上海楊浦濱江“工業銹帶”治理研究

[提 要]以楊浦濱江從“工業銹帶”到“生活秀帶”的華麗蝶變作為研究對象，分析楊浦濱江百年工業長廊發展歷程與困境，介紹工業遺存“再利用”、原生景觀“重修復”、資源路徑“新整合”、城市更新“添活力”等治理經驗和做法，并借助調查展示治理后的良好成效。進而總結出秉持“人民城市”的治理理念、依靠“群眾路線”的工作方法和“讓人民生活更幸福”為治理目標的三大經驗，為其他城市的環境治理提供啟示。

[關鍵詞]人民城市;楊浦濱江;工業銹帶;生活秀帶

[作者簡介]吳怡然，武漢工程大學外語學院學生，研究方向為社會治理。（武漢 430000）

2019年11月2日，習近平總書記親臨楊浦濱江公共空間考察調研，實地察看改造升級后的黃浦江濱江岸線，對楊浦區科學改造濱江空間、打造群眾公共休閑活動場所的做法表示肯定：“這里原來是老工業區，見證了上海百年工業的發展歷程。如今，‘工業銹帶變成了‘生活秀帶，人民群眾有了更多幸福感和獲得感。”[1]深入研究楊浦濱江從“工業銹帶”到“生活秀帶”華麗蝶變的經驗，從中探尋更多城市環境治理的規律，有助于我們持續建設好“人民城市”，不斷為人民群眾創造更加美好生活。

一、楊浦濱江百年工業長廊發展歷程與困境

（一）楊浦濱江的歷史沿革

黃浦江得名于春申君黃歇，明永樂元年（1403年）疏浚入海，六百年滔滔不息，哺育生民。1843年，上海開埠以來，沿岸金融貿易業、港口運輸業、近代工業逐步興起和發展，帶動了上海的繁榮。楊浦濱江位于黃浦江岸線東端，被稱為上海濱水“東大門”，全長15.5公里，是上海中心城區最長的濱江岸線。楊浦濱江岸線主要分為南、中、北三段，南段從秦皇島路到定海路，中段從定海路至翔殷路，北段從翔殷路至閘北電廠[2]，楊樹浦路沿線在上海開埠后成為興辦實業的首選之地，并在二十世紀上半葉逐漸成為中國最大的工業基地。現楊浦濱江范圍自秦皇島路至黃浦江，總面積15.6平方公里，岸線總長15.5公里。十九世紀后半葉起，外國資本、民族資本選址于此興辦實業。楊浦濱江在二十世紀上半葉，成為上海開埠以來最集中的工業區、中國近代工業的發祥地，被聯合國教科文組織稱為“世界僅存的最大濱江工業帶”。楊浦濱江曾擁有諸多中國乃至遠東“第一”的稱號，如中國最早的機械造紙廠、擁有最多船塢的修船廠、中國最大電站輔機專業設計制造廠、遠東最大火力發電廠等。中華人民共和國成立之后，楊浦濱江逐漸成為上海的主要工業區，以濱江工業帶為主的楊浦區工業總產值占上海工業總產值的26%，濱江工業帶產業工人占全市近三分之一。二十世紀九十年代，改革開放大潮奔涌，上海的城市社會結構產生深刻變化，產業結構調整，楊浦濱江也漸成“銹帶”。“工業銹帶”意味著經濟效益的消弭，更造成了濱江空間的割裂。陷入發展困境中的楊浦濱江如何準確識變、科學應變、創新求變？

黨的十八大以來，黨中央從堅持和發展中國特色社會主義全局出發，提出并形成了“四個全面”的戰略布局，明確了全面建成小康社會的戰略目標。[3]全面建成小康社會要求可持續發展能力不斷增強，生態環境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進人與自然的和諧發展，推動整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。[4]近年來，楊浦區始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，充分利用“后世博”的有利條件，積極探索一條工業資源再利用、生態環境再塑造的創新路子。同時聚焦人民群眾對于美好生活，尤其是高品質公共空間的需求，緊扣老工業城區轉型發展的特點和規律，統籌優化“生產、生活、生態”三大空間的內在聯系，努力創造“宜業、宜居、宜樂、宜游”的城市環境，從精細處入手，從民心中聚力，在楊浦濱江開發建設中，注重傳承歷史文脈、延續歷史格局、保留工業肌理，讓高品質公共空間、高品質濱水岸線成為新時代人民生活質量的增長點，成為推進全面建成小康社會的發力點。

