國際移民最新趨勢和政策應對

呂利丹，王 涵，段成榮

（1.中國人民大學 人口與發展研究中心，北京 100872；2.薩斯喀徹溫大學 社會學系，薩斯卡通S7N 5A2）

一、引言

近幾十年來，我國經濟和社會持續平穩發展，國際影響力持續提升，良好的生產生活環境對國際移民的吸引力在持續加強。第七次全國人口普查（后文簡稱“七普”）結果顯示：2020 年居住在大陸的外籍人口達到85 萬人，在2010 年基礎上增加了25 萬人，增幅達42%。［1-2］與2010 年全國第六次人口普查結果相比，“七普”結果顯示出外籍人口的構成和經濟社會特征發生了重要變化，如穩定居住的比例有所增加，女性人口比例也有所增加，地區分布發生了改變，就業和定居人口占比大幅度上升。

鑒于上述重大變化，我國的國際移民管理面臨更復雜的局面和更為重大的挑戰。就國內環境而言，我國正處于社會經濟發展的關鍵時期，“人才強國戰略”是我國全面建設小康社會的基本戰略，習近平總書記在十九大報告中提出“聚天下英才而用之，加快建設人才強國。實行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策”，“把黨內和黨外、國內和國外各方面優秀人才集聚到黨和人民的偉大奮斗中來”。為順應我國當前國際移民人口發展狀況的客觀需要，也為順應我國當前國家戰略的需要，2018 年的十三屆全國人大一次會議審議發布國務院改革方案，組建了國家移民管理局，負責我國的移民管理工作。此舉是我國移民管理政策和機構演變的里程碑，因為過去很長一段時期，國際移民人口在我國常住人口中占比很小，沒有形成專門的移民管理制度和體系。隨著國際和國內環境的改變以及我國國際移民形勢的變化，我國的國際移民管理面臨許多挑戰和困難，諸多重大政策議題亟須進行探討和解決。

在發達國家和地區，國際移民深刻影響了其政治、經濟、文化和社會的方方面面。一方面，移民的引進有利于維持國家人口規模和結構的平衡，推動當地經濟的發展，維持社會生產生活的有序進行；但是另一方面，不同文化背景的移民聚集在一起也帶來了沖突、社會矛盾、甚至動亂。因此，總結和梳理發達國家（地區）的經驗和教訓對于我國的移民管理具有重要的借鑒意義。本文通過總結國際移民發展的新形勢和新變化，對主要移民國家的移民管理政策和相應的組織機構設計進行梳理和分析，并對發達國家（地區）的移民政策出臺的現實基礎和理論邏輯進行梳理和總結，以期對我國的移民研究和移民政策制定提供支持。

二、全球國際移民發展的最新形勢

（一）國際移民的基本概念

在人口統計領域，界定“遷移”的口徑和方法多樣，比如可以根據出生地、公民身份、常住地以及居住時間等不同維度。就人口的國際遷移而言，在不同國家和地區的法律和政治體制下，國際移民的內涵有所不同，為了量化研究的可行性和可比性，學術界普遍參考聯合國和國際移民組織等權威機構的相關定義及說明。1998 年聯合國經濟社會事務統計局公布的《國際移民數據統計建議》對國際移民的定義被廣泛采用，“國際移民是指任何一位改變了常住國的人，但因為娛樂、度假、商務、醫療或宗教等原因而短期出國者，不包括在內”。［3］國際移民組織（International Organization for Migra?tion，IOM）也有類似的界定：“國際移民系離開本人祖籍國或此前的常住國，跨越國家邊界，為了定居性目的而永久性地或在一定時期內生活于另一國家的人”。［4］國際移民定義包含三個基本要點：跨越主權國家邊界、在異國居住的連續性時間跨度以及遷移的目的性。［5］

綜合各方觀點，本文認為國際移民的定義可以界定為：跨越主權國家邊界，以非官方身份在非本人出生國居住達一年以上的人群。國際移民是一個跨越國界生存的特殊群體，他們可能在遷移后加入新國家的國籍；也可能仍然保持原來國家的國籍，僅持有效居住證件在異國居住；甚至可能同時持有多個國家的國籍。就遷移原因來看，全世界的國際移民主要由兩種因素所驅動，一種是為了追求更好的生活和發展機會，二是為了逃離沖突、災害、暴力和迫害等。

（二）國際移民人口基本形勢

1.國際移民規模穩定增長，2/3集中居住在高收入國家

全球國際移民規模在20 世紀的后半葉經歷了快速增長。1970 年全球國際移民規模為0.84 億人，1995 年達到1.61 億人，增長了近一倍；2000 年繼續增長至1.73 億人（占世界人口2.8%）。進入21世紀以后，國際移民人口規模繼續增長，2020 年達到2.81 億人，在世紀初基礎上增加近1 億人，已達世界人口3.6%。［6］

雖然與許多國家（地區）的境內人口遷移頻率相比，人口國際遷移的總體頻率很低，但國際移民的來源地和目的地高度集中，2/3生活在20個高收入國家。而且從趨勢上看，國際移民在接收國的集中程度越來越高，2020年高收入國家（地區）常住居民中國際移民已占到15%，而2000年這一比例僅為10%。［6］經濟收入高、就業機會多、社會福利好的國家（地區）對于國際移民具有最強吸引力。

在主要的移民國家中，美國接收了世界上最多的國際移民，出生在國外、居住在美國境內的國際移民從1970年的1 200萬人增加至2019年的5 100萬人，德國擁有全球第二大數量的國際移民（1 700萬），緊隨其后的為沙特阿拉伯（1 300萬）、俄羅斯聯邦（1 200萬）和英國（900萬）。［6］

2.國際移民以勞動年齡人口為主，前往發達國家（地區）的移民比發展中國家（地區）更“老”

