公共安全視角下完善疫苗損害救濟(jì)機(jī)制研究

董黎明，王 悅

（安徽財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233030）

“健康中國2030”規(guī)劃綱要指出：健康已經(jīng)貫穿人民生活的方方面面，與產(chǎn)業(yè)升級、環(huán)境治理、科技進(jìn)步等息息相關(guān)，“優(yōu)先發(fā)展人民健康”是我國推動建設(shè)“健康中國”、響應(yīng)聯(lián)合國“2030可持續(xù)發(fā)展議程”號召的積極行動。但近年來我國頻發(fā)疫苗損害事件，極大程度地阻礙了人民追求健康的步伐，疫苗安全問題成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)問題。相較于對監(jiān)管部門的追責(zé)和對企業(yè)的處罰，如何妥善合理地對疫苗損害民眾進(jìn)行救濟(jì)補(bǔ)償更加迫切和重要。在單一的政府行政補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，目前在部分試點(diǎn)城市推行疫苗接種異常補(bǔ)償保險(xiǎn)，取得了一定成效。2019年通過的《中華人民共和國疫苗管理法》①《中華人民共和國疫苗管理法》自2019年12月1日起施行。規(guī)定，我國實(shí)行疫苗責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)，疫苗上市許可持有人必須投保，這一規(guī)定豐富了我國疫苗損害救濟(jì)模式。此法正式施行后，我國疫苗損害救濟(jì)體系將轉(zhuǎn)變?yōu)檎姓a(bǔ)償救濟(jì)和企業(yè)責(zé)任保險(xiǎn)補(bǔ)償救濟(jì)雙主體模式，這不僅有利于保障疫苗受損害者的利益，還對疫苗風(fēng)險(xiǎn)起到管控作用。從完善健康保障的角度來看，完善疫苗損害救濟(jì)機(jī)制，彌補(bǔ)了健康受損害后追責(zé)難、索賠難的薄弱環(huán)節(jié)；從社會多元主體的共同參與來看，將強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)引入疫苗安全領(lǐng)域，對政府、市場、社會的參與和互動提出了新要求。

一、文獻(xiàn)綜述

國外學(xué)者對于疫苗損害救濟(jì)問題研究起步較早。MA Riddiough,JS Willems（1980）指出政府的采購政策和疫苗損害責(zé)任認(rèn)定對疫苗制造商的利潤獲取以及后續(xù)的研發(fā)創(chuàng)新至關(guān)重要。提供強(qiáng)有力的財(cái)政支持和政策保障，完善法律責(zé)任制度，考慮將疫苗賠償機(jī)制整合到現(xiàn)有的社會保險(xiǎn)中。[1]對鼓勵(lì)私營部門對疫苗的研發(fā)和生產(chǎn)起到重要作用。MB Neraas,Wash L（1988）認(rèn)為1986年美國兒童疫苗損害法案，是一項(xiàng)優(yōu)于侵權(quán)賠償制度的疫苗損害賠償制度，是解決疫苗責(zé)任危機(jī)的有效方案。該法案要求整個(gè)社會承擔(dān)不可避免的疫苗接種損害的成本，為疫苗生產(chǎn)商和企業(yè)創(chuàng)造更穩(wěn)定的訴訟環(huán)境，從而顯著降低了疫苗嚴(yán)重短缺的威脅。Miller BS（2009）認(rèn)為應(yīng)建立強(qiáng)制保險(xiǎn)、社會保險(xiǎn)、與商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的損害補(bǔ)償機(jī)制。[2]Katie A,Shevaun D等（2019）認(rèn)為推行遵循無過錯(cuò)補(bǔ)償原則的疫苗損害救濟(jì)政策能增強(qiáng)公眾對疫苗接種的信任。[3]

國內(nèi)學(xué)者近年來對疫苗損害救濟(jì)機(jī)制加強(qiáng)了關(guān)注并進(jìn)行了初步探討，目前我國疫苗損害救濟(jì)體系有待進(jìn)一步完善。楊悅（2019）認(rèn)為應(yīng)建立疫苗損害救濟(jì)的糾紛處理機(jī)制和統(tǒng)一的管理體系，構(gòu)建科學(xué)合理的疫苗異常反應(yīng)損害救濟(jì)長效機(jī)制[4]。谷騫（2019）認(rèn)為現(xiàn)行疫苗管理法律制度未能覆蓋受種者預(yù)防接種損害賠償?shù)母鞣N情形，應(yīng)加強(qiáng)法制建設(shè)，完善預(yù)防接種損害國家責(zé)任體系[5]。但學(xué)者們對于救濟(jì)模式的選擇尚未達(dá)成一致。郭薇（2016）借鑒國外預(yù)防接種異常反應(yīng)救濟(jì)制度，提出構(gòu)建一個(gè)財(cái)政、基金、保險(xiǎn)等共同承擔(dān)疫苗補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)的救濟(jì)機(jī)制[6]。荊濤、楊舒等（2016）認(rèn)為保險(xiǎn)補(bǔ)償是較為適應(yīng)我國國情和疫苗行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)的疫苗異常反應(yīng)救濟(jì)機(jī)制[7]。陳璐、周新發(fā)（2020）也認(rèn)為保險(xiǎn)救濟(jì)機(jī)制能夠更有效率地化解疫苗損害風(fēng)險(xiǎn)[8]。張邁、沈于藍(lán)等（2017）則提出通過建立基金來進(jìn)行疫苗損害補(bǔ)償救濟(jì)相比于商業(yè)保險(xiǎn)更能符合現(xiàn)實(shí)需要[9]。