（二）楊浦濱江的現實困境

二十世紀九十年代，隨著上海實施新一輪產業結構調整，楊浦的傳統產業日漸式微，大量產業工人下崗，國有企業從1200多家下降到只剩200家，產業工人從60萬降到6萬左右，工業總產值占上海的比例也從25%下降至3%不到。不僅如此，產業結構調整還給楊浦留下了500多萬平方米的破舊廠房，340多萬平方米的舊區簡房，20多萬的下崗職工，城區轉型的壓力前所未有。作為楊浦城區轉型的重要承載空間和突破口，楊浦濱江能否在困境奮起、煥發新生、實現蝶變，從而助推區域從“工業楊浦”走向“知識楊浦”直至“創新楊浦”，其重要意義不言而喻。但在創新發展進程中，楊浦濱江仍面臨四大困境。

1.工業遺存的價值問題。在熱火朝天的工業大建設年代，楊浦濱江萬人以上的大廠集聚，共有船舶、化工、機電、紡織、輕工、市政等門類的大中型企業約100余家。在濱江工業帶的推動下，二十世紀七八十年代，楊浦工業總產值占據上海四分之一，中華牌香煙、上海牌手表、回力牌球鞋、永久牌自行車等產品成為“上海制造”的代表。但隨著產業轉型，這些曾經創造無數經濟利益、社會效益的工廠卻成了阻礙區域經濟社會發展的障礙。如何讓工業遺存發揮時代新價值，成為當下亟待解決的首要難題。

2.生態系統的重建問題。貫通前的楊浦濱江生態系統有著典型的后工業時代特色，建筑凌亂凋敝，周圍環境雜草叢生，整體上看，楊浦濱江屬于野蠻生長的叢林生態。隨著工業遺存價值的再開發與再創造，如何重建生態系統，讓草更綠、水更清，就成了擺在面前的第二道難題。

3.資源的利用整合問題。城市是物質、文化、制度等各種資源高度集聚之所。隨著楊浦濱江的建設與開發，如何實現固有的工業資源、天然的自然資源、新生的經濟資源、流動的人力資源等各種資源的有機整合與高效利用，更好服務人民需要與區域發展，也是決策執行者必須考慮的問題之一。

4.轉型發展的路徑問題。在濱江轉型建設初期，改變人民群眾詬病已久的“臨江不見江、沿江不成景”的現象，推動楊浦濱江從生產型岸線轉換到生活型岸線已經成為最大共識。為此，如何選擇、設計轉型發展路徑同樣也有待考量。

二、楊浦濱江“工業銹帶”治理經驗和做法

面對濱江轉型過程中所遭遇的困境，歷屆楊浦區委區政府堅持問題導向，勇于直面問題、敢于攻堅克難。按照上海市委市政府提出公共岸線貫通開放還江于民的部署，楊浦濱江在開發建設中堅持以人民為中心，從群眾的切身感受出發，聚焦群眾需求，在改造策略上采取“有限介入、低沖擊開發”模式，在改造機制上堅持錨固、創新、共建、重塑有機融合，在修繕保護工業遺存的同時，植入文化、體育等公共服務功能，著眼打造有歷史厚度、有城市溫度、有社區活力的世界級濱水公共空間。

（一）工業遺存“再利用”

針對廢棄工業遺存的開發利用問題，楊浦濱江建設巧做取舍，讓保護與開發并重。在工業遺存開發利用過程中遵循“重現風貌、重塑功能、重賦價值”的原則，執行“留、改、拆”的要求，優先服務人民群眾，在追求經濟效益的同時更好發揮社會服務功能。比如，上海制皂廠歷史建筑較多，保留保護級別不高，但廠房保留較為完整。在“留、改、拆”的階段，面臨指標平衡、空間多樣性、功能植入、景觀舒適性等問題。經過反復討論醞釀，最終決定將文化傳承與公共服務相結合，保留工藝流程元素，進而由遺存的構筑物改造而成“皂”夢空間。同時注入文化展示、體驗空間、休閑驛站等公共服務功能，豐富和提升濱江公共空間的文化內涵和功能品質。具體而言，一是把船塢、裝卸碼頭、吊機、軌道等元素嵌入公共空間設計中。譬如將以往輸送水電的管道設計成路燈，通過活化利用原有的工業遺存，重新煥發其生命。二是對制皂工廠、永安棧房、毛麻倉庫、煙草倉庫等進行整體性修繕和改造，在實現價值再創造的同時增強居民感受度。比如將煙草倉庫改造成為一個集市政基礎設施、公共綠地和公共配套服務于一體的城市濱江綜合體——“綠之丘”。

（二）原生景觀“重修復”

