基層減負背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的困境與出路探析

陳哲華，劉書明

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政體制最基礎(chǔ)的層級，是落實農(nóng)村基層社會治理的責任主體，也是脫貧攻堅、疫情防控的主力軍。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變既受到權(quán)責與人事不匹配導致的職能越位、錯位和缺位等問題的影響，也被形式主義、官僚主義等不良作風所阻礙。當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變?nèi)悦媾R職能定位不清、財政體制制約以及管理方式落后等困境。在基層減負的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應根據(jù)新時期新形勢下的新要求進行政府職能定位，并以此劃分其所屬權(quán)責，這不僅為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府切實減負提供了途徑，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變提供了契機，從而更好地實現(xiàn)今后減貧政策的轉(zhuǎn)型和新冠疫情的防控。

關(guān)鍵詞：基層減負;基層治理;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;政府職能

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）28-0128-03

作為承接中央頂層設(shè)計的“最后一公里”的基層機關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政體制最基礎(chǔ)的層級，是落實農(nóng)村基層社會治理的責任主體，也是脫貧攻堅、疫情防控的主力軍。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變既受到權(quán)責與人事不匹配導致的職能越位、錯位和缺位等問題的影響，也被形式主義、官僚主義等不良作風所阻礙。2019年是中央確定提出的“基層減負年”，中央提出大力整治不良作風的要求，為身處關(guān)鍵時期的基層政府和一線人員解決不良作風帶來的負擔。在基層減負的背景之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應根據(jù)新時期新形勢下的新要求去設(shè)置政府職能的定位，劃分其所屬權(quán)責，優(yōu)化財政管理體制，改進基層工作中的管理方式，擺脫職能轉(zhuǎn)變中面臨的職能定位不清、財政體制制約以及管理方式落后等困境，更好地實現(xiàn)減貧政策的轉(zhuǎn)型和新冠疫情的防控的要求。

一、基層減負背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的意義

2017年，黨的十九大通過新修訂的黨章，明確寫入反對以形式主義為首的“四風”。2018年，中央一號文件中對各級政府在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中明確提出了“三不”要求——不搞層層加碼，不搞“一刀切”，不搞形式主義。2019年為中央提出的“基層減負年”，著力解決基層治理中的形式主義突出的問題。把基層干部從一些無謂的形式中解放出來，在關(guān)鍵時期把基層政府一線人員的精力集中在全面建成小康社會和脫貧攻堅的任務中來。2020年，新冠疫情的防控也是對基層政府和干部在全力落實國家政策方針上的艱巨考驗。整治形式主義為基層減負是新形勢新任務下的新要求，目的是減少基層工作中因不良作風帶來的負擔，為基層放權(quán)賦能，把基層干部從報表、會議等形式主義工作安排中轉(zhuǎn)向農(nóng)村基層社會治理的重大問題中來。

在社會主義現(xiàn)代化進程中，政府職能動態(tài)發(fā)展的特性要求政府職能必須適時轉(zhuǎn)變以適應社會發(fā)展的新形勢新要求。自從1982年通過修訂憲法恢復了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能便隨著歷次政府機構(gòu)的改革而不斷進行調(diào)整規(guī)范。黨的十九大上提出了“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)”的要求，這進一步為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變廓清了框架，也為解決基層形式主義，落實基層減負提供了政策保障。在國內(nèi)，專家學者對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變進行了多角度的探析：李長根等（2014）通過對新型城鎮(zhèn)化進程的分析，總結(jié)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在職能中的偏差與相關(guān)影響，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要秉承公共服務的理念，從重“管理”到重“服務”轉(zhuǎn)變[1];曲延春、王淑晴（2016）指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的困境從宏觀上來看是受國家優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略以及由此衍生的城市偏向政策的影響，中觀上的制約是來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理體制和財政管理體制，微觀層面的限制因素是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性[2]。由于經(jīng)濟社會發(fā)展新變化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變提出了新要求，且基層減負的背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變方面的研究還較少。當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變?nèi)栽诼毮芏ㄎ?、財政體制以及管理方式等方面存在問題。本文旨在從基層減負的背景下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的困境與出路進行探析。通過基層減負這一基層治理實踐來推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的調(diào)整定位，這不僅為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府切實減負，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變提供了契機，以期更好地實現(xiàn)今后減貧政策的轉(zhuǎn)型和新冠疫情的防控要求。