通過對國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，已有文獻(xiàn)為完善疫苗損害救濟(jì)機(jī)制研究奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但也存在一些不足之處：第一，國外對疫苗安全的損害救濟(jì)機(jī)制有一定的研究和探索經(jīng)驗(yàn)，而國內(nèi)對于疫苗安全風(fēng)險(xiǎn)的管控意識較弱，相應(yīng)的救濟(jì)補(bǔ)償體系與法律制度不完善；第二，對疫苗安全與補(bǔ)償?shù)难芯咳跃窒抻诶碚摰奶剿鳎狈φ{(diào)研。從政府或組織角度做研究的較多，從民眾角度觀察思考的較少；第三，對疫苗安全管理過程以及安全問題事后處罰的研究較多，而對于疫苗安全問題的預(yù)防及事后的救濟(jì)補(bǔ)償研究較少。基于此，我們可以借鑒國外較為成熟的經(jīng)驗(yàn)做法，積極實(shí)踐我國疫苗損害救濟(jì)與商業(yè)保險(xiǎn)有機(jī)結(jié)合的新路徑。此舉有利于保障疫苗安全、促進(jìn)疫苗創(chuàng)新、維護(hù)疫苗接種者的利益，推動健康中國與和諧社會的發(fā)展。

二、疫苗的公共安全屬性與完善疫苗損害救濟(jì)機(jī)制的必要性

（一）疫苗的公共安全屬性

不論是免疫規(guī)劃疫苗還是非免疫規(guī)劃疫苗，都屬于國家基本衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目，都具備公共安全屬性。居民有權(quán)利和義務(wù)接種免疫規(guī)劃疫苗，費(fèi)用由國家承擔(dān)，無需自行付費(fèi)。非免疫規(guī)劃疫苗則不同，個(gè)人按需自愿自費(fèi)接種。疫苗是一種特殊的藥品，具備自身復(fù)雜性和特殊性，兼具商品和公共產(chǎn)品的特征。進(jìn)一步來看，疫苗的內(nèi)生屬性決定了疫苗產(chǎn)品質(zhì)量涉及國家公共安全。接種疫苗不僅能夠保障個(gè)人健康，還能阻斷疾病傳播，進(jìn)一步來看，疫苗的內(nèi)生屬性決定了疫苗產(chǎn)品質(zhì)量涉及國家公共安全。在健康中國戰(zhàn)略實(shí)施過程中，尤其是在新冠疫情背景下，疫苗作為全球公共產(chǎn)品凸顯了正外部性，在保障社會公共安全方面發(fā)揮了重要作用。

（二）完善疫苗損害救濟(jì)機(jī)制的必要性

1.疫苗損害引發(fā)災(zāi)難性后果

直至目前，我國每年預(yù)防接種各類疫苗約10億劑次。由于疫苗自身的特殊屬性，使得接種疫苗不可避免存在一定風(fēng)險(xiǎn)性。如果疫苗安全風(fēng)險(xiǎn)得不到把控，一旦疫苗生產(chǎn)、流通的某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)差錯(cuò)，概率即使在百萬分之一，也將造成災(zāi)難性后果，對疫苗受損害者的生命健康和財(cái)產(chǎn)安全產(chǎn)生極大威脅。部分受損害者的身體健康受到不可逆轉(zhuǎn)的損害，有的留下后遺癥，需要終身照護(hù)，甚至有人面臨的是殘疾、死亡，使受損害者家庭承受經(jīng)濟(jì)與精神的雙重壓力。當(dāng)這種疫苗損害規(guī)模性發(fā)生時(shí)，將引發(fā)經(jīng)濟(jì)災(zāi)難和公共衛(wèi)生安全危機(jī)，對社會秩序的運(yùn)轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行、政府的公信力產(chǎn)生難以估量的損害。事故的后續(xù)處置除了對監(jiān)管部門進(jìn)行最嚴(yán)肅的追責(zé)、對企業(yè)作出最嚴(yán)厲的處罰，也應(yīng)對疫苗受損害者的損失實(shí)施最全面的彌補(bǔ)。疫苗受損害人數(shù)多、范圍廣、影響深，其救濟(jì)工作是一項(xiàng)繁瑣浩大的工程，必須要建立一個(gè)合理的補(bǔ)償機(jī)制，對疫苗損害救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)、形式、范圍、程序等作出妥善安排。因此，完善疫苗損害救濟(jì)體系，對疫苗安全起到兜底的保障作用，其重要性不言而喻。