楊浦濱江建設始終堅持可持續發展方向，用好、用活全上海最優質的城市自然稟賦，絕不以犧牲生態環境為代價換取城市發展。前瞻性地采用景觀生態學設計原理，充分吸納并落實“海綿城市”設計，以有限介入姿態、低沖擊開發的模式，實現水土涵養和生態修復，建立多層次的綠化系統，構筑人與自然和諧共存的城市生態基地，打造原真的、復合的、生態的公共空間。在生態的綠化結構上，把綠化配置與水土涵養相結合，盡量采用當地物種，實現對土地的生態養護;在淺灘生態系統修復上，在水岸交界處保護淤泥和水生植物，給生態系統交匯地帶的動植物以生存的空間，充分發揮淺灘生態系統對城市微氣候的調節作用。同時，楊浦濱江運用“公園城市”理念，在公共空間結合工業遺存因地制宜建設“雨水花園”，發揮現有低洼地勢，設計若干雨水花園，合理控制雨水徑流，調節城市水文微氣候，創建低碳低能耗、充滿野趣的綜合環境，從而提升生態品質，有效改善城市生態環境。一是打破模式化的植被配置方式，不斷拓展生態空間。比如將原料堆場地面改造成占地5000平方米的野趣草甸。二是提高新建建筑的綠色標準和推進原建筑的綠色改造。規定新建建筑全面執行二星級以上綠色建筑標準，重點項目試點三星級標準，對楊樹浦水廠、永安棧房等實施綠色改造。三是與復旦大學生物研究所聯合開展公共空間生物多樣性調查和評估。探索建立“鳥類指數”等指標，研究能夠吸引野生鳥類飛棲濱江的方法。目前楊樹浦水廠吸水口處引來了夜鷺棲息，濱江兒童樂園邊的灘涂上已發現有十幾種野生鳥類光臨。

（三）資源路徑“新整合”

楊浦立足濱江沿線群眾的各類需求和創新社會治理的實踐要求，把黨的建設貫穿于開發建設的各方面和全過程，不斷健全濱江黨建組織體系和工作機制，通過構建“全區域統籌、多方面聯動、各領域融合”的濱江基層黨建格局，整合、利用、調動區域內的各種資源。具體而言，就是著眼全域統籌，以更有高度的濱江黨建引領工業資源的再開發與再利用;著眼區域聯動，以更有力度的濱江黨建促進經濟資源的流動與作用;著眼各方融合，以更有深度的濱江黨建激發人力資源、智力資源的創造性與能動性。楊浦聚焦濱江貫通這一重點任務，圍繞提升濱江品質，扎實推進濱江沿線黨組織的黨建聯建，廣泛調動區域各方參與濱江治理，協同推進濱江治理堵點難點問題解決，集中力量辦大事。楊浦濱江地區既有眾多的輪渡碼頭等市政設施，還有打撈局、海事局等政府部門;既有楊樹浦水廠、楊樹浦發電廠等市屬企業，也有漁人碼頭等商務樓宇、非公企業，涉及區域、行業、單位方方面面。楊浦在開展濱江黨建工作中，始終注重全面統籌、系統推進、開放融合、整體效應的理念，切實發揮黨組織的組織和工作優勢，推動駐區單位、街道社區及各領域黨組織及群團組織的互聯互動互通，凝聚各方力量參與濱江治理創新，形成濱江治理的整體合力。

同時，在楊浦濱江開發建設中，設計者、建設者、管理者、老百姓置身同一話語層面，一切都從實際感受和使用的角度出發，堅持以人為本，通過融入人文關懷和文化生態等要素，構建起一個立體、周到的服務閉環，營造公眾新體驗，實現社會公共資源共享共建。一是嘗試開設移動商業模式，開發一批承載文化藝術和公共服務功能的流動小店“旅游吧”。二是與秦皇島路游船碼頭管理方合作建設“導司之家”，為導游、司機等群體提供休憩、簡餐等服務場所。三是運營觀光游覽車項目，開通“秦皇島路輪渡站——雨水花園”“雨水花園——綠之丘”“廣德路——皂夢空間——騰躍路”3條線路，串起濱江南段5.5公里最美風景岸線，解決老年市民反饋的“一路走來很吃力”問題。四是創建濱江黨群服務站。堅持黨建引領，讓紅色點亮“生活秀帶”，領略岸線風光，閱讀歷史建筑，感受濱江之美，溫故歷史、回味鄉愁。截至2020年11月，已經推出了秦皇島碼頭、雨水花園、人人屋、大橋公園、電站輔機廠旗艦站等7個各具特色的站點，依托濱江智慧黨建平臺，跨區域、跨部門、跨行業共同打造濱江黨建文化品牌項目。

（四）城市更新“添活力”