二、基層減負背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變困境的表現(xiàn)

作為決勝全面建成小康社會、決戰(zhàn)脫貧攻堅以及新冠疫情防控的關(guān)鍵之年，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作形勢發(fā)生了巨大的變化。2020年習總書記在視察時反復強調(diào)：要持續(xù)整治不良的工作作風，讓基層干部更好地投身在一線的工作中，而不要被形式主義、官僚主義所束縛。基層減負背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變不僅關(guān)系到當下脫貧攻堅的全面收官、小康社會的全面建成等現(xiàn)實需求，也是實現(xiàn)今后減貧政策轉(zhuǎn)型和新冠疫情防控的有力保障。而基層減負背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)耘f面臨以下困境。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位困境

長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的職能缺乏明晰的定位，其職能多是根據(jù)上級政府部門的命令與安排來被動履行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部時常因為上級部門要求而加班加點工作，最后努力往往也流于應付材料和填寫表格等形式之中，這種狀況已經(jīng)不能適應不斷發(fā)展的基層社會和新時期新形勢下的基層社會治理的需要。學者們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位的研究主要圍繞在要改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“全能型政府”的定位，突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層社會治理下的公共服務職能方面。如，姬秀娟（2007）認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位在于：落實黨和國家的方針、政策以及法律法規(guī);加強公共服務和實施社會管理;提升行政干部的素質(zhì);擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收入，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負債[3]。方雷、盧征（2016）認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是地方治理的核心環(huán)節(jié)，基本職能定位是管理與建設(shè)[4]。面對社會環(huán)境日趨復雜，只依靠上級政府的命令與安排落實政策的唯任務論、指標論，而不從根本上確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位，是無法實現(xiàn)基層治理體系和治理現(xiàn)代化的要求。這不僅浪費了大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政、財政資源，也讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實黨和國家政策方針時顯得不夠人性化，在事務處理不當時更是了降低了群眾對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任度和滿意度。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的財政困境

在當下關(guān)鍵時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔了大量的脫貧攻堅和疫情防控的一線任務，相應的財政收入增幅卻有限，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的財政困境。分稅制改革實施以來，財權(quán)與事權(quán)的不匹配導致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級政府的事權(quán)財權(quán)嚴重不對等。隨著農(nóng)村稅費改革，經(jīng)濟落后發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)其財政困難更加凸顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府剛性支出的不斷增加，更加劇了其財政赤字。僅依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的微薄財力，難以滿足基層農(nóng)村群眾對公共產(chǎn)品及公共服務的需求，且維持相關(guān)職能機構(gòu)運轉(zhuǎn)也難以為繼。因此，只有上級政府部門的財政轉(zhuǎn)移支付才能支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮職能，這也使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不選擇將上級政府的考核指標作為其行政的方向，而不是通過其處于最基層的優(yōu)勢來為群眾提供更為需要的公共產(chǎn)品和公共服務[5]。這導致從基礎(chǔ)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變便缺乏獨立性和主動性，降低了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部的積極性和主動性，也影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為基層農(nóng)村提供公共產(chǎn)品和公共服務的效率。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的管理困境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政主要面對最基層的廣大農(nóng)村社會，所涉及“三農(nóng)”問題的工作量較大。而在傳統(tǒng)的壓力型體制的影響下，一些上級部門和單位權(quán)責理念錯位，把手中的權(quán)力當作“指揮權(quán)”，把本應承擔的責任當作“包袱”，通過簽“責任狀”的方式，把份內(nèi)的工作和職責以行政發(fā)包的方式“甩”給基層[6]，這無疑加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的負擔。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往收到來自上級政府攤派的諸多任務，并以此為指標作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大小考核的標準。這些考核不僅不具備針對性，而且多數(shù)因缺乏實際的激勵而走向了形式主義，遑論其相當一部分事務已遠遠超過了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責范圍。反復的巡查督查也使得基層形式主義問題多發(fā)，上級部門以頻繁和過度督查、檢查和考核來證明本級政府部門工作認真負責，下級政府部門通過材料堆積、數(shù)據(jù)堆砌等各種形式向上級政府部門證明其在認真履行職責，這造成了上下級政府之間層層避責的現(xiàn)象[7]。這些頻繁督查檢查評比催生了“痕跡主義”，痕跡管理這一評價工作成效的手段替換了為人民服務的根本性目標，導致以“痕”代“效”，留“跡”去“績”。這不僅耗費了大量基層干部的精力，弱化了基層的治理效力，也導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變難以深入。

