十八大以來，習近平總書記多次就做好人大工作發表重要講話，提出明確要求。黨中央首次召開人大工作會議，連續印發加強縣鄉人大工作和建設、討論決定重大事項、政府重大決策出臺前向人大報告、國有資產管理等有關人大工作的重要文件。中央政治局常委會會議定期聽取全國人大常委會黨組工作匯報，保證了黨中央對人大工作的集中統一領導。各級人大始終堅持黨的領導，自覺在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，切實增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識。牢牢把握人大工作正確政治方向，保證黨的路線方針政策和黨中央決策部署在人大工作中得到全面貫徹和有效執行。嚴格執行請示報告制度，人大工作中的重大問題和重要事項，及時向黨委請示報告，依法按程序做好相關工作。

人民代表大會制度內涵、定位不斷豐富

習近平總書記提出了“人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度”“堅持和完善人民代表大會制度、不斷發展全過程人民民主”等重要思想。2018年9月26日至27日，全國人大在河北石家莊舉行深入學習貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想交流會。中共中央政治局常委、全國人大常委會委員長栗戰書出席會議并講話。

黨的十八大以來，習近平總書記和黨中央對人大工作提出了“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力”“支持和保證人大依法行使立法權、監督權、決定權、任免權”“發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”“優化人大常委會和專門委員會組成人員結構”“各級人大及其常委會要不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執行力，全面加強自身建設，成為自覺堅持中國共產黨領導的政治機關、保證人民當家作主的國家權力機關、全面擔負憲法法律賦予的各項職責的工作機關、始終同人民群眾保持密切聯系的代表機關”等明確要求。

這些重要論述、重大部署拓展了人民代表大會制度和我國社會主義民主政治的科學內涵、基本特征和本質要求，成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，為在新的歷史條件下長期堅持、全面貫徹、不斷發展人民代表大會制度，提供了科學理論指導和行動指南。

人大工作不斷創新發展

一是發揮人大在立法中的主導作用，加強立法工作組織協調。實行立法精細化，積極推進科學立法、民主立法、依法立法。增強法律的可執行性和可操作性。進行法律出臺前評估。爭議較大的重要立法事項引入第三方評估。完善公布法律草案征求意見機制，法律草案一審和二審、三審后都向社會公布征求意見。建立基層立法聯系點制度，直接聽取基層干部群眾的意見。賦予設區的市和比照設區的市的人民代表大會及其常委會立法權。2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過關于修改《中華人民共和國立法法》的決定，賦予地級市人大及其常委會立法權。決定第三十一條規定：“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。”第四十六規定：“廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關市、海南省三沙市，比照適用本決定有關賦予設區的市地方立法權的規定。”

二是加強對憲法和法律實施監督。將12月4日確定為國家憲法日。建立憲法宣誓制度，規定各級人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員，以及各級人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院任命的國家工作人員，在就職時應當公開進行憲法宣誓。健全規范性文件備案審查制度。

三是完善監督工作機制和方式方法，改進完善專題詢問和審計監督工作。把聽取和審議審計查出突出問題整改情況報告，同開展專題詢問等形式相結合。強化財政預決算過程監督，在全國范圍內推進財政預算聯網監督。建立政府向人大常委會報告國有資產管理情況制度。健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。

四是加強同人大代表和人民群眾的聯系。建立并落實常委會組成人員聯系代表制度，完善代表聯系群眾制度，健全代表意見建議處理反饋機制。

五是加強人民代表大會制度理論研究。十二屆全國人大常委會成立中國人民代表大會制度理論研究會，通過搭建理論研究活動載體和交流平臺，加強各級人大工作聯系的新渠道、新形式，推動了人大理論與實踐創新。

人大自身建設不斷加強

中共中央轉發《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》，并通過修改地方組織法、選舉法、代表法等相關規定，將《若干意見》重要內容以法律形式固化下來，從法律上、制度上著力解決基層人大依法履行職責、發揮作用中存在的突出問題，使人民代表大會制度更加健全完善。

一是增加縣級人大常委會組成人員名額。縣級人大常委會組成人員名額從“十五人至二十七人”修改為“十五人至三十五人”，人口超過一百萬的縣、自治縣、不設區的市、市轄區從“不超過三十五人”修改為“不超過四十五人”，常委會組成人員名額最高可相應增加8—10人。這樣修改，有利于改善組成人員結構、加強人大常委會組織建設、擴大民主、提高議事決策質量。

二是縣級人大設立專門委員會。縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民代表大會根據需要，可以設法制委員會、財政經濟委員會等專門委員會。縣級人大第一次設立專門委員會，專門委員會有主任委員、副主任委員和委員，專兼職人大工作者成倍增加。這樣，有利于整合資源，更好地把人大代表的作用發揮出來，增加人大常委會工作力量，解決過去專兼職人員不足，以及一人工委兩人工委、不好做事、不便做事當“維持會”的問題，推進人大工作常態化。

三是在街道設立人大工作機構。市轄區、不設區的市的人民代表大會常務委員會可以在街道設立工作機構。工作機構負責聯系街道轄區內的人民代表大會代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見，辦理常務委員會交辦的監督、選舉以及其他工作，并向常務委員會報告工作。全國人大以法律的形式固化了地方人大在街道工作組織建設的探索。

四是明確鄉鎮人大主席團閉會期間的職責。主席團在本級人民代表大會閉會期間，每年選擇若干關系本地區群眾切身利益和社會普遍關注的問題，有計劃地安排代表聽取和討論本級人民政府的專項工作報告，對法律、法規實施情況進行檢查，開展視察、調研等活動;聽取和反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。主席團在閉會期間的工作，向本級人民代表大會報告。四項職責的規定，回應了地方人大多年來在鄉鎮人大工作上的探索實踐，以及對組織建設的迫切需要，在事實上明確了鄉鎮人大主席團常設性質，解決了閉會期間制約鄉鎮人大主席、副主席工作的瓶頸問題。