從年齡結構來看，勞動年齡人口始終是國際移民的主力軍。2020年國際移民中20-64歲人口占74%（全球人口中這一比例僅為57%）。［6］如果單純考察新增移民則更顯“年輕”，18-29歲的青年勞動力是新增移民的主要組成部分。

相比于發展中國家（地區），發達國家（地區）的國際移民更為老化：2020 年發達國家（地區）的國際移民人口中65 歲及以上占比為10.2%，而發展中國家（地區）對應的比例僅為1.9%；發達國家（地區）國際遷移人口的年齡中位數為43.6，而發展中國家（地區）僅為34.1 歲。發達國家（地區）對高技能、高教育程度移民有較高選擇性，而發展中國家（地區）對體力勞動者、低技能勞動者有較高選擇性，此外，發展中國家（地區）難民的比例也較高，綜合上述因素，發達國家（地區）和發展中國家（地區）國際移民表現出來的年齡結構差異是不同類型的移民和不同人力資本稟賦特征的勞動者差異的體現。［7］

3.國際移民人口以男性為主，發達國家（地區）移民有女性化趨勢

傳統上來看，國際移民以承擔家庭生計的男性為主。2020年在國際移民人群中，男性占52%，女性占48%，男性略多于女性。［8］如果僅考察國際移民中的勞動年齡人口，性別結構更為“男性化”：根據國際勞工組織2017 年的統計資料，跨國遷移的勞動力中男性比例達到58%，男性比女性多2 800萬人；縱向比較來看，跨國遷移的勞動力中“男性化”程度在加重，2017年全球跨國遷移勞動力男性比例比2013年提高了2個百分點。［8］

發達國家（地區）與發展中國家（地區）的性別結構存在差異。總體而言，在經濟更發達的國家（地區），國際移民的性別結構更平衡。2017 年中高收入國家（地區）的國際勞動力中女性占比為43%，如西歐、澳大利亞、加拿大、美國等國家女性勞動力比例都很高；但在最低收入國家（地區）女性占比僅為3.4%，如西亞、非洲國家男性勞動力顯著多于女性，主要在于低收入國家對男性需求更多。

4.國際遷移對人力資本有高度選擇性，以高技能人群為主

從遷移規律來看，教育程度越高的人發生國際遷移的概率越高。與國內遷移相比，實現國際遷移面臨更大挑戰，語言障礙、文化差異和制度壁壘都明顯高于國內遷移，克服以上問題更依賴于遷移者所擁有的人力資本稟賦和經濟社會資源的支持，較高教育程度的國際移民能更好地應對國際遷移的挑戰。

國際上對于高技能人才的競爭十分激烈，許多國家（地區）都頒發了具有吸引力的移民政策吸引“最好和最聰明”的人。根據聯合國2015年的統計，172個聯合國成員國中有44%的國家明確有興趣和意向吸引高技能國際移民。發達國家（地區）是高技能人才競爭的主要陣營，經濟合作與發展組織（OECD，簡稱“經合組織國家”）國家中2/3 已經頒布或正在頒布吸引高技能人才的移民政策。［9］根據經合組織國家的人口統計資料，2000-2010 年期間具有大專以上學歷的國際移民增加了70%，達到3 500萬人。［10］

（三）國際移民流向新趨勢

上文對于國際移民趨勢的分析主要基于移民存量的統計和研究資料。與存量統計指標不同，遷移流的變化更能反映近期的動態，揭示國際人口遷移變化的新趨勢。然而，遷移流數據收集的成本更高，即使在發達國家（地區）的移民統計體系中，也很少專門從遷移流的角度進行登記和發布相關報告，因此，更能反映移民新特征、新趨勢的“移民流”資料相當缺乏。不過，人口的變動具有規律性，研究人口遷移的學者根據國際移民存量規模變動及其出生和死亡的變動情況，研究獲得相對穩健的國際移民遷移流的估計結果。［11］本文根據近年來國際移民遷移流的相關研究資料總結分析國際移民流向的新趨勢。

1.非洲區域內部的跨國遷移已達到相當活躍的程度

自20世紀90年代以來，一些自然資源比較豐富、經濟增長速度較快的發展中國家和地區成為國際移民的新選擇，非洲、亞洲等處于快速發展的地區的國際人口遷移已經十分活躍。非洲地區傳統上被認為是跨洲移民的輸出區域，實際上非洲內部各國之間的移民交換更為活躍。近幾十年來非洲人口自然增長迅速，但由于整體上非洲人口教育水平和健康水平較低，能實現跨越洲際遷移抵達歐洲、美洲地區發達國家的人口占比其實相對較小，大多在非洲區域以內進行跨國流動。2005-2010年間東非國家之間的遷移人口達到66.5 萬人，西非達到100 萬人，在西非經濟和貨幣聯盟國家之間遷移流異常活躍。［12］

非洲人口生育率較高，人口增長潛力大，可以預計未來隨著非洲人口的教育和健康狀況的持續提升，非洲人口實現更遠距離遷移的能力會隨之提升，未來從非洲遷移到其他洲的國際移民規模增長潛力很大。與非洲類似，亞洲移民的流向也十分多元，內部交換也很活躍，來自南亞和東南亞的國際移民傾向于遷往西亞、北美，較少遷往歐洲。

2.國際移民回流趨勢增強

受2008 年金融危機影響，很多發達國家（地區）經濟進入低迷期，工作機會減少，失業率上升。另一方面，許多發展中國家（地區）出于經濟發展的需要出臺了吸引國際人才的政策，過去從發展中國家（地區）遷移到發達國家（地區）的跨國移民越來越多地回流到來源國。Azose和Raftery對近年來全球遷移流的研究發現有1/4 的遷移人口屬于回流，即回到自己的出生國，最大的回流遷移流為美國-墨西哥、阿聯酋-印度、烏克蘭-俄羅斯、印度-孟加拉。在未來幾年，預計從美國回到中美洲和拉丁美洲以及海灣國家回到南亞的遷移流將增加。［13］

