深入推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展釋放農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)需潛力

周振

構(gòu)建新發(fā)展格局，潛力后勁在“三農(nóng)”，必須牢牢把握擴大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點。然而，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的歷史影響，農(nóng)村居民消費、農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等還存在許多體制機制障礙，城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)不暢，農(nóng)村內(nèi)需潛力難以得到有效釋放。激發(fā)鄉(xiāng)村市場內(nèi)需潛力，需加快健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，破除農(nóng)民收入增長、城鄉(xiāng)基礎設施一體化發(fā)展、農(nóng)村消費環(huán)境、要素市場化等體制機制障礙，讓投資注入鄉(xiāng)村、消費激發(fā)鄉(xiāng)村，充分挖掘釋放經(jīng)濟增長的巨大潛力。

一、農(nóng)村內(nèi)需對形成強大國內(nèi)市場舉足輕重

（一）全面建成小康社會，5億多農(nóng)村人口消費潛力巨大

我國實現(xiàn)了全面建成小康社會目標，但農(nóng)村5億多人口的消費還沒有起來，蘊藏著巨大的消費市場空間。一是農(nóng)村人口總體消費水平低、潛在需求大。“十三五”時期，我國農(nóng)村人口消費支出年均增速高出城鎮(zhèn)居民3.5個百分點。相比城鎮(zhèn)居民，2020年農(nóng)村居民人均消費支出約為城鎮(zhèn)人口的50%（見圖1）。初步測算，若農(nóng)村居民人居消費達到城市居民的80%，將約為新增一個5萬億元的消費市場，相當于西班牙舉國之消費能力。二是脫貧人口消費潛力釋放在即。長期以來，我國中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，農(nóng)村購買力有限，隨著我國已消除農(nóng)村絕對貧困人口，昔日的貧困戶脫貧后也有了維持基本生活的消費增長，同時在“兩不愁三保障”機制的激勵下，廣大農(nóng)村的消費潛力必將得到增強。

（二）城鄉(xiāng)基礎設施差距既是現(xiàn)實短板，更是惠民生、促發(fā)展的有效投資空間

近年來，我國農(nóng)村基礎設施建設較快、成效明顯，但農(nóng)村基礎設施建設短板依然突出。在生活基礎設施上，我國城市污水、生活垃圾處理率分別已達到95%、97%，而農(nóng)村僅為22%、60%，差距懸殊。在生產(chǎn)基礎設施上，鄉(xiāng)村旅游配套設施、農(nóng)村電商基礎設施和配套服務不足，農(nóng)村流通設施建設嚴重滯后，倉儲物流的短板尤其嚴重，目前僅約40%的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場建有冷庫、11%配備了冷藏車、13%有陳列冷柜，農(nóng)產(chǎn)品冷鏈應用率不到20%，與美國90%的覆蓋率相差甚遠。在應急基礎設施上，我國農(nóng)村防洪、抗旱、火災防救、防疫等抗災減災救災設施建設薄弱，推動城鄉(xiāng)基礎設施一體化發(fā)展，不僅能增進民生福祉，更將開辟出巨大投資空間。

