農村“村霸”治理的中國經驗

任惠華 李 軒

一、引言

黨的十九大以來，以習近平同志為核心的黨中央立足新時代“三農”問題的新要求新任務，提出要堅持農業農村優先發展，大力實施鄉村振興的戰略規劃。〔1〕參見方正、程麗琴：《鄉村振興視域下村霸問題治理研究》，載《湖南警察學院學報》2018年第6期，第5頁。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》又提到堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，走中國特色社會主義鄉村振興道路，全面實施鄉村振興戰略。“不患寡而患不均，不患貧而患不安”，〔2〕參見《論語》。歷史和現實不斷證明，基層治理是國家治理的重中之重，作為國家治理體系和治理能力現代化的薄弱環節，鄉村治理體系和治理能力現代化是否完善直接關系著新時代農村發展、農民生活、城鄉融合等問題，對實現鄉村全面振興、鞏固脫貧攻堅成果、鞏固黨在農村執政基礎、完善法治鄉村建設有著重要意義。

近年來，隨著社會治理的創新發展， “村霸”問題對農村民主法治建設造成了嚴重破壞。在建設法治鄉村這一大環境下，“村霸”的存在減少了人民群眾的社會幸福感、降低了基層人民群眾對黨的信任、阻撓了經濟社會高質量發展，長此以往，必將阻礙國家治理現代化的進程、降低黨和政府的公信力。2020年3月中央全面依法治國委員會印發《關于加強法治鄉村建設的意見》，強調嚴厲打擊農村黑惡勢力，將“村霸”清理出村干部隊伍；〔3〕《中央全面依法治國委員會印發<關于加強法治鄉村建設的意見>》,載中國政府法制信息網，http://www.moj.gov.cn/Department/content/2020-03/25/582_3244698.html。”2021年2月19日中央全面深化改革委員會第十八次會議審議通過了《關于持續防范和整治“村霸”問題的意見》，旨在總結吸收黨的十八大以來掃黑除惡專項斗爭整治“村霸”等突出問題的成功經驗和有效做法，堅持打建并舉、標本兼治，嚴格落實各級黨委特別是縣鄉黨委全面從嚴治黨的主體責任，從組織上推動形成防范和整治“村霸”問題長效機制，為全面推進鄉村振興創造安全穩定的社會環境。〔4〕《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十八次會議并發表重要講話》，載中國政府網，http://www.gov.cn/xinwen/2021-02/19/content_5587802.htm。加強對“村霸”的治理與防控已成為優化基層政治生態的迫切需求，關系著農村經濟發展、農民生活、城鄉融合等重要問題，是評判國家治理體系和治理能力現代化的重要標準。

二、農村“村霸”治理的基本問題

“村霸”的概念是研究“村霸”問題的邏輯起點，“村霸”一詞并非正式的法律術語，也無法律上的專門規定和學理上的準確定位，“村霸”一詞一直以來都是一個含糊不清的概念，在不同歷史時期所蘊含的意義亦有所不同，這表明“村霸”一詞的含義具有多重性。從字面含義來看，“村”通“邨”，持木聚以相援是村之范式，屯邑之所在是邨之范式，據《說文解字》稱：邨，地名，從邑屯聲，屯聚之意也。現在統一規范簡化為“村”，現指鄉下聚居的處所。“霸”，雨沾濕皮革而隆起是之范式，據《說文解字》稱：月始生，霸然也。承大月，二日；承小月，三日。從月、聲。原形容陰歷每月之初始見的月光，現動詞用作形容依仗權勢強占，名詞用作形容依杖權勢或武力欺壓他人的人或集團。“村霸”一詞為一復合型概念，按照字面意思可以理解為在農村這一地方行政區域內依杖權勢或武力欺壓他人的人或團體。在新時代背景下，從宏觀視角分析，筆者認為“村霸”一詞應解釋為在自然村或偏遠社區等基層行政區劃單位內橫行鄉里，欺壓百姓，擾亂基層社會政治經濟文化秩序，破壞基層政權穩定與基層政權建設的違法犯罪分子及黑惡勢力。

（一）農村“村霸”現象的表現形式

1．主體的多樣性

通過溯源推理的思維方式對“村霸”所實施的違法犯罪行為進行分析，可得知“村霸”的勢力范圍、滲透領域、獲利方式具有一定差異，進而得出各“村霸”主體不具有同質性。從組成人員分析，大多數“村霸”由地痞流氓、社會閑散人員、“兩勞”釋放人員、有違法犯罪前科者以及部分農村“暴發戶”或基層干部組成。從違法犯罪手段分析，橫行鄉里、尋釁滋事、擾亂社會治安的“村霸”可稱為顯性“村霸”；內外勾結、棲身地方政治、依附地方權力、涉黑涉貪的為隱性“村霸”。從權力流動的角度分析，產生于鄉村社會內部的，集中于宗族血緣、鄉紳大戶等勢力中的為內生型“村霸”；國家權力伴隨基層干部滲透到鄉村社會中的、以公謀私的、侵犯公民個人權利的為嵌入型“村霸”；在鄉村法治建設缺失、基層政權建設乏善、救濟途徑與利益表達渠道堵塞等背景下產生的影響基層社會治理的為復合型“村霸”。〔5〕參見孫云龍：《“群己權界”視角下村霸的形成機制與治理對策》，載《領導科學》2020年第8期，第63頁。