對于回流趨勢的關注具有重要的政策含義。發達國家（地區）移民政策的主要目的是彌補本國勞動力人口的不足、緩解老齡化的壓力，國際移民回流現象的強化可能會影響發達國家（地區）的勞動力市場平衡和經濟增長。

3.遷移方式多樣化

21世紀全球化發展空前加速，現代信息與交通技術的發展為資金、商品、信息以及人口的跨國流動提供便利條件，由此激發了更多種多樣的遷移動機和現象，臨時性移民、往返性移民、季節性移民等多元化的移民形式增多。比如，海灣阿拉伯國家合作委員會（簡稱“海合會”）成立以后，成員國經濟、政治、外交較快發展，豐富的就業機會吸引了大量國際勞工，海合會在國際勞動準入上相對較寬松，但對于永久居民身份的批準卻異常嚴苛，為了應對這種具體的經濟和體制環境，海合會成員國的國際勞工形成了一種循環性的勞工遷移模式，該遷移形式目前在海灣國家已經成為一種普遍的勞工遷移模式。［14］

4.國際移民數量受新冠疫情影響出現下降

2020年新冠疫情全球大流行嚴重擾亂了人口的日常空間活動，國際遷移人口規模也一改過去長期增長的趨勢，出現了短暫下降。聯合國初步估計2020 年年中國際移民存量至少減少了200 萬人，與2019 年年中相比下降了27%。與疫情大流行前相比，預計2021 年從高收入國家（地區）向低收入和中等收入國家（地區）的國際匯款將下降14%。［15］

三、主要移民國家的移民政策

國際移民對于接收國的人口結構、經濟、文化和政治等都有重要的影響。對于老齡化程度較嚴重、本土勞動力較缺乏的發達國家（地區）而言，引進移民是維持人口規模和結構穩定最重要的途徑。隨著全球化的發展，國際移民的出現和增長成為一個自我持續的長期和復雜過程。移民管理和移民政策的制定是移民國家必須要面對和妥善處理的事宜。根據聯合國經濟與社會發展司和人口司2018 年對全球111 個國家政府的移民政策進行的問卷調查和分析，54%的國家政府支持制定有序、安全、正常和負責的移民政策（聯合國千年發展目標指標10.7.2），［16］但還有約一半的國家相關的政策規定尚不齊備。

從廣義上來講，一個國家的移民政策主要解決兩個問題：一是針對境外公民入境進行控制的政策，即甄選和接納外國公民的規則和相應的程序；二是針對境內常住的外國公民進行管理的政策，比如如何為外國公民提供居住、就業、教育等機會和相關的福利。［17］

就入境的外國移民而言，國際移民政策主要包括五個方面的內容：制定允許外國人遷移入境（或過境）的基本條件；確認合法外國移民在本國生活工作的法律地位；確定外國移民入籍本國的基本條件；驅逐非法入境的外國人；當突發性戰爭或大規模自然災害發生時，如何處置突然跨國涌入的大量難民的特殊問題等。國際移民政策的基本指向是國家的邊境管理、簽證發放、國籍獲得及與之相關的外來移民在本國境內所應享有的公民權益。以社會進程為基準，政策可以分為以邊境線為界的出入境控制以及移民入境后的社會管理階段。［5］下面，本文具體就發達國家（地區）移民準入管理、入境移民管理、移民機構設置等三個角度對其移民政策進行研究。

（一）移民準入管理

根據移民的遷入目的，可以分為經濟類移民和非經濟類移民。經濟類移民一般可分為商業移民和獨立移民，商業移民又可細分為投資移民、企業家移民和自雇移民，獨立移民又稱為技術移民。非經濟類移民包括家庭團聚和難民保護等。據此，移民的準入政策大致可以從經濟類移民、家庭團聚類移民和難民等三個角度進行梳理。

1.經濟類移民

經濟類移民可以說是目前世界上最重要的移民類型，主要移民國家從本國自身經濟發展的需求出發，對經濟類移民的政策規定比較靈活多樣。但總結起來，他們的共同性主要體現如下：首先是對于移民申請者的甄別和篩選，避免將“麻煩”引入本國，選擇符合本國需要的人員；其次是對人才引進的重視，各個國家（地區）都對于高技術、高知識含量的人才制定了引入計劃。

美國的技術移民和投資移民占有很高的比重，隨著時代的演變，美國的經濟移民政策也在不斷地變換和改革。美國參議院公布的移民改革法案近年來最大的修改是2013 年奧巴馬還在任的時期，設立了計分制“綠卡”，其分數根據學歷、就業經驗、居美時間、有無親人在美國、英語流利程度等條件計算，這類移民簽證的配額設在12 萬至25 萬人之間，并且每年會依照就業市場需求進行調整。該法案專門為從事農業工作的外國勞工設立了“藍卡”，以解決美國低技術勞工短缺問題。而在特朗普總統上任后采取了緊縮的政策，就業方面強化維護美國及本國人員的利益，要求嚴格控制H1-B 技術移民簽證的簽發，該簽證要授予技術最優的人員。［18］

英國則是將勞動力的需求和人才的層次結合起來，制定出一個五分制的積分體系，將希望通過經濟移民到英國的外國居民劃分為五個等級：具有特殊才能的人士，熟練工人，低技術工人，學生和臨時工。［19］后來卡梅倫政府宣布進一步壓縮，取消了第三層級（技術工人的準入）。［20］與英國類似，加拿大移民制度的目標是鼓勵年輕、雙語、高技能的移民，以便在加拿大老齡化的勞動力中補充人力資源，因此，加拿大針對經濟類移民制定了某些教育和技能規定，重點吸引具有工作經驗、高等教育學歷、英法語言能力較強的移民。［21］