2.完善疫苗損害救濟(jì)機(jī)制符合倫理的要求

接種疫苗是預(yù)防和控制傳染病最經(jīng)濟(jì)、有效的公共衛(wèi)生干預(yù)措施，對于家庭來說也是減少成員疾病發(fā)生、減少醫(yī)療費(fèi)用的有效手段。疫苗損害救濟(jì)體系的不完善，體現(xiàn)出我國公共健康倫理的缺失。羅爾斯認(rèn)為，若想取得正義，只有平衡各社會成員的利益、補(bǔ)償不利地位的社會成員的利益，才能實(shí)現(xiàn)①源自約翰·羅爾斯的《正義論》。。疫苗受損害者為公共健康付出了代價(jià)，理應(yīng)得到足夠的制度保障、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以及人文關(guān)懷。對疫苗損害實(shí)施救濟(jì)展現(xiàn)了政府和公眾對生命健康權(quán)利的尊重和關(guān)注。政府在公共健康倫理中應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)作用，在制度設(shè)計(jì)上要秉承以人為本的理念，保障疫苗受損害者的利益。政府若能協(xié)調(diào)社會整體的健康利益與個(gè)人健康權(quán)利的沖突，將公平性與差異性原則應(yīng)用于疫苗損害救濟(jì)補(bǔ)償，將展示有序的社會倫理與美好的社會公德。

3.實(shí)施疫苗損害救濟(jì)是健全公共安全的重要環(huán)節(jié)

疫苗損害一旦發(fā)生將引發(fā)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)災(zāi)難和社會信任危機(jī)，對國民健康和公共安全產(chǎn)生惡劣的影響，對疫苗公共安全危機(jī)的回應(yīng)是健全疫苗公共安全體制機(jī)制的重要環(huán)節(jié)。已有部分學(xué)者將“公共負(fù)擔(dān)平等”②近現(xiàn)代意義上的公共負(fù)擔(dān)平等源自于福利國家主義下的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的社會責(zé)任理論。理論引入疫苗損害救濟(jì)的構(gòu)建設(shè)想中思考可行路徑。該理論中的特別財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償，是通過以公共資金補(bǔ)償部分社會成員承擔(dān)的額外公共負(fù)擔(dān)，以期實(shí)現(xiàn)負(fù)擔(dān)上的平等。接種疫苗是維護(hù)公共衛(wèi)生健康的必要舉措，保護(hù)全體人民免受部分常見疾病和傳染性疾病的侵害。疫苗接種的普及和推廣，保障了社會公共利益和健康權(quán)益。因此，當(dāng)部分社會成員因?yàn)橐呙鐡p害事件而承擔(dān)疫苗公共負(fù)擔(dān)時(shí)，其相對于一般社會成員而言，做出了特別犧牲。按照“公共負(fù)擔(dān)平等”理念，疫苗損害救濟(jì)的責(zé)任主體是社會全體成員，應(yīng)平等地分?jǐn)傄呙鐡p害公共負(fù)擔(dān)；若是由疫苗受損害者承擔(dān)全部的額外負(fù)擔(dān)，顯然有失公平公正。具體的救濟(jì)形式和方案的規(guī)劃要充分考慮多元責(zé)任主體的參與，多形式多層次地補(bǔ)償疫苗受損害者承擔(dān)的額外負(fù)擔(dān)。國家積極實(shí)施疫苗損害救濟(jì)是國家實(shí)現(xiàn)公共職能行使行政職權(quán)的表現(xiàn)，完善疫苗損害救濟(jì)機(jī)制是保障國民健康、維護(hù)公共安全的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。

三、當(dāng)下疫苗損害救濟(jì)體系存在的問題

近年來我國頻發(fā)疫苗安全事件，如山西疫苗事件、山東疫苗事件等，造成極為嚴(yán)重的后果，引發(fā)民眾恐慌。國務(wù)院及時(shí)下達(dá)批示，要加強(qiáng)疫苗全過程管理，以“四個(gè)最嚴(yán)”①指“最嚴(yán)謹(jǐn)標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格監(jiān)管、最嚴(yán)厲處罰、最嚴(yán)肅問責(zé)”。來規(guī)范疫苗安全各環(huán)節(jié)，然而疫苗受損害者的損害救濟(jì)卻未得到充分關(guān)注，疫苗損害救濟(jì)機(jī)制發(fā)展遲緩，疫苗受損害者想獲得補(bǔ)償困難重重。山西疫苗事件、百白破疫苗事件中的疫苗受害者幾乎未獲得補(bǔ)償；山西疫苗事件唯一立案訴訟和解告終，歷時(shí)七年，受損害者獲賠十萬，遠(yuǎn)不夠后續(xù)治療；長春長生狂犬病疫苗事件后，雖在政府施壓下，制定了一套賠償方案，但由于疫苗損害認(rèn)定程序繁瑣、認(rèn)定時(shí)間長等問題，疫苗損害救濟(jì)尚未完全落實(shí)。這一系列的疫苗安全事件暴露我國疫苗損害救濟(jì)機(jī)制的諸多問題，如表1所示[10]。