2．對象的廣泛性

“村霸”問題或“村霸”的違法犯罪行為所涉及的客體是廣泛且不定向的，它是由“村霸”所實施的違法犯罪行為所決定的，同時受到時間、地點，以及違法犯罪的手段、目的、動機等因素的共同作用。“村霸”所實施的違法犯罪行為是多種多樣的，如顛倒是非、無中生有的侮辱誹謗、尋釁滋事等行為，“搶騙盜”等侵財犯罪，強奸婦女、聚眾斗毆致人重傷等故意傷害行為，走私，生產、銷售偽劣商品，擾亂市場秩序等破壞社會主義市場經濟秩序行為都涵蓋在內。這些違法犯罪行為所侵害的社會關系從公民的人身權利、財產權利，到國有財產或勞動群眾集體所有的財產，再到社會秩序和經濟秩序，種類繁多、關系復雜，有的違背了道德準則，有的則觸犯了法律法規。

3．行為的隱蔽性

“村霸”問題長期存在且難以根治證明了“村霸”所實施的違法犯罪行為具有隱蔽性的特征。以改革開放為主要節點和我國法治化程度為主要影響因子，“村霸”的行為方式隨著鄉村法治建設也開始發生轉變。在這樣的時代背景和政策影響下，為了逃避法律制裁、長期得利，“村霸”的違法犯罪手段也趨于隱蔽化。他們從原先的以暴力手段為主逐漸向政治經濟領域滲透，采取行為方式上較為內斂，但影響群眾正常社會生活的恐嚇、脅迫、行受賄、索賄等方式插足政治活動、把持基層政權或阻撓基層政權建設，并以看似合法的政治活動掩蓋其非法目的。

4．時空的鮮明性

“村霸”現象展現出了鮮明的時代特性，且伴隨著政治、經濟、文化的發展，不斷變幻形式，貫穿我國現代化發展歷程。在中華人民共和國成立初期，“三大改造”完成后，我國各村社逐漸步入了集體化時期，隨著一系列運動的開展，在中國共產黨的領導下，政府成功地實現了對基層社會的全面控制和改造，使得原本游離于權力之外的鄉村，逐漸納入國家權力管理范圍內，中國第一次將科層制的組織系統延伸到村莊，通過“將支部建到村上”，實現了國家權力的下沉，但在此期間由于改造速度較快，鄉村社會治理的開展主要依靠“自上而下”的行政命令，農村群眾處于被動地位，加之法律體系建設不完善，沒有相關規定用于制約基層干部的權力，導致一些基層干部突破權力邊界限制，進而運用國家權力侵犯公民個人權利，甚至實施違法犯罪行為。〔6〕參見郭星華、劉朔：《中國城鄉關系七十年回望:國家權力的下沉、回縮與再進入——有關城鄉關系變遷的社會學思考》，載《社會科學》2019年第4期，第81頁。1978年，中國社會進入了“改革開放”的重要戰略時期，與此前相似，鄉村依然是本次改革的起源地，黨和政府建立了以鄉鎮政府為基礎的農村基層政權用以行使國家治權，而在鄉鎮以下實行村民自治，但在此過程中由于國家與基層社會缺乏法治與標準化的紐帶，進而在國家與村民、公權力與私權利之間出現了“灰色地帶”，從而導致一些鄉村干部出現腐敗行為，以及暗箱操縱鄉村選舉等較為隱秘的違法犯罪行為。2006年開始，中央決定全面取消農業稅，這一舉措極大地調動了農民的生產積極性，加之城鄉一體化的不斷深入，基礎建設覆蓋農村，無不推動著農村政治經濟文化的快速發展，但在此過程中各要素發展不均衡成為“村霸”問題出現的重要原因，鄉村傳統的道德規范難以適用，法律的武器又鞭長莫及，“村霸”開始以利益為中心，去追逐農村發展建設所帶來的巨大利益。一方面，他們利用手中的職權將關系到民生建設的部分資金如殘疾人補助、低保專款據為己有或拉攏腐化基層干部共同貪腐；另一方面，他們采取賄選或威逼利誘的方式操縱選舉、把持基層政權。

5．危害的持續性

“村霸”的違法犯罪行為雖然在行為模式、危害程度等方面有所差異，但在行為的持續性和存在的頑固性方面卻有共通之處，這一特征的顯現主要由以下兩個原因導致：其一，從權力制衡角度上分析，基于目前基層政權組織形式，村干部雖然游離于國家行政干部體制之外，但也是國家基層政權的組成部分，擁有一定的鄉村治理權。由于村民自治制度尚在完善中，村民在民主決策、民主管理等方面的合法權利在一定程度上還難以全面、有效實現，缺乏相應的權利與村干部所擁有的鄉村治理權相制衡，這種異化的權力結構導致“村霸”行為一旦出現就難以得到有效控制，且會在較長一段時間內存在。其二，從危害行為本身及其作用對象上分析，“村霸”的行為模式并非是一成不變的，而是呈現出一種動態性特征，因此其本身就有一定的打擊難度，加之“村霸”違法犯罪行為的空間特征——鄉村是相對封閉的區域，其中村民自身文化程度、權利意識普遍較弱，對“村霸”現象常常緘默不言，這無疑成為此類違法犯罪行為長期存在的助推器。〔7〕參見任禹：《“村霸”現象及其治理路徑》，載《領導科學》2018年第18期，第16頁。