法國是歐洲第二大移民接納國，但是近20多年來，法國的經濟類移民政策一直處于一種模棱兩可的狀態。受執政黨影響比較顯著，法國歷屆政府一方面不斷強調嚴厲控制移民入境，另一方面卻又一批批接納合法與不合法的移民。因此，法國的經濟移民政策致力于建立移民的甄別機制，只接收“需要的”申請者。其中影響比較大的是2007 年時任總理弗朗索瓦·菲永推動的移民法改革和2016年的新移民法案。2007年法案的核心是實施“能力與才能卡”（CCT），通過放寬對高層職工的居留授權，設定具體的重點優先領域等措施來防止人才的流失。但是想獲得這一簽證的難度較大，通常要求申請人擁有碩士或以上學位，還需要考察申請人對法國的貢獻。而2016 年法案核心是實行“人才護照”計劃，旨在放寬對外國人工作居留的限制，對某些高技能的外國人頒發“人才護照”，賦予持有人四年有效的新的居留許可。［22］

日本是一個老齡化比較嚴重的國家，面臨著勞動力短缺的問題。對于一般外國人，只有在日本生活10年且工作滿5年，申請永住才有可能獲批。2011年底日本政府面向有專業技術知識的外國人出臺了“外國人高級人才積分制”的新政策，根據學歷、職歷以及年收入等進行評分，如果達到一定標準，被認定為“高級人才”，這些人將給予優惠待遇，其中包括放寬永住資格和配偶就業條件，父母永住申請等。2019 年日本法務省放寬外國人永住的條件，改革的重點就放在“外國高級人才”領域，外國人才分數70 分以上者只需在日本持續居留3 年即可申請永住；而在80 分以上的外國人才僅僅只需1 年的居留即可申請永住。日本雖然相對放寬了移民政策，但對移民素質的要求從未降低，通過降低這類申請的門檻來吸引更多的外國高級人才。［23］

我國香港特別行政區近些年來也意識到吸引人才的重要性，制定并實施了優秀人才入境計劃，目的是為了吸引優秀外地人才來香港定居。該計劃于2006年6月正式推出，2015年1月進行了調整和修改。這項計劃分為“綜合計分制”及“成就計分制”兩種。“綜合計分制”按照申請人的年齡、財政要求、良好品格、語文能力、基本學歷五項條件打分，最高分為165 分。“成就計分制”則是為“具備超凡才能或技術并擁有杰出成就的個別人士”提供的另一套申請定居香港的計分制度，該計分制以申請人的成就為評核基準，須符合以下兩項要求中的一項：一是申請人曾獲得杰出成就獎（例如，奧運獎牌、諾貝爾獎、國家/國際獎項）；二是申請人可以證明其工作得到同業肯定，或對其界別的發展有重大貢獻（例如，獲業內頒發的終身成就獎）。［24］

2.家庭團聚移民

除了經濟類移民這一大類外，家庭團聚/親屬移民也是世界上移民的一個非常重要的類型。

美國每年給美國公民及合法永久居民的親屬頒發家庭團聚簽證，主要包括配偶和家庭成員兩大類簽證。對于美國公民的配偶來說，申請名額沒有上限；而其他的人員在申請過程中要遵循基本的優先級，按照順序來進行簽證申請者的篩選。從歷史的角度來看，美國的家庭團聚簽證是呈現增長趨勢的。［25］

在英國，大多數情況下其英國公民的配偶和受撫養人將被允許留在英國。但英國的家庭團聚資格規定較為復雜，涉及申請者的婚姻狀態、身份狀態、來源國等多種因素。整體而言，英國的家庭團聚移民主要為難民和婚姻、家庭成員移民兩類。受英國脫歐的影響，英國退出都柏林協定，因此，歐盟、瑞士、挪威和冰島在英持有定居身份（Pre-settled status）的定居者，其家庭成員申請赴英國長期團聚也需要申請家庭團聚簽證。

在加拿大，公民及永久居民可以申請配偶和子女到加拿大團聚。如果配偶和孩子已經在加拿大境內，則可以在加拿大境內申請永久居留；如果配偶和子女在海外原居住地，則需按海外申請的方式申請移民簽證。此外，加拿大公民或永久居民假如符合一定的條件，可以擔保其父母、祖父母或者領養子女移民加拿大。這一簽證與配偶團聚移民和子女團聚移民的申請程序類似，但不同的是，擔保父母、祖父母移民對擔保人的經濟擔保能力要求高，需要有較高的家庭收入。［26］

3.難民保護

就難民的定義而言，聯合國1952 年《關于難民地位的公約》和1967 年《難民地位議定書》規定了難民的定義和范疇：“包括因有正當理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于其一社會團體或具有某種政治見解的原因遭到迫害而留在其本國之外，并且由于此畏懼而不能或不愿返回或受該國保護的人”。后來難民的定義逐步被拓展為“因戰爭和內亂而產生的難民”，［27］68%的難民來自敘利亞、委內瑞拉、阿富汗、南蘇丹和緬甸五國。［28］

就難民的分布而言，歐洲是主要目的地。作為西歐門戶的德國，對難民的態度相對比較寬松，吸引了最多的難民。21 世紀以來歐洲難民危機出現后，德國處于風口浪尖，針對難民的態度和政策在德國國內也引發激烈的爭論。自歐債危機后，德國政府收緊了此前較為寬松的難民政策，尤其加強了因經濟原因申請難民的限制，將配額向因戰爭原因傾斜。盡管德國政府在新世紀的難民問題遭受了危機，但總體上德國的避難體系沒有根本改變，仍然有大批難民涌向德國。而德國為了消化大批涌入難民，也只能呼吁歐洲國家共同面對難民危機，寄望于將難民問題的解決轉移到歐洲層面。［28］