表1 中國部分疫苗安全事件損害救濟(jì)情況一覽表

（一）疫苗損害救濟(jì)法律規(guī)定不明晰、補(bǔ)償效率低

根據(jù)我國新出臺的《中國人民共和國疫苗管理法》，規(guī)定疫苗損害救濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、范圍、程序等，由省、自治區(qū)、直轄市結(jié)合實(shí)際情況，制定具體實(shí)施辦法。疫苗管理法提高了疫苗管理的法律位階，但未對疫苗損害救濟(jì)作出具體規(guī)定。我國目前與疫苗損害救濟(jì)直接相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章、辦法等主要是與公共衛(wèi)生和預(yù)防接種直接相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章。包括《全國疑似預(yù)防接種異常反應(yīng)監(jiān)測方案》、《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)防接種異常反應(yīng)處置工作的指導(dǎo)意見》、《預(yù)防接種異常反應(yīng)鑒定辦法》以及各省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生主管部門頒布施行的本行政區(qū)域內(nèi)的預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償辦法。但針對疫苗損害救濟(jì)的缺乏直接立法，未能對疫苗損害救濟(jì)中存在的糾紛和爭議的解決提供法律參考。在疫苗損害救濟(jì)的實(shí)踐中，現(xiàn)行的法律規(guī)定不夠清晰明確，導(dǎo)致疫苗受損害者難以及時(shí)獲得救濟(jì)。

（二）資金來源單一，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱

疫苗損害救濟(jì)資金的籌集與管理是抵御疫苗安全風(fēng)險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)。目前我國疫苗損害救濟(jì)的資金主要依賴財(cái)政支出與企業(yè)賠償。我國財(cái)政主要從預(yù)防接種經(jīng)費(fèi)中劃撥一部分用于疫苗損害救濟(jì)，并未設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金，能提供的資金有限。當(dāng)發(fā)生大規(guī)模疫苗損害事件時(shí)，財(cái)政與企業(yè)往往難以承擔(dān)巨額救濟(jì)金壓力，疫苗受損害者的利益無法得到充分的保障。總體而言，社會力量參與疫苗損害救濟(jì)程度低，資金來源較為單一，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。未來可以考慮引入市場機(jī)制，推動商業(yè)疫苗保險(xiǎn)的發(fā)展。還可以建立統(tǒng)籌管理的疫苗損害基金，引導(dǎo)社會力量的參與。鼓勵(lì)多元參與的疫苗損害救濟(jì)資金的籌集方式有利于提高疫苗安全風(fēng)險(xiǎn)防控能力，緩解財(cái)政壓力，保障疫苗損害救濟(jì)的順利運(yùn)行。

（三）救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)地區(qū)差異大，缺乏公平性

根據(jù)各省、直轄市、自治區(qū)預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償相關(guān)文件，各省份對因預(yù)防接種異常反應(yīng)造成接種者死亡的，實(shí)行一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或者以該省居民收入或消費(fèi)水平作為依據(jù)計(jì)算補(bǔ)償金額。非一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償參考的主要指標(biāo)是統(tǒng)計(jì)部門公布的上一年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入（A），其次是上一年城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)性支出（B）。本文根據(jù)各省份補(bǔ)償辦法的相應(yīng)規(guī)定采用了統(tǒng)計(jì)部門公布的各省份統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，用上述公式計(jì)算得出2019年補(bǔ)償費(fèi)用金額。

本文選擇計(jì)算 1 周歲以內(nèi)嬰兒因預(yù)防接種異常反應(yīng)造成死亡應(yīng)獲得的死亡補(bǔ)償金數(shù)額，因?yàn)樵撃挲g段的疫苗接種量最大，發(fā)生疫苗損害事件數(shù)量在預(yù)防接種不良事件中占比較高（72.7%）①數(shù)據(jù)源于葉家楷,李克莉,許滌沙,武文娣,劉大衛(wèi),鄭景山,曹雷,曹玲生,袁平,王華慶,李黎.中國2013年疑似預(yù)防接種異常反應(yīng)信息管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析[J].中國疫苗和免疫,2015（02）:121-131+200.。通過表2可以看出，在2019年各省份 1 歲以內(nèi)嬰兒預(yù)防接種異常反應(yīng)死亡的補(bǔ)償金額中，北京的額度最高，達(dá)到147.70萬元，云南最低，只有10萬元。我國各個(gè)省市之間補(bǔ)償金額差異較大，“同人不同命”，難以保障救濟(jì)公平性。