（二）農村“村霸”治理的工作難點

1．法律斷層失位

法治是社會治理現代化的重要標志，也是社會治理的基礎性保障，在鄉村社會治理這一層面，相關法律法規的出臺是建設法治鄉村、進行“村霸”治理的堅實基礎。在農村政治經濟文化飛速發展，脫貧攻堅戰取得全面勝利，農民生活水平顯著提高的時代大背景下，鄉村社會治理的任務愈發繁重，關于打擊“村霸”、農村黑惡勢力、鄉村違法犯罪的法律法規在質量與數量上尚不足以對其進行有效規制，同時由于缺乏綱領性的關于鄉村社會治理的基本法律，在整治“村霸”過程中容易出現法律援引困難、現行法律法規之間彼此難以有效銜接等問題，加之由于現有規范性文件層次不高、相關規定內容過于原則化，在實際工作中造成可適用的法律少、操作性差、實際執法困難等問題，從而無法適應時代的變化。具體來說，首先，我國目前尚未有任何法律對“村霸”行為進行明確界定，也未將“村霸”問題劃入其效力范圍。雖然在“村霸”違法犯罪中，可以將其危害行為納入刑法的某個條款或某個具體罪名中，但這只能在刑法有規定的情況下對“村霸”進行處罰和制裁，不具有普適性，更無法凸顯打擊“村霸”違法犯罪的嚴峻性與必要性。其次，職權立法模糊。以《中華人民共和國村民委員會組織法》為例，它雖規定村民委員會負有促進農村生產建設、經濟發展、管理村內集體資源以及宣傳憲法、法律等數項職責，但缺乏對村委會各部門、各組織及相應成員具體任務分工的規定，這就致使某些權力觀異化的村干部在獲得了鄉村內部的權力后，濫用職權、以權謀私。最后，現有法律法規對“村霸”懲處力度弱，其違法犯罪成本低。例如，在我國并未有關于懲處“村霸”非法擾亂村委會及村民代表大會選舉的法律法規，只能通過上級政府或當地人民代表大會進行處理。這些相關法律的斷層失位都致使“村霸”現象難以得到有效控制。〔8〕參見俞榮根：《超越儒法之爭——禮法傳統中的現代法治價值》，載《法治研究》2018年第5期，第3頁。

2．線索收集阻滯

調查摸底、尋找線索是開展偵查活動、打擊違法犯罪的重要環節。“村霸”亂象之所以長期存在，其中一個重要的原因就是線索收集阻滯，這不僅表現在村民向有關部門報案時缺乏積極性，也表現在公安機關偵辦案件時在基層群眾中收集線索、摸底排隊受挫。從基層政權組織來看，由于農村基層政權組織功能弱化，鄉村經濟結構、社會結構分化，導致其在村民中開展工作時權威性降低，而工作難度與工作壓力與之成反比，加之農村社會關系的利益化與個體化，某些村干部不作為，對于“村霸”現象視而不見，甚至以權謀私，充當其違法犯罪的“保護傘”；從“村霸”行為特征來看，如前文所述，由于“村霸”違法犯罪具有多樣性、隱蔽性、持續性、廣泛性等特征，其作案時間長、涉案面廣，涉及政治經濟文化等各個層面，公安機關在進行偵查打擊時往往受到關系層、保護網的干擾，導致工作阻力大、困難多，線索收集阻滯。

3．調查取證曲折

在鄉村社會治理中，整治“村霸”工作開展的另一個難點就是調查取證工作困難。從“村霸”自身角度上進行分析，這是由于“村霸”違法犯罪自身特征所造成的。由于“村霸”違法犯罪行為的隱蔽性和持續性，其危害行為往往時間長、跨度大、犯罪類型多、涉案面廣，公安機關在對其每一宗犯罪行為進行調查取證時都要耗費大量的人力、物力、財力，這極大地降低了偵查效率。另外，一些偏遠地區基層公安機關基礎建設較差，設備條件較為落后，對“村霸”違法犯罪進行溯源追蹤、調查取證時存在心有余而力不足的問題。從村民權利意識分析，在我國部分鄉村地區，傳統封建思想依舊根深蒂固、村民法律意識淡薄、鄉村法治氛圍較弱、法治鄉村建設尚未成形，這就導致村民在受到不法侵害時，往往不會首先想到利用法律的武器維護自身的合法權利，而是妥協忍讓，采用私了的方式去解決問題。這種不經過司法途徑而私下了結的方法看似無傷大雅，實則是以損害弱小一方權利、利益為代價的，是以破壞鄉村社會公正為代價的，這種行為的廣泛存在也是導致公安機關調查取證工作停滯不前的主要原因。此外，在司法實踐過程中，由于對“村霸”行為界定的模糊性，公安機關在對“村霸”違法犯罪行為進行調查取證的過程中就會出現取證標準不統一、證據種類不明確、證據固定困難等問題。

4．偵查定性困難

“村霸”違法犯罪的持續性與頑固性表現為其并非以偶然或是單次的形式出現，而是在一定時期內多次出現、廣泛而普遍存在的。與普通違法犯罪不同，“村霸”違法犯罪多為集團犯罪，且有別于傳統意義上的集團犯罪，他們深受封建宗族文化的影響，以血緣關系或地緣關系為紐帶，以歷史傳統依賴為根基，形成成員眾多、影響力較大的鄉村宗族勢力。在形成伊始，“村霸”主要實施侮辱誹謗、尋釁滋事、強買強賣等違法犯罪行為。近年來，在全面建成小康社會和脫貧攻堅戰全面勝利的背景下，“村霸”違法犯罪呈現出了新趨勢，以往的犯罪手段和犯罪形式已經難以滿足其膨脹的野心，在利益的推動下，他們開始滲透進入經濟政治領域，渴望在經濟上攝取更大的利益，進行權錢交易。因此，傳統的單個作案也不再滿足其犯罪需求，“村霸”們開始有組織地集結，依仗鄉村宗族勢力插手基層政權的組織管理及正常運行，進行賄選、控選，“強奸”民意，霸占當地公共資源。犯罪手段的多樣性與復雜性導致在案情分析過程中缺乏具有足夠證明力的因果關系，同時由于調查取證過程也較為曲折，因此往往無法及時對案件的具體性質作出準確判斷，嚴重影響到案件的偵破及其進程。