在楊浦濱江城市更新中通過創新機制體制和方式方法，以軟環境建設切實激發催化城市創新活力。經過多年的實踐與探索，楊浦始終堅持以人民為中心的發展思想，深入踐行“三生四宜”建設理念，探索出了一條適合自身實際的特色轉型發展路徑。一是打破原有邊界，形成濱江黨的建設和城市治理機制，為居民提供各類支撐和指導。二是優化整合招商運營管理機制，大力推進在線新經濟和新基建。通過整合招商精英人才，組建有限責任公司并實行職業經理人制度。三是通過線上線下舉辦展會、論壇等形式宣傳介紹濱江。舉辦城市空間藝術季活動，邀請建筑大師和藝術家量身定制建筑和藝術品，使楊浦濱江成為上海新的“網紅打卡地”;舉辦濱江人人市集，將大學教授的設計轉化為直接面向老百姓的創新產品和服務，將當下全球新潮的青年社會組織和文化活動送到老百姓身邊。使楊浦濱江成為百姓宜居、宜業、宜樂、宜游的美好家園。

三、楊浦濱江“生活秀帶”治理效果

2015年楊浦濱江開始實施岸線貫通、還江于民的工程。2017年10月1日，楊浦大橋以西可貫通外灘的楊浦濱江公共空間段正式對外免費開放。2019年9月，楊浦大橋以東至定海橋2.7公里公共空間段又正式向市民免費開放，至此楊浦濱江公共空間貫通到了5.5公里。百年老工業遺址、城市“工業銹帶”變為人民“生活秀帶”，成為“以人的使用為核心”的城市公共空間。根據對沿線兩千居民的調查，有將近半數的居民，通過規劃建設以及提出建議的方式，參與了楊浦濱江的開發建設過程;95.49%的居民認為，當前楊浦濱江能夠滿足其各方面的需求，說明楊浦濱江改造工程獲得廣大人民群眾普遍高度好評。

當前楊浦濱江“生活秀帶”有待解決的最大問題是基礎設施建設和環境問題。為了促進楊浦濱江的可持續發展，居民也提出了相應建議，如增加綠化景觀、提升商業配套基礎設施建設、加強交通基礎建設、增強文化創意要素的呈現等。

楊浦濱江快速推進舊區改造和土地收儲，解決群眾最迫切的“老、小、舊、遠”等民生難題，取得巨大成效。2020年街坊舊改征收一萬戶的目標任務現已完成90%，超過9000戶居民實現了舊房改造。調查結果顯示：楊浦濱江居民幸福度高達98%，對生活“秀帶”的滿意度高達96%。

同時，要聚焦宜業、宜居、宜樂、宜游的同步建設，合理安排生產、生活、生態空間，加快引入各類創新企業、創新組織的總部、研發中心、創新平臺，打造濱江世界會客廳、后工業國際創新帶。

四、治理經驗與啟示

楊浦濱江見證了上海昨日的繁榮，歷經百年發展留下了“工業銹帶”，又通過功能重塑，推動楊浦濱江從工業化、生產性岸線向開放型、生活性岸線的全面轉型，成為“生活秀帶”。近20年來，楊浦濱江充分結合楊浦的區位特征、發展階段與戰略定位，先后邁過了土地收儲、規劃設計與建設開發“三道坎”，實現了楊浦濱江從“工業銹帶”到“生活秀帶”的華麗轉身，其治理經驗和啟示具有極大的借鑒意義。

（一）治理經驗

1.秉持“人民城市”的治理理念。“人民城市”重要理念形成于習近平同志從地方工作到主政中央的長期實踐，是根植于中國大地、反映中國人民意愿、適應中國城市發展要求的城市建設理念。2019年11月2日，習近平總書記在上海考察時指出：“無論是城市規劃還是城市建設，無論是新城區建設還是老城區改造，都要堅持以人民為中心，聚焦人民群眾的需求，合理安排生產、生活、生態空間，走內涵式、集約型、綠色化的高質量發展路子，努力創造宜業、宜居、宜樂、宜游的良好環境，讓人民有更多獲得感，為人民創造更加幸福的美好生活。”[5]堅持人民本位是“人民城市”的出發點與落腳點，依靠人民建設是堅持人民本位的必然要求與應有之義，促進統籌協調是在城市建設與治理的過程中的重要舉措和必要手段。楊浦濱江作為“人民城市”重要理念的首發地，從“工業銹帶”到“生活秀帶”的蝶變新生，是習近平新時代中國特色社會主義思想在城市建設與治理領域的最新實踐成果，是新時代深入推進人民城市建設、實現人民群眾對美好生活的向往的有益樣本。