表2 2019年中國各省份1歲以內(nèi)嬰兒預(yù)防接種異常反應(yīng)死亡補(bǔ)償最高額度

續(xù)表 2

（四）政府、市場、社會職責(zé)定位模糊，責(zé)任落實(shí)難

現(xiàn)行的疫苗損害救濟(jì)責(zé)任由政府和企業(yè)兩頭分擔(dān)，社會組織和個(gè)人的義務(wù)、力量毫無體現(xiàn)，這是權(quán)利和義務(wù)的失衡，是社會多元主體參與的缺失。目前只有行政和司法補(bǔ)償，疫苗損害救濟(jì)形式單一。就我國的疫苗損害救濟(jì)機(jī)制而言，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，疫苗損害救濟(jì)經(jīng)歷行政機(jī)制和市場機(jī)制間不斷地磨合與平衡，最終還是以疫苗損害救濟(jì)職責(zé)定位不清晰、補(bǔ)償救濟(jì)難以落實(shí)宣告現(xiàn)行機(jī)制的失靈。疫苗接種是有利于保衛(wèi)全體人民健康權(quán)益的公共事務(wù)，疫苗接種的風(fēng)險(xiǎn)理應(yīng)由全體人民共同分擔(dān)，社會力量的引入也是形勢所需。我國初步設(shè)想引入疫苗責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)，將社會治理嵌入行政機(jī)制與市場機(jī)制，但我國缺乏類似的保險(xiǎn)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，未來的實(shí)踐效果和保障能力難以預(yù)見。推動疫苗損害救濟(jì)機(jī)制的完善，是重塑疫苗公共安全體制機(jī)制，創(chuàng)新疫苗公共安全社會治理的必由之路。理順政府、市場、社會在疫苗損害救濟(jì)中的職責(zé)定位，明確行政機(jī)制的引領(lǐng)地位、發(fā)揮市場機(jī)制的決定性作用、促進(jìn)社會力量的參與將成為中國疫苗損害救濟(jì)體系的新范式，也將為其他復(fù)雜社會問題的解決提供思路。

（五）疫苗責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)踐困境

1.協(xié)調(diào)方：政府管理層面的困境

第一，我國的疫苗損害保險(xiǎn)救濟(jì)尚未形成完備的體系。雖然我國已有在部分城市對疫苗損害進(jìn)行保險(xiǎn)救濟(jì)先行試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，如北京、江蘇、河北、遼寧等地，已自2016年起先后制定本省（自治區(qū)、直轄市）保險(xiǎn)補(bǔ)償方案，正式啟動了預(yù)防接種異常反應(yīng)補(bǔ)償保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)制。但是疫苗損害保險(xiǎn)救濟(jì)體系的建立涉及多方主體的風(fēng)險(xiǎn)管理和責(zé)任承擔(dān)的問題，疫苗責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)在全國的推行過程中，需要很長一段時(shí)間去檢驗(yàn)和修正一些制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行存在的偏誤。

第二，政府面臨協(xié)調(diào)管理承保、投保雙方的挑戰(zhàn)。政府大力支持并積極推進(jìn)疫苗責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)政策的實(shí)施，通過法律的規(guī)定強(qiáng)制要求并督促各疫苗企業(yè)投保疫苗責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)。此項(xiàng)政策的實(shí)行，不僅可以對接各地區(qū)已出臺的疫苗接種異常反應(yīng)補(bǔ)償辦法，還能配合多樣化的商業(yè)疫苗保險(xiǎn)的發(fā)展。政府需要通過試點(diǎn)運(yùn)行、多方調(diào)研的方式，深入地了解保險(xiǎn)公司與疫苗生產(chǎn)企業(yè)雙方對于該項(xiàng)政策運(yùn)行存在什么樣的困難。可以參考交強(qiáng)險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合疫苗行業(yè)的特殊屬性，使所制訂的疫苗責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度更具備科學(xué)性、合理性及可操作性。

政府需要充當(dāng)投保方與承包方之間的橋梁，協(xié)調(diào)兩方在責(zé)任歸屬和利益分配之間存在的沖突，爭取更好地發(fā)揮疫苗責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)價(jià)值。這是政府作為問題的解決者和協(xié)調(diào)管理者面臨的新挑戰(zhàn)。

2.投保方：疫苗生產(chǎn)企業(yè)層面的障礙

第一，疫苗企業(yè)監(jiān)管困難。經(jīng)過了2018年的疫苗事件，2019 年我國疫苗行業(yè)加快了重組整合，優(yōu)化了疫苗產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源配置。目前我國的疫苗生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量較少、規(guī)模較大，為行業(yè)內(nèi)監(jiān)管帶來了困難。對疫苗企業(yè)的監(jiān)管需要人數(shù)充足、具備極強(qiáng)專業(yè)性的隊(duì)伍，才可能滿足疫苗行業(yè)的監(jiān)管需求。要避免因?yàn)橐呙缲?zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的實(shí)施而放松行業(yè)監(jiān)管，否則將得不償失。

第二，疫苗生產(chǎn)企業(yè)的逐利屬性。疫苗生產(chǎn)企業(yè)在本質(zhì)上與其他商品企業(yè)并無不同，都是以企業(yè)自身的利益最大化作為經(jīng)營目標(biāo)。若無強(qiáng)力的約束和監(jiān)督，其本身不具備強(qiáng)烈的社會責(zé)任意識和大局觀，缺乏對疫苗產(chǎn)品具備“社會穩(wěn)定器”功能的認(rèn)識。國內(nèi)的疫苗企業(yè)具有規(guī)模較大，數(shù)量較少的特點(diǎn)，具備一定的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。在國家的強(qiáng)制規(guī)定下投保疫苗責(zé)任保險(xiǎn)，實(shí)際上增加了企業(yè)成本，這就要求企業(yè)對財(cái)務(wù)支出做出調(diào)整來配合投保規(guī)定。