三、農村“村霸”治理的歷史經驗

在“村霸”治理過程中，黨和政府針對“村霸”違法犯罪、農村黑惡勢力等采取了嚴厲的治理措施，嚴格監督執紀問責，強化對權力運行的制約和監督，同時進一步推動法治宣傳教育，推廣“楓橋經驗”，構建了行之有效的“村霸”治理工作體系，形成了較為成功的治理格局。

（一）實施專項整治，進行精準打擊

近年來，黨和政府針對“村霸”違法犯罪、農村黑惡勢力等采取了嚴厲的整治措施，多次在全國范圍內開展專項整治行動。2018年1月，中共中央、國務院發布《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》，提出要重點打擊橫行鄉里、稱霸一方、欺壓殘害百姓的“村霸”黑惡勢力；〔9〕《中共中央 國務院發出<關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知>》,載新華網，http://www.xinhuanet.com/2018-01/24/c_1122309773.htm。2018年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《全國掃黑除惡專項斗爭督導工作方案》，提出督導要圍繞政治站位、依法嚴懲、綜合治理、深挖徹查、組織建設、組織領導等重點展開，確保掃黑除惡專項斗爭取得壓倒性勝利；〔10〕《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發全國掃黑除惡專項斗爭督導工作方案》，載中國政府網，http://www.gov.cn/zhengce/2018-07/05/content_5303847.htm。2019年4月，為認真貫徹落實中央開展掃黑除惡專項斗爭的部署要求，正確理解和適用最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關于辦理黑惡勢力犯罪案件若干問題的指導意見》，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部又聯合出臺了《關于辦理惡勢力刑事案件若干問題的意見》，強調各級司法部門、公安機關要鼎力合作、相互配合，嚴厲打擊“村霸”、宗族惡勢力及“保護傘”，并針對打擊“村霸”案件過程中可能出現的若干情況，根據《刑法》《刑事訴訟法》及有關司法解釋等規定提出處置方法和意見；〔11〕《最高人民法院 最高人民檢察院 公安部 司法部關于辦理惡勢力刑事案件若干問題的意見》，載中華人民共和國最高人民檢察院網站，https://www.spp.gov.cn/zdgz/201904/t20190409_414134.shtml。2020年3月，中央全面依法治國委員會印發《關于加強法治鄉村建設的意見》，強調嚴厲打擊農村黑惡勢力，將“村霸”清理出村干部隊伍；〔12〕《中央全面依法治國委員會印發<關于加強法治鄉村建設的意見>》,載中國政府法制信息網，http://www.moj.gov.cn/Department/content/2020-03/25/582_3244698.html。2021年2月19日，中央全面深化改革委員會第十八次會議審議通過《關于持續防范和整治“村霸”問題的意見》，旨在總結吸收黨的十八大以來掃黑除惡專項斗爭整治“村霸”等突出問題的成功經驗和有效做法，堅持打建并舉、標本兼治，嚴格落實各級黨委特別是縣鄉黨委全面從嚴治黨的主體責任，從組織上推動形成防范和整治“村霸”問題長效機制，為全面推進鄉村振興創造安全穩定的社會環境。〔13〕《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十八次會議并發表重要講話》，載中國政府網，http://www.gov.cn/xinwen/2021-02/19/content_5587802.htm。“村霸”治理相關政策、文件的出臺以及打擊“村霸”、宗族惡勢力專項行動的不斷開展在取得顯著成效的同時，也表明了中央對于鄉村社會治理中出現的“村霸”問題的高度重視，顯示了黨和國家打擊“村霸”違法犯罪、全面推進鄉村振興戰略的堅定決心。

（二）強化宣傳教育，培育文明鄉風

農村法治宣傳教育的開展并非暢通無阻，傳統的鄉土社會主要是依靠“長老政治”和村規民約來治理，在每個村莊的內部只要因循舊歷就可以有效地整合生活秩序。但中國日益加速的城市化進程，已經在事實上打破了這種舊的秩序，由此而出現的新問題、新變化、新矛盾，讓廣大的農村社會和農民群眾感到無所適從。當秩序和規則在農村的實踐場景和邏輯結構發生變化時，幅員遼闊、人口眾多的農村就需要一種新的秩序和規范，因而法治下鄉變得迫切又重要。法治宣傳教育正好契合了這樣的發展軌跡，農村法治教育現狀較差，但是在全面推進依法治國方略制定施行后，農村已有許多人聽說或了解甚至能正確運用法律處理問題，利用法律武器保護自身合法權益，這再一次反映出當下是強化法治宣傳教育的絕佳時機。近年來，在強化宣傳教育以治理、打擊“村霸”方面已經取得了不錯成效，具體體現在如下兩個方面：

一方面，在宣傳教育開展布局方面，基層各部門組織、村委會、群眾性自治組織以身作則，起到了良好的帶頭作用，同時在法治宣傳教育開展方面互相幫扶、交流共享，擰成一股繩、形成宣傳合力、營造了良好的法治宣傳教育氛圍。