作為歐洲的強國，英國的難民政策也比較謹慎和保守。在英國脫歐前，歐盟公民有權在英國生活，歐盟公民在任何情況下可自由流動。但英國對于難民卻并非一視同仁，除非特殊情況適用，歐盟公民的庇護證明在英國是無效的。移民申請者如果想作為難民留在英國，在抵達英國后須立即申請庇護。英國脫歐后，2020年底英國內政部長宣布對英國的庇護制度進行改革，主要是針對難民群體，其中包括以申請家庭團聚的赴英國的難民。改革的核心內容是對難民身份進行鑒別，打擊非法移民和相關的犯罪活動。對于非法入境英國或持有無效證件入境英國的人員，英國將不承認其難民身份，按照新的規定對其申請進行駁回并遣返。

與德國的難民危機類似，對待難民態度較寬松的加拿大也陷入了難民問題的兩難境地。自二戰以來，加拿大已經接收了大量難民，目前加拿大已成為世界三大難民安置國家之一。［29］2011-2016年加拿大共受理難民申請人數達49 480 人，2017 年以來伴隨中東局勢的惡化，加拿大難民申請數量激增，僅2018 年就接收了多達29 440 名難民。［30］根據聯合國難民署的相關統計，2019 年加拿大也安置了超過1萬名難民，遠高于德國、澳大利亞等國接收的難民數量。［31］

（二）入境移民的管理

大多數移民國家沒有專門的移民管理制度，其策略重點在于移民準入上加大審查的力度。因此，移民國家普遍建立了十分嚴格和完善的簽證審查制度。比如在美國，國內遷移沒有任何限制，移民進入美國后可以在條件允許的情況下選擇申請美國綠卡或加入美國國籍。與美國類似，英國也沒有專門的移民管理制度。但是受恐怖主義的影響，從2005 年開始，英國向所有移民推出“英國公民入籍考試”，考試名為“英國生活”，申請人需要回答一份全英文試卷，內容涵蓋英國社會、傳統和政府三大類問題，此舉旨在加強對移民的篩選。

在入境移民的管理上，日本的外國人管理制度最為完善和全面，值得借鑒。日本的移民管理制度主要包含兩個方面，一是外國人居留資格制度。日本政府把外國人在日本居留期間能夠從事的活動或能夠在日本居留的身份、地位按類型進行劃分，將居留資格分為27 個類型，便于進行移民人員身份的確認和安排。二是外國人登記制度。2012 年前日本實行“外國人登記制度”。在日本居留超過90天以上的外國人（外交官、在日美軍軍人及其家屬除外），必須在自登陸之日起90天之內親自到居住地的市町村外國人登記處辦理登記申請，進行登記，發放登錄證明。2012 年后外國人登記制度被廢除，外國人登錄證制度也被廢除，改為外國人居留卡，便于數據進行更新。日本政府通過此舉強化了對在日外國人的管理，減少了非法滯留人員。［32］

（三）國際移民管理機構

移民國家（地區）為了更好地管理國際移民，會設立相應的移民管理機構。表1是本文查閱各國相關網站和資料，進行整理和總結的結果，展示了部分主要移民國家的國際移民管理機構設置及其主要職責。

表1 部分主要移民國家移民管理機構匯總

總結來看，主要的移民國家以發達國家為主，由于國際移民的遷移歷史比較長，基于現實的長期實踐建立起了比較健全的移民管理體系，設立了專門的管理機構，一般是以“移民事務/管理局（部）”的形式成立專門的管理機構來進行專業化的管理，如美國、澳大利亞和日本。有些國家還設立有專門的移民法庭，用以處理涉及移民問題的法務事件，如加拿大、新西蘭。此外，美國和加拿大還單獨設立了機構用于邊境移民管理。

（四）世界主要國家移民管理政策總結和討論

綜合各國（地區）的移民政策和演進，可以發現目前國際主要發達國家（地區）的移民政策體現出以下四個特征：

1.移民政策處于變化過程中，政策的選擇性特征越來越突出。［33］從二戰以來，國際移民政策總體上趨于寬松。但Haas等人基于45個國家的移民政策演進趨勢的分析結果表明二戰以來移民政策的寬松化趨勢大約在1989 年開始放緩。具體而言，不同層面的移民政策變化有不同的體現，呈現出“外緊內松”的特征，一方面，邊境的控制和出境政策變得愈發嚴厲，比如美國針對墨西哥邊境的控制和歐盟針對非歐盟國家的邊境控制都采用了越來越復雜的技術和管理系統，針對非常規的移民和家庭隨遷移民的政策近年來也收緊了；另一方面，針對已經進入境內的國際移民，社會融入政策則趨于寬容，越來越強調平等、整合和人權保護。此外，國際移民整體上對于高技能移民的限制越來越少，對于低技能移民的限制越來越多。

2.移民政策緊隨各國（地區）社會經濟條件的變化而改變。當一個國家（地區）經濟運行好，市場處于擴張狀態時，往往施行積極的移民政策。此外，每個國家（地區）不同的社會、歷史淵源也有重要影響，這些背景因素與經濟因素共同影響移民規模，還對移民類型的選擇產生比較大的影響。在人口密度較高的國家（地區），移民往往是暫時性的；而在一些地廣人稀的國家（地區），如澳大利亞、加拿大等，永久移民的比例則相對較高。

3.移民政策受到政黨政治的強烈影響。如美國共和黨和民主黨在移民問題上的分歧，使得不同政黨上臺時采取的移民政策會出現比較大的反差。奧巴馬政府采取的是積極的移民政策，在任期間的“夢想法案”為非法移民者也提供了合法化身份的機會；但是特朗普政府上臺后采取了比較鮮明的限制甚至反對部分移民的態度，上任三個月就接連簽署行政命令，限制部分國家和地區的移民。政黨政治在移民政策的制定中發揮著極大的作用。