第三，疫苗企業(yè)違法成本低。按照《疫苗管理法》的有關(guān)規(guī)定，未按照規(guī)定投保疫苗責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的企業(yè)，將會由省級以上人民政府藥監(jiān)局責(zé)令其改正，并給予警告；如若該疫苗上市許可持有人拒不改正，則會處二十萬元以上五十萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，更會責(zé)令其停產(chǎn)停業(yè)整頓，并處五十萬元以上二百萬元以下的罰款。然而處罰金額相對于我國疫苗生產(chǎn)企業(yè)動輒上百億的市值，可謂九牛一毛，無法起到震懾的效果。

3.承保方：保險(xiǎn)公司層面的發(fā)展障礙

第一，費(fèi)率厘定困難。疫苗責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)施行實(shí)踐尚短，暫未確定保險(xiǎn)責(zé)任、平均費(fèi)率、責(zé)任免除等條款的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。在疫苗責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)費(fèi)率厘定過程中，一方面是由于缺乏大數(shù)據(jù)的支撐，無法依據(jù)往年的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和預(yù)判；另一方面定價(jià)假設(shè)因素難以確定，這需要由保險(xiǎn)行業(yè)專業(yè)人才和醫(yī)藥行業(yè)專家共同協(xié)商決定，同時(shí)也需要在疫苗責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)實(shí)行后依據(jù)現(xiàn)實(shí)需求不斷跟進(jìn)與修改。

第二，承保風(fēng)險(xiǎn)較高。疫苗責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的強(qiáng)制性，使得保險(xiǎn)公司在疫苗生產(chǎn)企業(yè)在提出投保要求時(shí)，拒保困難。目前國內(nèi)對于疫苗質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)還無法準(zhǔn)確預(yù)判，疫苗損害的不確定性和不可預(yù)測性，要求保險(xiǎn)公司具備較高的風(fēng)險(xiǎn)承受能力。否則一旦發(fā)生大規(guī)模的疫苗損害事件，保險(xiǎn)公司將難以承受巨額賠償，無法保障疫苗受損害者的權(quán)益。

四、他山之石—國外疫苗損害救濟(jì)經(jīng)驗(yàn)借鑒

世界上其他國家已經(jīng)探索建立了相對完善的幾種損害救濟(jì)機(jī)制，主要是行政救濟(jì)、基金救濟(jì)和保險(xiǎn)救濟(jì)等。以英國、日本為代表的是行政救濟(jì)。英國設(shè)置專門的疫苗損害補(bǔ)償局，救濟(jì)資金由財(cái)政給付。日本實(shí)行國家雙重責(zé)任認(rèn)定，包括預(yù)防責(zé)任和救濟(jì)責(zé)任。以美國為代表的是基金補(bǔ)償救濟(jì)，設(shè)置疫苗損害補(bǔ)償信托基金。其資金來源于對每劑疫苗征0.75美金的特別消費(fèi)稅以及基金投資收入。設(shè)有《疫苗損害一覽表》，劃分補(bǔ)償救濟(jì)具體事責(zé)。以德國為代表的是保險(xiǎn)補(bǔ)償。德國立法強(qiáng)制疫苗生產(chǎn)企業(yè)投保責(zé)任險(xiǎn)，為補(bǔ)償救濟(jì)提供保障。總之，當(dāng)前多數(shù)國家普遍遵循“無過失補(bǔ)償”原則，關(guān)于疫苗損害救濟(jì)原則上或事實(shí)上承認(rèn)國家的無過失補(bǔ)償責(zé)任。但其具體的救濟(jì)模式也有區(qū)別（見表3）。發(fā)達(dá)國家的疫苗損害救濟(jì)機(jī)制為我國提供了參考，但是他們的制度也存在不足之處，其政策設(shè)計(jì)問題和政策運(yùn)行效果飽受詬病。以英美為例，真正獲批補(bǔ)償?shù)闹挥猩贁?shù)人。由此可見，雖然我國疫苗損害救濟(jì)機(jī)制尚不成熟，但不必盲目照搬發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國國情，辯證地看待和有選擇地借鑒國外疫苗損害救濟(jì)機(jī)制。

表3 部分國家疫苗損害救濟(jì)比較

（一）無過錯(cuò)原則的應(yīng)用

值得注意的是大部分國家的救濟(jì)原則是基于無過錯(cuò)原則，即受種者提出申訴后，只需經(jīng)過司法部門鑒定，確定其傷害屬于接種疫苗后身體遭受了損害、其傷害確實(shí)是上述疫苗所產(chǎn)生的不良反應(yīng)或接種了上述疫苗后加重了自身具有的疾病，滿足這三種情況之一，就可以獲得賠償。受種者無需證明所受的傷害是由醫(yī)療機(jī)構(gòu)或疫苗生產(chǎn)企業(yè)的過失所引起的。無過錯(cuò)原則的應(yīng)用，使得索賠因果關(guān)系論證十分簡單，大大簡化了索賠程序，幫助疫苗受損害者及時(shí)得到救濟(jì)。