另一方面，在拓寬宣傳教育路徑方面，各級執法機關、各有關部門結合當地“村霸”治理的突出成效，利用信息化手段探索農村法治宣傳教育的新載體、創新農村法治宣傳教育的新機制，如法治宣傳教育微信公眾號的設立以及投訴舉報微博、專用App網絡通道的開通等。但總體來說，農村法治狀況滯后且傳統觀念根深蒂固的現狀尚未完全改變，這就決定了農村的法治宣傳教育工作還有很長的路要走。農村法治宣傳教育是激勵廣大農民群眾遵法守法、增強法治觀念、樹立法治意識，推進法治社會建設的根基。繼續深入開展對農民的道德與法治宣傳教育，是鞏固脫貧攻堅成果、實現鄉村振興戰略總目標和構建社會主義和諧社會的重要保障。

（三）開展執紀問責，完善監督體系

習近平總書記在黨的十九屆中央紀委四次全會上明確指出，要堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督。〔14〕《習近平在十九屆中央紀委四次全會上發表重要講話》，載新華網，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-01/13/c_1125457206.htm。基層監督作為黨和國家監督體系的有機組成部分，是確保基層權力正確運行的重要保障。在“村霸”治理過程中，嚴格監督執紀問責，筑牢鄉村治理格局是鏟除“村霸”和鄉村宗族惡勢力的重要抓手。近年來，在嚴格監督執紀問責，建立健全基層監督體系方面成果顯著，具體體現在如下兩個方面：

一方面，在“村霸”治理過程中發揮了基層黨組織的領導作用，將全面從嚴治黨向農村基層推進，加強了農村基層黨組織建設。秉持“黨組織工作部署到哪里，監督檢查就跟進到哪里”的原則，聚焦監督第一職責，加強了對黨員干部的日常教育、管理和監督，盯住關鍵領域、重要環節和重點對象，抓早抓小、防微杜漸，不斷提高監督實效，對村委會、村干部的權力行使進行監督，對其不作為或亂作為情況嚴肅追責，對基層干部的貪污腐敗現象進行重點督辦，對為“村霸”及鄉村宗族惡勢力提供庇護、充當“保護傘”等行為的基層黨員干部進行嚴厲打擊。

另一方面，建立健全基層監督體系。十八大以來，黨風廉政建設不斷取得新進展、新成效，對一些地方基層監督體系薄弱，權力配置不科學，權力制約不夠有力的農村地區進行了重點整改、重新部署。通過制定相關法律和規范，明確了基層干部在公共資源供給中的權力、責任，規范了公共資源供給融資渠道及使用，進而實現對基層干部的行為進行監督和約束，同時通過紀委監委、司法機關進行巡視監察工作從而對村委會支農資金預算和使用、惠農工程建設等進行專門監督。除此之外，社會監督的建設也取得了顯著成效，充分發揮了公眾、媒體的監督作用，對村委會在公共資源供給中的行為進行有效監督，建立了鄉村社會內部監督網，充分發揮了村務監督委員會、民主監督員和黨風政風監督員的作用。在新媒體時代，互聯網和物聯網的普及使這種監督形式的作用日益凸顯，成為現代社會不可忽視的社會監督力量。〔15〕參見馬華、王晉茹：《基層政治生態中的村霸問題及其治理》，載《廣西大學學報（哲學社會科學版）》2017年第6期，第52頁。

（四）堅持群眾路線，推廣“楓橋經驗”

20世紀60年代初，浙江省諸暨市楓橋鎮干部群眾創造了“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少，治安好”的“楓橋經驗”。近60年來，“楓橋經驗”歷經了時代的考驗，跨越了改革開放與世紀之交，作為全國政法戰線高舉的一面大旗，“楓橋經驗”巋然不動、歷久彌新，并且不斷推陳出新、與時俱進。新時代“楓橋經驗”的主要內容是在開展社會治理中實行“五個堅持”，即堅持黨建引領，堅持人民主體，堅持“三治融合”，堅持“四防并舉”，堅持共建共享。近年來，“楓橋經驗”在鄉村基層社會治理及“村霸”治理運動中再一次煥發出蓬勃的生機，具體體現在如下四個方面：

第一，堅持黨建引領，“村霸”治理堅持在黨的領導下開展。在“村霸”治理過程中，秉持新時代“楓橋經驗”黨建引領的原則，重視基層干部的作用，使之堅持黨性，堅持黨的領導，堅持為人民服務，將黨和國家的政策法令貫徹落實到位是“村霸”治理取得突出成效的重要原因之一。

第二，貫徹群眾路線，在“村霸”治理中堅持人民主體地位。“楓橋經驗”是黨的群眾路線的切實體現，充分體現了“群眾利益無小事”的辦事理念，在“村霸”治理過程中，完善村民自治制度，健全民主選舉制度，深入推廣民主治村，使廣大農民群眾成為決策最好的受益者和堅定的擁護者。

第三，堅持依法治理，推進農村“村霸”治理的法治化。縱觀“楓橋經驗”五十余載，盡管時代變幻，但法治精神始終貫穿其中。針對鄉村基層黨員及領導干部，不斷進行法治教育，提高法治素養，使其運用法治思維和法律手段解決鄉村內部矛盾糾紛，針對廣大村民群眾，疏通村民依法維權途徑，疏浚其利益表達通道，加強依法信訪的普法宣傳，引導村民理性表達訴求、依法維護權益；同時推進農村“法治下鄉”，進行法治宣傳和法治治理，提供法律咨詢，解決法律糾紛。