三、基層減負背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的出路

在基層減負背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須根據(jù)新形勢、新要求，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位、財政體制和管理方式等方面的困境，積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，以便更好地應對經(jīng)濟社會發(fā)展新變化提出的新要求，把更多的精力放在脫貧攻堅的全面收官、小康社會的全面建成以及疫情防控的推進等現(xiàn)實需求上來，為新時期社會主義事業(yè)發(fā)展提供體制保障和動力支持，具體來說要注重以下三點。

（一）基層減負背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變要明晰行政職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能定位受國家不同階段政治經(jīng)濟發(fā)展水平的影響。隨著基層減負的提出和落實，將賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新的職能要求。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要想擺脫職能定位的困境，就應當以基層減負為機會對其職能進行重新定位。在基層減負的要求下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位須以脫貧攻堅的全面收官、小康社會的全面建成以及疫情防控的推進等現(xiàn)實需求為基準，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“全能型”大政府不斷向“服務型”專政府的轉(zhuǎn)化。厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府的職能界限與權(quán)責關(guān)系，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能歸屬，針對性地歸并、上交甚至是剝離不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責范圍以外的職能。當下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位不僅針對脫貧攻堅和疫情防控，而且要為全面脫貧后的基層農(nóng)村社會治理做好規(guī)劃，并且根據(jù)未來的防疫形勢，結(jié)合基層減負的要求落實國家中央層面的政策、路線和法律法規(guī)，為基層農(nóng)村居民提供所需的、人性化的公共服務，維護基層農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

（二）基層減負背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變要優(yōu)化財政管理體制

在基層減負背景下，優(yōu)化財政管理體制首先要清晰界定縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)與財權(quán)?？h級政府應適當給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一定的財權(quán)，使其財權(quán)與事權(quán)相對稱;根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位確定職責所屬，使其支出與責任相統(tǒng)一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟基礎(chǔ)，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新時期基層社會治理的履職能力。只有科學合理地劃分縣鄉(xiāng)財政支出，調(diào)整規(guī)范縣鄉(xiāng)財政管理體制，在此基礎(chǔ)上加強縣級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政的支持，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的責任設(shè)立專項資金，實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預算管理，才能發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能在脫貧攻堅的全面收官、小康社會的全面建成以及疫情防控的推進等方面的作用。同時，不斷促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點產(chǎn)業(yè)進行培育扶植，以擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財源，只有充盈的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基礎(chǔ)才能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變提供強有力的保障。另外，要優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務人員結(jié)構(gòu)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務人員業(yè)務能力，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部隊伍建設(shè)，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管力度。

（三）基層減負背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變要改變管理方式

通過基層減負，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作效率和轉(zhuǎn)變服務方式，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的根本性轉(zhuǎn)變，首先要明確基層治理中“以人為中心”的價值取向，這樣才能科學合理地改變管理方式。在脫貧攻堅的全面收官、小康社會的全面建成以及疫情防控的推進等現(xiàn)關(guān)鍵時期，應改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作考核方式，精簡會議和文件，杜絕形式主義的文山會海，優(yōu)化改進各種督查檢查和調(diào)研活動，用實際性、激勵性的考評引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代信息技術(shù)的進步為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理方式的轉(zhuǎn)變提供了技術(shù)支持，便捷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和群眾之間的聯(lián)系。然而，技術(shù)的進步并不必然帶來治理績效的提高，在形式主義等不良作風的影響下，技術(shù)手段被一味地用來證明其行政的痕跡，反而會增加基層負擔。目前在基層減負背景下，各地方政府紛紛對微信群的“形式主義”、相機拍照的“留痕主義”等問題大力整治。只有樹立“技術(shù)為人”的理念，讓“數(shù)據(jù)跑路”代替“干部跑路”甚至是“群眾跑路”，才能實現(xiàn)為基層賦能，為基層松綁的目標。

參考文獻：

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[2]? 曲延春，王淑晴.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的制約因素論析：整體性視域[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2016，（8）.

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[責任編輯 馬 學]