4.人才政策處于發達國家（地區）移民政策中的核心和優先地位。未來大多數國家（地區）會延續選擇性的移民政策，即選擇對本國經濟發展和社會穩定有積極和促進意義的外國公民。其中，特別是對于高端人才的爭奪將是未來移民政策中值得分析的要點。本文提及的發達國家和地區中，無一例外的都對高技術、高知識的外國公民伸出了橄欖枝，提出優先入籍等政策，吸引國際“智慧流”，從而促進本國或本地區經濟的發展。

四、國際移民政策的理論基礎

在19 世紀及以前，以美國的移民政策為典型代表，許多國家對于國際移民普遍持開放的態度，雖然有針對特定族裔的歧視性規定，但都比較短暫，移民管理的重點是防止攜傳染病和有犯罪記錄的人入境。直到20 世紀以后，隨著福利制國家的興起，區分本國公民和外國公民則成為一種必要，因為公民身份和一系列重要的社會權利和福利綁定在一起，因此現代護照制度應運而生。［34］

然而，盡管發達國家（地區）強化了對移民準入的管制，但近幾十年來的經驗表明，一國國際移民形勢很難被其政策所左右，移民政策往往難以實現其宣稱的效果。實際上，國際移民的發展是一個復雜的過程，影響因素既涉及經濟、社會、政治和外交等各個層面，也依賴于接收國和輸出國的結構性因素，移民國家試圖通過移民政策實現特定的目標，例如，控制非法移民、選擇特定類型的移民是極其困難的。這也是為何在發達國家（地區）的國際移民管理歷程中，許多移民政策最后都因為沒有實現最初的政策目標而宣告失敗。

下面，本文將從三個角度來論述國際移民政策的理論基礎：首先梳理發達國家（地區）移民政策的現實基礎，從理論角度闡述國際移民產生過程和特點；在此基礎上，總結發達國家（地區）移民政策出臺的影響因素；最后，對發達國家（地區）移民政策的效果進行總結和評估。

（一）發達國家（地區）移民政策制定的現實基礎

1.全球化與國際遷移的內在聯系

當代的國際移民產生于全球化背景。全球化的發展必然伴隨著國際移民的發展和壯大。所謂全球化，意味著資本、商品、思潮和人口的跨界綜合交流，前兩者被許多國家歡迎，但后兩者卻并不如此，尤其是人口的跨境流動，許多國家都持謹慎態度。一方面，經濟全球化的結果會擴大發達國家（地區）與發展中國家（地區）的經濟差距，進而進一步激發發展中國家（地區）向發達國家（地區）的遷移流。另一方面，全球化也會促進科技的進步和文化的交流，這進一步降低了人們國際遷移的成本，促進國際遷移的擴大。

全球化的發展還帶來了國際移民遷入的新形式。［35］傳統上，移民要么選擇做永久居留者逐步同化到主流社會，要么選擇做短暫的旅居者。現在出現了第三種選擇——跨國界移民，即越來越多的人選擇跨國界的生活方式。在移民國家形成了許多跨國界社區，即這個社區的人群的生活和活動的基地分布在兩個或三個國家，各基地間有經濟、政治、社會或文化上的聯系。這樣的移民方式可以幫助他們應對居住地國家設置的移民和社會福利障礙。

2.國際遷移是一個自發的長期社會過程

根據新古典經濟學理論，人們做出遷移行為時會理性進行成本和收益分析，其目的是為了增加個人收益。在此邏輯下，國際勞動力的遷移傾向于被認為是暫時性的，一旦成本-收益方程發生變化，人們可能就會停止遷移，回流到來源地。

然而，基于歐洲的移民經驗研究發現，當初作為短期勞工被引進的移民，隨著居住年限的增加逐步改變了其觀念，傾向于向移民接收國的永久性居民轉變。因此，經濟因素以外的社會性因素開始被政策制定者和相關領域的學者所重視。比較典型的社會性因素有兩個方面：一方面是社會網絡的影響，移民的不斷涌入會在接收國形成移民社區和移民網絡，當遷入國移民社區與遷出國的社區產生聯系后，移民網絡成為一種重要社會資本，在就業、住房和社會適應方面為新移民提供重要幫助，因此移民網絡會吸引源源不斷的新移民。［36］另一方面是家庭收入風險分攤機制的影響，根據勞動力遷移的新經濟學理論，遷移并不是個體行為，而是一個家庭決策，家庭成員的國際遷移可以通過拓展收入來源實現家庭風險分攤，這在農業收入風險較高地區尤為重要。［37］

遷出國對于勞工輸出的依賴也會成為國際遷移自我持續機制的一部分。對于一些欠發達國家（地區）而言，勞務輸出帶來的匯款已經成為本國國民經濟的重要構成，對于緩解本國失業、增加消費和促進國際投資都有積極的影響，有時甚至是重要的外交手段。因此，對勞務輸出高度依賴的欠發達國家（地區）會在政策上鼓勵勞務輸出，在這些地方會逐漸形成一種遷移文化，激勵人們持續不斷地向外遷移。

與此同時，發達國家（地區）的經濟和勞動力市場對于國際移民也存在系統性的依賴。二元市場理論認為盡管發達國家（地區）存在較高失業率，但仍然存在一些聲望很低、本國居民不愿從事的職位，國際移民正好可以填補這些空缺，久而久之，發達國家（地區）一些特定的職位與移民（尤其是新移民）產生了密切的關聯，形成勞動力市場分割和移民就業聚集。［38］對于發達國家（地區）資方來說，雇傭新移民和非法移民更具有靈活性，在經濟低迷的時候可以以更低的成本裁員，控制人力成本，保持資本收益。