（三）居民消費升級疊加技術(shù)變革，農(nóng)業(yè)參與和服務國民經(jīng)濟循環(huán)空間大

城鄉(xiāng)居民追求消費多樣化、個性化、品質(zhì)化、安全化的趨勢更加突出，農(nóng)村生態(tài)資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖鹕姐y山”潛力足。一是高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品正成為消費熱點。城鄉(xiāng)居民對農(nóng)產(chǎn)品的消費需求正在從“有沒有”向“好不好”轉(zhuǎn)變，優(yōu)質(zhì)、綠色、品牌農(nóng)產(chǎn)品即使價格高也搶著買，推進農(nóng)業(yè)全面轉(zhuǎn)型升級，突出農(nóng)業(yè)綠色化、優(yōu)質(zhì)化、特色化、品牌化，不僅能提升我國農(nóng)業(yè)消費層次，還能提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力。二是休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游市場消費需求大。我國農(nóng)業(yè)已從過去的單一產(chǎn)品供給進入了多功能時代，鄉(xiāng)村已經(jīng)成為全域旅游重點，2016—2019年休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游營業(yè)收入年均增長18%，若加快補齊鄉(xiāng)村旅游基礎設施、強化鄉(xiāng)村旅游載體建設、扶持龍頭企業(yè)發(fā)展，我國農(nóng)村旅游消費潛力還將持續(xù)釋放。三是“互聯(lián)網(wǎng)+”催生新模式新業(yè)態(tài)。農(nóng)村電子商務、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全物聯(lián)網(wǎng)應用、農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)金融等發(fā)展迅速，推動了工業(yè)品下鄉(xiāng)和農(nóng)產(chǎn)品進城，加強數(shù)字農(nóng)業(yè)、數(shù)字鄉(xiāng)村建設等，強化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，還將激發(fā)更多消費。

二、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)堅冰是抑制農(nóng)村內(nèi)需潛力釋放的根源

（一）從消費看，制約農(nóng)村內(nèi)需釋放主要有“三大障礙”

近年來，農(nóng)民購買力不斷增強，消費潛力得到有效釋放，成為擴大內(nèi)需的新亮點，但仍存在諸多制約因素。一是農(nóng)民增收機制特別是財產(chǎn)性增收機制不健全，“沒錢”消費。當前，農(nóng)民經(jīng)營性收入和工資性收入增長潛力趨于耗盡，迫切需要通過深化改革增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部測算，我國農(nóng)村集體賬面資產(chǎn)達6.5萬億元、村均資產(chǎn)超過816萬元。由于我國農(nóng)村土地制度、集體產(chǎn)權(quán)改革緩慢，農(nóng)村許多資產(chǎn)還不能進入市場交易，無法成為農(nóng)民增收來源，財產(chǎn)性收入不到農(nóng)民收入份額15%。二是農(nóng)村社會保障制度不健全，農(nóng)民“不敢”消費。農(nóng)村社會保障水平較低，農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險每人按月領(lǐng)取基礎養(yǎng)老金120元，遠低于城鎮(zhèn)職工每人每月基本養(yǎng)老保險2300元水平。大量農(nóng)民基于避險需要，更多傾向于儲蓄而不是即期消費。三是農(nóng)村消費基礎設施與消費環(huán)境短板突出，農(nóng)民“不便”消費。長期以來，農(nóng)村基礎設施規(guī)劃建設游離于城鎮(zhèn)建設之外，導致農(nóng)村消費設施不健全，抑制了農(nóng)民的工業(yè)消費品需求;同時，農(nóng)村市場監(jiān)管機制不健全，“山寨貨”橫行問題突出，消費環(huán)境令人難以滿意。

（二）從投資看，農(nóng)村基礎設施的規(guī)劃、投資、管護機制不健全

由于長期受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制制約，我國公共產(chǎn)品投入重城輕鄉(xiāng)問題突出，導致農(nóng)村基礎設施建設薄弱。一是鄉(xiāng)村規(guī)劃長期缺位、農(nóng)村基礎設施建設無序。受農(nóng)村人口流動頻繁、農(nóng)村規(guī)劃建設管理機構(gòu)不健全等因素影響，村鎮(zhèn)建設盲目性、隨意性大，農(nóng)村基礎設施建設與人口流動、產(chǎn)業(yè)布局不銜接，如有的空心村道路、水利等設施等級高，而有的產(chǎn)業(yè)園區(qū)卻沒有產(chǎn)業(yè)路。二是社會資本進入存在障礙、農(nóng)村基礎設施投資渠道單一。農(nóng)村基礎設施主要依靠政府和農(nóng)民自身投入，近幾年我國逐步鼓勵社會資本參與基礎設施建設，但由于審批環(huán)節(jié)多、所有制歧視、基礎設施產(chǎn)權(quán)不明晰、政策支持力度不大等問題存在，很難吸引社會資本投資基礎設施。三是農(nóng)村基礎設施管護機制不健全。我國農(nóng)村基礎設施存在“重建設、輕管理”的問題，上級部門管得到而看不到、村級看得到卻管不了;同時，公路、河道、水利等管護技術(shù)規(guī)范性較差、缺乏統(tǒng)一標準。