第四，弘揚鄉賢文化，鼓勵鄉賢參與“村霸”治理工作。鄉村社會的進步依賴優秀文化的傳承，傳統鄉賢文化是中華文化的生命家園，是中國特色文化不可或缺的一環，是千百年來廣大農民群眾智慧的結晶，對農村經濟發展、社會矛盾解決、鄉土文化重構具有不可替代的積極作用，在“村霸”治理過程中發揮了凝心聚力、引領村民的重要作用。〔16〕參見李振賢：《“楓橋經驗”與當代中國基層治理模式》，載《云南社會科學》2019年第2期，第47頁。

四、農村“村霸”治理的未來走向

“村霸”現象與鄉村社會是相伴相生的，是鄉村社會在長期發展中積累下來的，它存在于鄉村社會的每一個角落。在全面推進鄉村振興戰略，加強法治鄉村建設的大背景下，具有隱蔽性、廣泛性、頑固性等顯著特征的“村霸”違法犯罪成為解決“三農”問題，鞏固黨在農村執政基礎，推進鄉村治理體系和治理能力現代化建設，實現鄉村全面振興，滿足農民群眾美好生活需要的最大阻礙。基于此，必須與時俱進地豐富“村霸”治理工作的內涵，繼續探索和完善“村霸”治理的未來路徑。

（一）全面推進鄉村振興，鏟除“村霸”滋生土壤

自2017年12月中央農村工作會議首次提出走中國特色社會主義鄉村振興道路，直至2021年4月十三屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過《中華人民共和國鄉村振興促進法》，經過全黨全國各族人民共同努力，鄉村振興戰略穩步推進，取得了歷史性成就，既極大地增強了信心、鼓舞了士氣，為接續奮斗、全面實施鄉村振興戰略提供了強大精神動力，也扎實培育了鄉村產業，有力發展了鄉村經濟，為實現戰略目標奠定了堅實的物質基礎。貧富差距導致的相對剝奪感和心理落差以及資源占有的矛盾是“村霸”產生的原因之一，大力發展鄉村經濟文化，鏟除“村霸”產生土壤是進行“村霸”治理、鞏固脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興戰略的重要前提。據此，我們提出的對策包括以下六個方面：

第一，現代農業是實施鄉村振興戰略，促進農村經濟發展必不可少的重要組成部分，也是推動農村發展主導產業和特色優勢產業的動力支撐。因此，要發展現代農業，構建現代農業體系，加快改造傳統農業，促進新型農村居住區的發展。

第二，推動農村政治發展。通過推進基層巡查監察常態化、引入村民自治的民主監督機制、實行黨務政務公開等方式落實農民民主權利，通過加強農村政治制度建設，增加農村政治制度供給，疏通農民的政治參與渠道，增加農民利益表達的制度化途徑，擴大農民制度化政治參與。

第三，強化鄉風文明建設。通過深入開展群眾性精神文明創建活動、大力弘揚鄉賢文化、創新公益文化運營等方式繁榮農村文化，不斷加強社會主義新農村精神文明建設，同時，要根據各地文化需求、文化特色因地制宜，全面提高農民思想道德素質和科學文化素質，引導農民移風易俗，破除陋習，消除農村傳統封建禮教及鄉規族約的影響。除此之外，還要選擇合理路徑，加強政府引導和政策支持以優化農村文化產業布局，健全農村文化產業市場體系，推動我國農村文化產業健康持續發展。

第四，加強農村基層治理。通過豐富農村社會管理主體、推動“三治”融合、調整產業融合等方式重塑村莊與市場的關系，推動城鄉改革聯動，消除城鄉發展差距，保障農村社會轉型。

第五，注重生態文明建設。通過加快污染企業技術改造、打造高新產業、加強環境污染治理力度等方式著力解決突出環境問題，推進綠色發展，縮小城鄉公共服務差距，提高農村居民生活質量，避免城鄉生態環境保護二元化，促進農村生態文明建設可持續性發展。

第六，鄉村振興，人才為要。在引進、培養、使用人才方面要盡其所能、不拘一格，針對新型職業農民、農業科技人才、農村電商人才應用其所長、寬松包容，努力提供寬松的人才成長政策環境，提供寬闊的培養培訓平臺，并且結合實踐進行培養扶持。面對不斷變幻的社會環境，只有按照中國特色社會主義鄉村振興的道路前行，才能實現對“村霸”現象的源頭治理，實現正本清源、標本兼治。

（二）強化基層政權建設，掃除“村霸”“保護傘”

2020年9月，習近平總書記在針對國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標集思廣益，廣泛聽取各方面意見和建議的基層代表座談會上重點提出要加強基層黨組織和基層政權建設。〔17〕參見張潤君：《鄉村振興中的社會治理體系建設》，載《治理現代化研究》2020年第3期，第79頁。眾所周知，伴隨著農村社會的轉型、農村利益主體的分化、農村空心化加劇等問題，農村違法犯罪比例激增，“村霸”現象凸顯，作為中國社會發展“穩定器”的農村，其社會治理工作面臨嚴峻的挑戰。其中，“村霸”問題首當其沖，是群眾反映最為強烈也是最深惡痛絕的問題，“村霸”或是依仗鄉村宗族勢力，或是拉攏當地官員，以達到攝取經濟利益、謀求政治地位的最終目的。由于黨建引領落實不到位、基層黨組織軟弱渙散、村莊權力結構異化、基層監督體系乏善，使得“村霸”違法犯罪有機可乘。對此，可從以下三個方面開展工作：