（二）嚴(yán)格的疫苗損害救濟(jì)責(zé)任劃分

以美國為例，國家疫苗傷害賠償計(jì)劃（VICP）涵蓋了美國常見的大多數(shù)疫苗。2017年最新修訂的《疫苗損害一覽表》列舉補(bǔ)償疫苗種類范圍、癥狀發(fā)生時(shí)間、不良反應(yīng)等具體規(guī)定。疫苗傷害表任何一種疫苗造成的疾病、傷亡，受損害者有法可依，按照規(guī)定的申請流程可以避免繁雜的訴訟程序。同時(shí)疫苗傷害補(bǔ)償計(jì)劃中，實(shí)行了相對統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，更加體現(xiàn)了公平性。

（三）救濟(jì)范圍更廣泛，風(fēng)險(xiǎn)更加分散

一般而言，疫苗損害可劃分為疫苗接種意外、異常反應(yīng)與偶合癥或疫苗質(zhì)量問題等幾種來源。各國的疫苗損害救濟(jì)方案相對我國而言，對于各類疫苗損害的救濟(jì)范圍更加廣泛，覆蓋更為全面，相應(yīng)的也促進(jìn)了政府、企業(yè)、社會等多主體共擔(dān)分險(xiǎn)。賠償責(zé)任與賠償風(fēng)險(xiǎn)的分散增強(qiáng)了整個(gè)社會的抗疫苗安全風(fēng)險(xiǎn)能力。

五、完善疫苗損害救濟(jì)機(jī)制構(gòu)想與建議

（一）救濟(jì)模式：財(cái)政救濟(jì)與保險(xiǎn)救濟(jì)并行

我國疫苗損害救濟(jì)長期以來依賴財(cái)政支出，未來也需保留財(cái)政救濟(jì)模式。既是因?yàn)楦母镄枰獫u進(jìn)式地進(jìn)行，也是因?yàn)檎畱?yīng)當(dāng)承擔(dān)救濟(jì)疫苗受損害者的社會責(zé)任。以我國目前的情形看，疫苗損害救濟(jì)的保險(xiǎn)模式還需要很長一段時(shí)間才能真正發(fā)展成為一個(gè)成熟的救濟(jì)模式。在疫苗損害救濟(jì)機(jī)制不斷完善的過程中，兩種救濟(jì)模式要不斷地磨合和調(diào)試，以期達(dá)到一個(gè)銜接合理、權(quán)責(zé)配位的平衡狀態(tài)。政府的財(cái)政救濟(jì)應(yīng)承擔(dān)基礎(chǔ)的救濟(jì)職責(zé)，保險(xiǎn)救濟(jì)承擔(dān)分散風(fēng)險(xiǎn)的重要職責(zé)。這種財(cái)政救濟(jì)與保險(xiǎn)救濟(jì)的雙主體救濟(jì)混合模式，不僅有利于厘清多元主體的職責(zé)定位，更能提供全面高效的救濟(jì)功能。

（二）資金渠道：多元渠道籌集

除了財(cái)政資金支持和企業(yè)保金的投入，還可以考慮拓展多元的渠道來籌集疫苗損害救濟(jì)資金。一是考慮將疫苗損害救濟(jì)補(bǔ)償納入社會醫(yī)療保險(xiǎn)的范圍。疫苗本就是一種特殊的藥品，因疫苗風(fēng)險(xiǎn)造成的傷害也應(yīng)歸屬于醫(yī)療范圍。疫苗的接種不僅是保護(hù)自身健康的權(quán)利，也是維護(hù)公共衛(wèi)生安全應(yīng)盡的義務(wù)。那么可以考慮依托現(xiàn)有的社會醫(yī)療保險(xiǎn)基金，適當(dāng)?shù)膶σ呙缡軗p害者做出一定的補(bǔ)償。二是鼓勵(lì)個(gè)人投保商業(yè)疫苗保險(xiǎn)。依據(jù)目前的疫苗損害救濟(jì)模式，其救濟(jì)金額未必能彌補(bǔ)疫苗受損害者的損失。若疫苗接種者在力所能及的情況下，投保商業(yè)疫苗保險(xiǎn)，可以給自己增加一份保障。三是可以考慮借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，對疫苗消費(fèi)征收一定的稅費(fèi)用于補(bǔ)充資金來源。此外也可發(fā)揮社會組織的作用，設(shè)立慈善基金會，為疫苗受損害者提供物質(zhì)救濟(jì)及精神關(guān)懷。

（三）救濟(jì)原則：無過錯(cuò)原則

由于疫苗安全風(fēng)險(xiǎn)存在不確定性，疫苗沒有絕對的安全，因此我國目前認(rèn)定部分疫苗接種異常反應(yīng)不適用無過錯(cuò)原則，如偶合反應(yīng)、心因性反應(yīng)、加重反應(yīng)及過錯(cuò)反應(yīng)等。但客觀上說，疫苗受損者是為了維護(hù)公共安全和公共利益而作出了自我特別犧牲，從人道主義的角度來說，理應(yīng)得到保護(hù)。從國外部分國家的經(jīng)驗(yàn)來看，將無過錯(cuò)原則引入更多疫苗受損害救濟(jì)的情形中，可以更好地減少無過錯(cuò)當(dāng)事人經(jīng)濟(jì)損失和風(fēng)險(xiǎn)。