（三）從產(chǎn)業(yè)看，農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系、要素市場與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、消費升級不匹配

農(nóng)業(yè)供給仍以大路貨和粗放服務為主，難以滿足城鄉(xiāng)居民消費升級需求，主要原因有三項。一是小農(nóng)生產(chǎn)組織方式不適應農(nóng)業(yè)多功能消費需求。我國2億多農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶，戶均耕地面積只有7畝多，經(jīng)營主體能力不強，對市場需求變化的適應性靈活性差，難以滿足個性化、多樣化、高端化、體驗式產(chǎn)品和服務消費需求。二是農(nóng)村要素市場化改革滯后。一方面，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展普遍缺少設施農(nóng)用地、建設用地、金融等要素支撐;另一方面，一般農(nóng)田可用于設施農(nóng)用地指標、宅基地、農(nóng)房、農(nóng)村集體經(jīng)營性用地等大量閑置，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體大量投入凝結(jié)在設施農(nóng)用地、土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、大棚養(yǎng)殖圈舍等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施以及活體動物、果園苗木等無法形成可抵押貸款的資產(chǎn)，導致現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)在要素投入結(jié)構(gòu)不優(yōu)、生產(chǎn)效率不高。三是農(nóng)業(yè)投資缺乏產(chǎn)權(quán)保護。我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護制度還不健全，部分地區(qū)存在企業(yè)投資產(chǎn)權(quán)受侵害的問題，導致企業(yè)投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)積極性受挫。如，在福建省某縣調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一家工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地辦休閑農(nóng)業(yè)，投入了大量的基礎設施，效益也不錯，許多農(nóng)民“眼紅”強行要求回收土地，當?shù)卣ε罗r(nóng)民鬧事，只好協(xié)調(diào)企業(yè)退還土地經(jīng)營權(quán)，企業(yè)大量投入化為烏有。

三、以城鄉(xiāng)融合發(fā)展釋放農(nóng)村內(nèi)需潛力

（一）實施農(nóng)村居民“十年收入倍增計劃”

建議從“十四五”時期開始，著力實現(xiàn)農(nóng)村居民人均可支配收入十年翻一倍目標，具體從三個方面發(fā)力。一是對農(nóng)村居民實施就業(yè)專項工程。增加對農(nóng)民的技能培訓補助支持，對農(nóng)民經(jīng)營高附加值農(nóng)業(yè)建立無息貸款專項基金，為農(nóng)民工資性、經(jīng)營性增收強化支撐。二是落實土地財產(chǎn)權(quán)抵押擔保權(quán)能。推進閑置房屋出租、合作、入股、聯(lián)營，落實農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能。健全農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易市場，圍繞集體“三資”開發(fā)利用和管理，引導村集體按照股份制、租賃制、合作制、混合制等方式，發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。三是大幅增加農(nóng)村公共服務投入。提高農(nóng)民大病醫(yī)療補助標準，建議農(nóng)民基本養(yǎng)老金補助標準提升至200元以上，降低農(nóng)村人群生存成本。