2.依靠“群眾路線”的工作方法。2019年11月2日，習近平總書記在考察楊浦濱江時，鄭重提出了以“人民城市人民建，人民城市為人民”為核心論斷的“人民城市”重要理念。[6]這一重要理念的正式確立，標志著新時代中國共產黨城市工作理念的全面升華，新時代中國城市建設“屬民、為民、靠民”的方針宗旨，深刻彰顯了新時代中國特色社會主義城市的政權本色、人民底色、制度特色與發展成色。[1]在“人民城市”理念的指導下，楊浦的政府部門通過“群眾路線”的工作方法，激發群眾參與治理“工業銹帶”的熱情，推動市民與政府的關系從“你我”變成“我們”，從“要我做”變為“一起做”，攜手打造共建共治共享的社會治理體系。對楊浦濱江百年工業長廊發展歷程與現實困境進行梳理，調研得出當前楊浦濱江的發展面臨四大難題：工業遺存的價值問題、生態系統的重建問題、資源的利用整合問題以及轉型發展的路徑問題。深入踐行“三生四宜”建設理念，探索出了一條適合自身實際的特色轉型發展路徑：工業遺存“再利用”;原生景觀“重修復”;資源路徑“新整合”以及城市更新“添活力”。

3.“讓人民生活更幸福”為治理目標。城市歸根結底是人民的城市，人民對美好生活的向往，就是城市建設與治理的方向。[7]要不斷為人民群眾提供精細的城市管理和優質的公共服務，做到見物更見人，讓人民生活得更有幸福感、安全感、獲得感，真正做到習近平總書記所要求的“讓人民生活更幸福”。通過“人民城市人民建”楊浦濱江可持續發展需求的問卷調查發現，當前楊浦濱江能夠滿足居民各方面的需求，獲得廣大人民群眾廣泛好評。舊區改造和土地收儲政策的推進，解決了群眾最迫切的“老、小、舊、遠”難題，取得巨大成效。楊浦濱江居民幸福度高達98%，對生活“秀帶”的滿意度高達96%。如今的楊浦濱江已經改變了過去“臨江不見江”的狀況，百年工業文明長廊由以工廠倉庫為主的生產岸線華麗變身為以公園綠地為主的生活岸線、生態岸線和景觀岸線。人們在這里記得住城市歷史、記得住鄉愁，真正實現全面小康全民共享、全面共享、共建共享和漸進共享。在實現“兩個一百年”奮斗目標進程中，楊浦區傳承創新百年市政、百年工業、百年大學“三個百年”文明，一張藍圖繪到底，從“工業楊浦”到“知識楊浦”最后實現“創新楊浦”。

（二）案例啟示

習近平總書記在楊浦濱江提出確立的“人民城市”重要理念，不僅是對楊浦區推動城區轉型、創新社會治理經驗的最佳總結，更是對楊浦區不斷為人民創造美好生活的最高期許。楊浦濱江由“工業銹帶”到“生活秀帶”的華麗蝶變正是楊浦區貫徹“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念的生動實踐。在此過程中，楊浦區委區政府牢牢把握“堅持人民至上，依靠人民建設，實現人民滿意，促進統籌協調，加強黨的領導”五個基本維度，生動回答了新時代如何建設“人民城市”的時代命題，展現了積極的政策啟示意義，具有一定的可復制性、可推廣性。

一方面，要求在城區規劃上做出精準回應。“工業銹帶”是楊浦工業體系昨日輝煌的最佳詮釋，也是楊浦轉向“生活秀帶”不可或缺的重要底色，尊重歷史、實現新舊融合互動是楊浦濱江體現岸線特色的關鍵所在。在留住歷史文脈基礎上，將城市濱水區工業化時期的建筑功能進行置換，把過去單一的產業、運輸業態，變為集現代服務、文化旅游、生態宜居等多種城市功能一體的業態組團，讓濱江成為屬于人民的公共空間。另一方面，推動規劃理念的有效落地。通過改善自然生態環境，挖掘城市文化內涵，增加宜人公共設施來激活濱水區活力，實現生態優先、再現風貌、還江于民。

綜上所述，楊浦濱江治理工業銹帶的經驗啟示：一是堅持為民情懷，將人民城市的旗幟“舉”起來;二是堅持共建共享，把人民城市的治理“統”起來;三是堅持久久為功，使人民城市的形象“靚”起來。而堅持“人民城市人民建、人民城市為人民”的楊浦濱江如何滿足未來的可持續發展需求——人民對美好生活的向往，將是楊浦持續奮斗的目標。

[參考文獻]

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[責任編輯：馬麗莎]