（二）移民政策應對移民挑戰的理論基礎

移民政策可以被定義為國家制定的規則（即法律、法規、措施和程序），其明確目標是影響遷移的數量、來源、方向和組成。［39］移民政策通常是相互競爭的利益集團之間的妥協，這也解釋了為什么他們的口號和實際目標通常是多重的，有時是內在矛盾的。［33］此外，當我們從理論上總結國際移民發生的復雜過程，可以發現國際遷移過程的長期性和政策的短期性同樣構成了移民政策無法調和的“矛盾點”。要理解這些“矛盾點”，我們需要厘清發達國家（地區）移民政策的產生機制。

現有的移民政策理論認為移民政策有四個主要決定因素：國內社會經濟條件的作用，通過利益集團和公眾輿論運作；外交政策和外交利益的重要性；國家機構的潛在利益沖突的作用；國際規范對國家決策的影響。

對移民政策的解釋通常有三個基本的理論視角。古典政治經濟學將國家視為一個被經濟和社會利益所控制的中立舞臺，其中以馬克思主義學派為代表的學者認為移民政策是資本家競相逐利的結果，因為對低技能工人和非法移民的需要符合雇主們的利益，因此他們熱衷于增加外籍工人的數量。［40］多元主義者的研究認為社會利益不是沿著階級，而是沿著政黨、利益集團和委托人（Client）的網絡運行。Freeman認為自由民主國家的移民政策制定傾向于以委托人政治（Client politics）為特征，因為移民的成本是分散的，而其利益是集中的。［41］

與政治經濟學的分析相反，制度主義的解釋與國家的政治社會學緊密相連。制度主義賦予國家（部分）獨立于社會利益的自主權，并關注機構間的動態和國家利益的分化，強調國家不同機構之間的理解和博弈，對于移民政策的形成有著重要的影響。［42］而第三種理論視角與前兩者都不相同，它強調了移民政策制定的歷史背景，并關注思想和制度在制約政策制定者方面的結構性影響。例如，民族認同的方法被廣泛用于展示移民政策如何與一個國家的特定民族歷史、認同或政治體制相聯系。Brubaker將法國和德國的移民政策追溯到這些國家獨特的民族歷史上。［43］此外，在全球化的背景下，移民政策制定的背景，同樣被擴展到全球范圍，國際間的制度規范和組織，同樣會對一國的移民政策產生顯著的影響。

例如，從古典政治經濟學角度來看，在移民國家內部，不同利益集團對于國際移民的態度有所不同，比如在馬來西亞1997 年危機期間，農業生產協會、建筑行業和部分國家部門極力游說政府引進國際勞工，但這個提議遭到了工會部門抗議，因為會損害本國工人的工作機會和收入，同時華裔政治團體也擔心印尼裔移民的過度引進會改變國內族裔平衡。［44］因此，在多方利益影響下，政府通常很難下定決心制定一個具有明確主張的移民政策。因此，發達國家（地區）的移民政策常常是“明修棧道、暗度陳倉”，聲稱要嚴格控制移民的同時，實際上卻為移民（含非法移民）提供了一定的生存空間，畢竟在政府的各種考量中，勞動力市場的平衡和經濟增長的目標是十分重要的層面。

因此，要理解發達國家（地區）移民政策的出臺過程，需要理解不同利益集團的移民態度。Berg從不同理論角度解釋了人們對移民態度的由來。社會身份理論認為人們通常會將自己歸類為某個社會團隊成員，對群體內成員存有偏愛，對與自己不在一個群體的移民則存有偏見和負面的態度。發達國家（地區）的居民通常對移民持有消極態度，將移民視為就業機會和生活品質的威脅。群體利益視角對于人們的消極態度更具解釋力，多數族裔通常具有優越感，享有更多的特權和優勢，當他們發現少數族裔與其在有限資源方面產生競爭關系時，則會產生消極態度甚至敵意。象征性政見理論認為政黨釋放出的信號和政黨精英持有的移民態度對于公眾的移民態度具有顯著影響，有研究發現在歐洲該影響尤其明顯，由此導致的公眾對移民不滿情緒甚至比經濟層面的原因更重要。接觸理論認為隨著本地不同群體與移民之間的社會交往增多，人們對于移民不理解和偏見會降低甚至消除。［45］

在移民政策的制定過程中，人們所“理解的”移民影響和客觀的移民影響具有不同的效果，前者對政策的制定和出臺更為重要。客觀來講，移民在人口結構、經濟與社會方面對于接收國具有積極和消極的不同層面影響。首先，移民的大量流入會改變接收國的人口結構，因為移民群體傾向于更年輕、有更高的生育率、受教育水平更低，不過一般經歷2-3 代移民融入以后，移民會與主流人群的人口特征趨于一致。第二，在經濟層面移民的影響既有積極的也有消極的方面，移民的流入擴大了接收國的勞動力供給，降低了勞動力成本，有利于其經濟發展；也有研究發現移民社區比重的增大會加重當地政府的財政赤字壓力，因為移民稅收貢獻較少，但公共服務資源占用較多，尤其是移民有較高的生育率，有更多的學齡兒童擠占昂貴的教育資源；此外，移民還有可能壓低接收國的最低工資水平，對接收國的底層勞動者收入帶來負面的影響。第三，移民對接收國的治安也帶來了一定程度的影響，最初人們對于移民帶來的安全憂患在于過量移民帶來的社會融入承載壓力，在美國的9·11恐怖襲擊事件以后，政策制定者將移民個體視為一種安全威脅。盡管綜合來看，移民對于接收國的人口、經濟和社會安全帶來的影響程度并不大，但許多接收國的公民對于移民在經濟層面和社會層面的影響的認識仍然是負面的，促使他們更傾向于支持限制國際移民的政策。