只要疫苗接種者是在接種過程中身體遭受不同程度的損害，就應(yīng)該追究疫苗生產(chǎn)企業(yè)和相關(guān)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的無過錯(cuò)責(zé)任。遵循無過錯(cuò)原則進(jìn)行追償，一方面可以督促疫苗生產(chǎn)商和醫(yī)療監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)應(yīng)盡的社會責(zé)任，促進(jìn)其更好地完成疫苗研發(fā)工作和疫苗質(zhì)量監(jiān)督工作；另一方面保護(hù)了疫苗受種者的健康權(quán)，避免疫苗受損害者因索賠困難受到二次傷害。

（四）法制建設(shè)：細(xì)化法律規(guī)定

自長春長生疫苗事件后，我國加快了疫苗管理相關(guān)法律與制度的建設(shè)，頒布了《中華人民共和國疫苗管理法》以及《疫苗責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)管理辦法》等，疫苗損害救濟(jì)法制建設(shè)逐步完善。但是在疫苗損害救濟(jì)實(shí)際執(zhí)行過程中，還有許多問題的解決沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。例如，在疫苗損害產(chǎn)生后，對于損害原因的鑒定，尚未出臺具體的鑒定辦法。另外對于二類疫苗接種異常反應(yīng)的救濟(jì)，各省市的救濟(jì)流程和救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)往往是建議參考一類疫苗相關(guān)辦法，沒有單獨(dú)的法規(guī)對此作出規(guī)定，在實(shí)施過程中容易產(chǎn)生分歧。因此在后續(xù)的立法過程中，要繼續(xù)完善疫苗救濟(jì)法制體系，填補(bǔ)部分疫苗救濟(jì)環(huán)節(jié)的法規(guī)空白，提高疫苗損害救濟(jì)的立法層次，細(xì)化相關(guān)法律規(guī)定，更明確地界定各主體的救濟(jì)責(zé)任，使得疫苗救濟(jì)各個(gè)環(huán)節(jié)有法可依。

（五）統(tǒng)一疫苗損害救濟(jì)范圍和標(biāo)準(zhǔn)

我國的疫苗損害救濟(jì)界定標(biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一，且救濟(jì)范圍較狹窄，補(bǔ)償救濟(jì)水平較低。各個(gè)省份之間救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)差異較大，不利于社會公平的發(fā)展和健康生活水平的提升。部分疫苗損害情形沒有納入疫苗損害救濟(jì)范圍。建議建立統(tǒng)一疫苗救濟(jì)范圍和標(biāo)準(zhǔn)，提高疫苗救濟(jì)水平，擴(kuò)大疫苗救濟(jì)范圍，為各省各地方提供疫苗損害救濟(jì)提供參考，為簡化救濟(jì)程序提供依據(jù)。

（六）明確多元主體職責(zé)定位

市場補(bǔ)償救濟(jì)機(jī)制在疫苗損害救濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，但是其正常運(yùn)行受制于無處不在的行政機(jī)制的制約。政府干預(yù)疫苗損害救濟(jì)進(jìn)程在多數(shù)情況下產(chǎn)生矯正市場失靈的效果，但是增加了政府工作負(fù)擔(dān)，減弱了疫苗公共服務(wù)，最終形成疫苗損害救濟(jì)都需在政府介入的情況下才能得到解決的局面。應(yīng)當(dāng)明確的是，市場機(jī)制在疫苗損害救濟(jì)體系中發(fā)揮決定性作用，企業(yè)無可推脫地成為“第一責(zé)任人”；政府肩負(fù)主導(dǎo)和監(jiān)管的職責(zé)，做好疫苗損害救濟(jì)的頂層設(shè)計(jì)；社會機(jī)制作為疫苗損害救濟(jì)機(jī)制的補(bǔ)充手段，充分激發(fā)其靈活性和多樣性，體現(xiàn)人道主義關(guān)懷。

（七）豐富商業(yè)保險(xiǎn)救濟(jì)模式

依據(jù)我國疫苗責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)管理辦法，疫苗強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)主要對疫苗質(zhì)量問題進(jìn)行保障，對疫苗生產(chǎn)許可持有人或第三方造成的疫苗質(zhì)量事故則不予賠償。可以說，當(dāng)前的疫苗強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的理賠范圍較為狹窄，保障力度有限。疫苗接種受損害的其他情形的救濟(jì)可以通過多層次的商業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)充保障。鼓勵(lì)疫苗生產(chǎn)企業(yè)和疫苗接種個(gè)人通過購買各種形式的商業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行疫苗風(fēng)險(xiǎn)管理，分散疫苗安全風(fēng)險(xiǎn)。保險(xiǎn)救濟(jì)作為疫苗損害救濟(jì)機(jī)制中的重要部分，還需要加強(qiáng)在運(yùn)行過程中的管理和監(jiān)督，鼓勵(lì)社會力量積極參與。從保障人民健康的目標(biāo)出發(fā)，設(shè)計(jì)更多類型的疫苗商業(yè)保險(xiǎn)，拓寬疫苗損害救濟(jì)范圍，建立起全面高效的保險(xiǎn)救濟(jì)模式。