第一，堅持黨的領導，切實鞏固農村基層黨組織的領導地位。黨的十九大根據發源于桐鄉的“三治融合”基層社會治理創新經驗，提出要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，其以黨建為引領、以人民為中心、以善治為目標、以預防為基點，以“一約兩會三團”為主要載體。從“楓橋經驗”到“桐鄉經驗”，我們可以看到非常具體的黨建創新實踐，而且具有可復制性。一是嚴格保證基層黨員的基數占比；二是強化黨員身份識別、量化考核及相應的獎懲機制激發黨員的學習工作活力；三是確保社會組織內有黨員參加或設立黨組織；四是退休的黨政村干部是新鄉賢重要成員。

第二，加大基層政權組織體制的改革力度與人才隊伍建設，增強鄉村基層干部隊伍的穩定性。隨著中國鄉村經濟社會結構的轉型，傳統的基層政權組織體制與人才培養機制已經不能適應中國鄉村社會經濟的發展，并在很大程度上制約了中國鄉村社會治理工作的有效開展。因此，為了充分發揮基層政權組織的主導作用，及時解決基層政權組織面臨的新問題、新挑戰，應加大基層政權組織體制的改革力度，如建立健全鄉鎮機構內部人事聘用制度，積極引進專業技術強、道德水平高、思想覺悟高、工作作風好的人才加入基層干部隊伍；建立健全干部考核制度和干部提拔制度，提高基層干部的整體素質；建立健全干部監督機制及責任追究制度，規范鄉鎮機構的內部管理等。〔18〕參見楊述明：《中國鄉村社會治理》，湖北人民出版社2016年版，第41—42頁。

第三，各級紀檢監察機關要立足職責定位，健全基層監督體系。基層監督體系是基層權力運行的剛性約束，要解決“村霸”問題，就必須完善好基層監督體系，始終堅持把精準監督向基層拓展，把規范權力運行向基層做實，把正風肅紀反腐向基層深化。如構建集體“三資”有管控、權力運行有約束、基層監督有章法、工程監管有突破、鄉風文明有傳承、正風反腐有震懾的清廉鄉村建設“六有”模式；將“三資”管理、村級工程招投標等內容向村民公開；通過信息化手段疏通、搭建群眾監督的信息渠道及表達平臺。〔19〕參見翟濯：《掃黑除惡，加強基層政權建設很重要》，載《中國紀檢監察報》2018年7月10日，第2版。

（三）創新鄉村社會治理體系，形成“村霸”治理長效機制

“村霸”現象滋生之根本在于鄉村社會治理之乏力，良好的鄉村社會治理體系可有效抑制“村霸”的生存空間，提高人民群眾安全感。黨的十九屆五中全會對社會治理提出了新的要求：“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”，要“完善共建共治共享的社會治理制度”。〔20〕劉培功：《社會治理共同體何以可能：跨部門協同機制的意義與建構》，載《河南社會科學》2020年第9期，第17頁。基層社會治理是國家治理的基石，創新基層治理方式是實現國家治理體系和治理能力現代化的應有之義。時下，農村是基層社會治理的薄弱環節，創新鄉村社會治理體系，構建源頭治理與過程治理、政府治理與社會治理、傳統治理與科技治理相結合的立體治理模式是打擊“村霸”違法犯罪、提升鄉村社會治理水平的關鍵所在。〔21〕參見任惠華：《易制毒化學品的基層治理——以什邡經驗為借鑒》，載《四川警察學院學報》2021年第2期，第60頁。具體來說，要實現創新鄉村社會治理體系，形成“村霸”治理長效機制。

第一，重視源頭治理，發揮基層黨組織的引導作用。當前，許多鄉村的基礎設施落后、經濟發展水平低、社會治安狀況不容樂觀、生態環境日益惡化，群眾改善民生的需求增加。基于此，在“村霸”治理過程中，基層黨組織既是矛又是盾，既要發現問題，又要最大限度地解決問題；既是新時代“楓橋經驗”的政治靈魂，又要體現新時代“楓橋經驗”的本質特征。〔22〕參見宗成峰、朱啟臻：《“互聯網+黨建”引領鄉村治理機制創新——基于新時代“楓橋經驗”的探討》，載《西北農林科技大學學報(社會科學版)》2020年第5期，第1頁。在“村霸”治理過程中，一是基層黨組織要堅持抓住問題源頭，發揮總攬全局的作用，多措并舉地帶領群眾增加收入，鞏固脫貧攻堅成果；二是要強化基層黨員干部的監督管理，既要對村民進行引導和監督，也要加強自我監督管理，讓國家權力伴隨著正義真正進入鄉村社會。

第二，加強過程治理，增強基層維穩力量。在“村霸”治理工作過程中，受制于“村霸”違法犯罪組織嚴密，線索收集阻滯、調查取證困難、監督體系乏善、相關立法遺漏等困難，鄉村社會基層維穩能力顯現出一定不足，使得“村霸”、宗族惡勢力有機可乘。對此，一是要完善鄉村治安格局，推動警力下沉、民警駐村，加強以基層派出所建設為龍頭，以夯實群防群治力量為基礎，加大治安防控領域人力、物力、財力投入，著力構建城鄉一體、打防并舉、專群結合的農村治安防控體系；二是有關部門需要不斷提升自身的偵查能力，準確研判農村犯罪發展態勢，建立違法犯罪信息共享平臺，對重點行業、重點場所、重點人員進行管控，建立高危人群信息庫，嚴格落實問責制度，準確打擊“村霸”違法犯罪。