（二）加快完善農(nóng)村消費設施和市場環(huán)境

激發(fā)農(nóng)村消費，既要有提升“硬設施”，也要完善“軟設施”。在“硬設施”方面，重點實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”，由保障基本轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)供給，全面推進“四好農(nóng)村路”建設，推進城市公共交通線路向城鎮(zhèn)周邊延伸，加快發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活服務，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務農(nóng)民的區(qū)域中心;由靜態(tài)均等轉(zhuǎn)向動態(tài)一體，圍繞人口集聚、產(chǎn)業(yè)特色鮮明的重點村莊，優(yōu)先布局新一代信息基礎設施;由側(cè)重“生活”轉(zhuǎn)向“三生”同建，在完善農(nóng)村生活基礎設施基礎上，加強農(nóng)村生產(chǎn)性基礎設施供給，推進農(nóng)產(chǎn)品電商配套設施建設，加快補齊農(nóng)村冷鏈物流基礎設施等短板，構(gòu)建農(nóng)村物流基礎設施骨干網(wǎng)絡，深入推進農(nóng)村人居環(huán)境整治行動計劃，營造美麗鄉(xiāng)村消費人居環(huán)境。在“軟設施”方面，加大流動監(jiān)管，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術(shù)新手段，構(gòu)建智能化的農(nóng)村市場監(jiān)管體系，加快推動城鎮(zhèn)監(jiān)管力量下沉，形成城鄉(xiāng)一體化、聯(lián)動化的監(jiān)管長效機制。

（三）推進城鄉(xiāng)基礎設施一體化發(fā)展

堅持先建機制、后建工程，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管護。在規(guī)劃上，要將鄉(xiāng)村規(guī)劃納入縣（市）域規(guī)劃體系。加快縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃編制或修編工作，立足城鄉(xiāng)人口流動前瞻性地統(tǒng)籌安排重要基礎設施項目，明確建設重點和時序。在投入上，盡快清除社會資本進入障礙。減少審批環(huán)節(jié)，貫徹“誰投資、誰所有、誰受益”原則，加大對社會資本參與農(nóng)村基礎設施的政策支持。在管護上，嚴格落實縣級政府農(nóng)村公共基礎設施管護的主體責任。依托專業(yè)部門加快制定農(nóng)村公共基礎設施管護制度、標準和規(guī)范，明確管護目標、質(zhì)量要求、管護方法、操作規(guī)程及應急保障機制等，加強培訓和監(jiān)督管理，推進管護信息化、智慧化，制定完善鼓勵社會資本和專業(yè)化企業(yè)有序參與農(nóng)村公共基礎設施管護的政策措施。

（四）加快建設適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)消費需求的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系

要在穩(wěn)定家庭經(jīng)營基礎上，著力提升產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體、行業(yè)協(xié)會功能，增強農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)與消費需求的適應性。一是著力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體。扶持龍頭企業(yè)發(fā)展，促進農(nóng)民合作社規(guī)范化發(fā)展，重點支持合作社提升農(nóng)業(yè)服務能力、帶動農(nóng)戶發(fā)展能力，積極開展示范家庭農(nóng)場創(chuàng)建活動。二是大力支持農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會發(fā)展。加快推進行業(yè)協(xié)會與行政機關(guān)脫鉤改革，研究制定行業(yè)協(xié)會法律法規(guī)，理順行業(yè)協(xié)會與政府之間的法律關(guān)系，完善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)相關(guān)行業(yè)協(xié)會依法法人治理制度基礎。

（五）深入推進農(nóng)村要素市場化改革

強化農(nóng)業(yè)多功能性，促進農(nóng)村消費，要全面提升農(nóng)業(yè)要素配置效率，消除要素市場化配置制度性梗阻。一是加快放活土地要素。積極引導農(nóng)村承包地有序規(guī)模流轉(zhuǎn)，健全縣鄉(xiāng)村三級土地流轉(zhuǎn)服務和管理網(wǎng)絡。完善設施農(nóng)用地政策，落實種植設施不破壞耕地耕作層的可以使用永久基本農(nóng)田的政策。盤活農(nóng)村存量建設用地，加快推進集體經(jīng)營性建設用地入市，將“允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設用地入市”落到實處。二是推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)資本深化。撬動金融支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵地方政府開展以農(nóng)村資產(chǎn)確權(quán)頒證為基礎、以農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)新為配套、以風險補償金設立為保障、以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心建立為保障的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款機制。三是強化農(nóng)業(yè)投資產(chǎn)權(quán)保護，加快推進農(nóng)業(yè)設施確權(quán)頒證，著力做好產(chǎn)權(quán)權(quán)益保障與農(nóng)村信用體系建設。

（作者單位：國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所）