在移民政策制定的問題上，國家不是一個統一的、理性的行為者，而是由分散的機構組成，可以追求多種可能相互矛盾的目標。［42］因此，移民政策的出臺本身是一個充滿矛盾的過程，多元的群體和組織需求縱橫交錯，政治黨派盡量避免在移民問題上有鮮明的立場，國家政府盡量在本國經濟和社會利益方面取得平衡，最終結果導致隱藏在移民政策的背后目標與移民政策本身所宣稱的目標在邏輯上存在矛盾之處。

（三）移民政策效果：控制型移民政策為何失敗？

在富裕國家（地區），移民特別是低技術工人和尋求庇護者（難民），往往被視為需要控制的對象。一般來說，限制性政策通過邊境監控、簽證政策、打擊制裁和驅逐出境的組合來針對不受歡迎的移民。盡管許多國家（地區）加強了邊境線的控制，但非法移民的數量只增不減。遏制移民政策的頻頻失敗使得移民政策的有效性一直受到高度爭議。［46］實際上，鑒于移民過程的復雜性和長期性以及政策出臺過程的復雜權衡過程，一國政府很難單純依靠移民政策實現對國際移民的有效控制，一些更為宏觀的因素對于政策的實施效果會有重大影響。

首先，當我們評估移民政策效果時，也應該注意“非移民政策”在塑造國際遷移時所起的重要作用。比如發達國家（地區）對于欠發達國家（地區）的經濟援助會促進信息和工作機會的交流，建立發達國家（地區）與發展中國家（地區）的鏈接，這在短期內可能會增加國際移民，但長遠來看，發達國家（地區）通過增加國際直接投資（FDI）、將欠發達國家（地區）納入世界貿易體系等途徑鼓勵和促進欠發達國家（地區）的經濟發展，可以有效幫助這些國家的勞動力在本國實現更好的就業，從而減少國際移民的數量。同理，政治環境不穩定，面臨政府腐敗、戰爭威脅的國家會產生大量的難民，如果通過國際機構的支持和援助穩定局面，也可以將國外的難民吸引回來。［47］

然而，在與欠發達國家（地區）的經濟和政治交往中，發達國家（地區）的“非移民政策”對于國際移民的影響往往與其“移民政策”的目標背道而馳。其中一個重要因素來自發達國家（地區）的貿易保護政策，這對發展中國家（地區）帶來的利益損失大于其提供的援助。以美國為例，其持續為本國的棉農提供政府補貼，壓低世界棉花的價格，導致世界上許多棉農利益受損，尤其是非洲國家的棉農收入損失嚴重，從而刺激了從非洲遷出的國際移民遷移至歐洲國家。［48］同理，在歐洲，公眾一方面埋怨國家移民合法準入的管理制度失效，產生了“移民危機”；但另一方面，深受老齡化困擾的歐洲勞動力市場對于非法移民的限制卻在不斷放松，對國際勞動力產生了巨大的誘惑，因此，歐洲非法移民的增加實際上是對不同政策的一種綜合間接回應。

福利國家的公民身份與一系列社會權益和福利綁定在一起，因此，這些國家公民通常傾向于支持嚴格限制外來者的政策。但實際上，往往福利制國家的移民卻最難控制，因為導致福利制國家的因素，也通常是促使國家提倡對移民持接納和包容態度的因素。根據福利制國家的邏輯，拒絕給特定群體提供福利和權益會導致社會分割，進而使得大部分人的權益受損。比如德國和日本，對于境內的移民都會提供教育、健康和就業等相應的社會服務。［46］

五、總結

總的來說，當代的移民制度關注于選擇而不是數量。移民政策涉及一系列復雜的政策和制度設計，通常會根據公民身份、年齡、性別、技能、工作機會和收入等標準，同時鼓勵和阻止特定群體的遷徙。實證研究表明：基于積分的系統或職業短缺名單等的移民政策可以成功地影響技術移民的技能構成而不是數量。另外，技能選擇性的政策并不能夠吸引高技術的移民，但是在過濾或阻止低技能工人進入方面有著一定的作用。［49］在確定哪些移民可以優先獲得合法的移民和定居機會方面，政策越來越遵循經濟上的功利性和基于階層（教育、經濟以及家庭背景）的邏輯。當代移民政策的目的不是管制移民的數量，而是提高國家的能力，控制誰被允許移民。因此，移民制度往往作為“過濾器”而不是“水龍頭”發揮作用。［50］

與發達國家（地區）全球范圍的大規模移民相比，我國的國際移民規模及發展處在快速變化時期，但在全球化進程的進一步推進和我國在新時代經濟社會的快速發展的背景下，預計未來我國的國際移民規模在未來會繼續大規模增長。我國從法律意義上來說是非移民國家，但是由于經濟發展和社會交往的需求，大量的外國人將進入我國學習、工作、居住或生活。《“十四五”規劃》中明確指出：“完善外籍高端人才和專業人才來華工作、科研、交流的停居留政策，完善外國人在華永久居留制度，探索建立技術移民制度。健全薪酬福利、子女教育、社會保障、稅收優惠等制度，為海外科學家在華工作提供具有國際競爭力和吸引力的環境”。鑒于發達國家（地區）的經驗，我們國家在制定相關的外國人入境、居留、工作和管理的相關法律、法規、條例時，需結合我國自身的真實需求，恰當地引入優秀的、對于我國社會經濟良好運行有積極作用的外國公民。因此，一方面，加強對我國入境外國人員的篩查和篩選是必須的。同時，面對世界日益激烈的國際競爭，在人才政策上，應當采取更加積極和開放的政策，吸引更多的國外人才及華人華僑歸國，投身到新時代中國特色社會主義現代化建設當中來。