第三，開展協同治理，讓人民群眾當家作主。鄉村社會治理是一項基層基礎工作，不能僅僅依靠基層政府或基層黨組織，要盡可能使治理主體多元化，將村民、社會團體、志愿者等社會力量吸納進入鄉村社會治理的隊伍中來，真正實現人民當家作主，在鄉村社會治理中占據主導地位。要樹立協同治理理念，實施多方“協同治理”，提高農民政治參與度，在農村社區建設過程中，要充分發揮農民政治參與的積極性，推進鄉鎮政府、基層黨組織、村兩委班子、新型農民自治組織、村民小組及農民自身等多元利益主體的對話協商和協同治理，努力形成政府與農村社會主體之間協調互動、共同參與的協同治理格局，從而淡化農村宗族觀念影響，真正形成自治、法治、德治“三治融合”的治理格局。

第四，創新綜合治理，使鄉村社會治理與時俱進。進入21世紀以來，科技水平的突飛猛進與現代化發展不斷地更新社會治理的定義，傳統社會治理方式已經不能滿足新形勢的需要。鄉村社會治理不能依靠單打獨斗，不光要繼承傳統文化中的優秀部分，還要整合現代化方法、科技化手段，最終形成傳統治理與科技治理相結合的綜合治理模式。在具體實施過程中，一是要進一步培育網絡化治理主體，構建聯動化參與機制，形成層級化治理格局，構建以“網格化管理、信息化支撐、社會化服務、制度化保障”為特征的農村社會治理機制；二是加強農村社會治安綜合治理，完善便民服務中心、綜治工作中心、社會管理綜合信息應用平臺建設，健全完善融合治保、調解、普法、幫教、巡邏等“多位一體”的村級綜治組織建設；三是嚴厲打擊封建迷信活動、消費欺詐行為，以及賭博、吸販毒等違法犯罪活動，逐步形成良好的社會風氣。〔23〕參見曾文：《農村社會治理新理念研究》，光明日報出版社2017年版，第111—115頁。

（四）完善法治鄉村建設，提高農村法治化水平

完善法治鄉村建設是掃除農村黑惡勢力、鞏固脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興戰略的有力抓手。2018年，根據《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》編制的《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》中明確提出建設法治鄉村重大任務。此后，不斷有指導意見或決定出臺以明確法治鄉村建設路徑。2020年，中央全面依法治國委員會又印發了《關于加強法治鄉村建設的意見》，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。這說明建設法治鄉村是全面推進鄉村振興，維護農村社會和諧穩定發展，打擊“村霸”現象的必由之路。以法治為鄉村社會治理的主要抓手，實現農村基層治理的法治化，能有效打擊“村霸”違法犯罪，實現堵源截流。要實現上述根本目的，應當從以下五個方面開展工作：

第一，夯實法治鄉村的法律資源基礎，完善相關領域立法。立足鄉村社會治理的現實狀況，針對全面推進鄉村振興、鞏固脫貧攻堅過程中的熱點、難點問題，健全完善涉農法律法規；尊重當地鄉村的傳統文化及風土人情，以人為本，制定具有地方特色、符合地方風俗的新村規。

第二，規范相關行業行政執法，強化鄉村司法保障。全面深化農村基層行政執法體制改革，強化基層執法隊伍建設，組建科學的反黑專業隊伍，合理配置執法力量資源，推動執法力量向基層傾斜，積極推進基層綜合行政執法改革；不斷創新人民調解工作機制，加強訪調對接、訪調聯動，健全完善人民調解與行政調解、司法調解銜接機制，積極探索跨區域、跨行業聯防聯調，筑牢預防化解社會矛盾的“第一道防線”；統一執法辦案思想，運用法治思維和法治方式，既堅持依法嚴懲，打早打小，又堅持法定標準，打準打實，正確運用法律規定，加大對“村霸”違法犯罪及其“保護傘”的懲處力度，在偵查、起訴、審判、執行各階段體現依法從嚴懲處精神；對專項斗爭相關工作，政法部門采取多種督導方式推動。

第三，加強鄉村法治宣傳教育，注重法治化引領。面對日益復雜艱巨的農村社會治理任務，要善于用法治精神引領農村社會治理，用法治思維謀劃農村社會治理，用法治方式破解農村社會治理的難題，有效實現依法推進農村社會治理創新。一是要著力抓好農村學校道德法治教育，充分發揮學校教育輻射作用；二是要廣泛利用互聯網信息量大、傳播快、互動性強、范圍廣等優勢，創建道德法治教育的新陣地。除此之外，還要引導村干部用法治思維和方式處理問題，樹立權力制約意識，將村級事務運行納入法制化軌道，構建鄉村干部法律培養的長效機制。

第四，完善鄉村公共法律服務，優化農村矛盾化解機制。農村基層司法機構應采取各種措施，積極“送法下鄉”，開展法治下鄉、律師下鄉。堅持和創新農村基層社會治理的“楓橋經驗”，發覺和協調矛盾糾紛化解的資源力量，強化城鄉社區警務戰略，加強社區和農村警務建設，對“村霸”違法犯罪進行過程治理，切實提高村民的幸福感、滿意度。

第五，推進“三治融合”建設，凈化鄉村社會環境。習近平總書記指出：“法律是成文的道德，道德是內心的法律。法律和道德都具有規范社會行為、調節社會關系、維護社會秩序的作用，在國家治理中都有其地位和功能。”〔24〕《堅持依法治國和以德治國相結合 推進國家治理體系和治理能力現代化》，載《人民日報》2016年12月11日，第1版。因此，在鄉村社會治理中，一方面要在解決農村社會矛盾糾紛時，將德治與法治的手段相結合；另一方面要通過加強農村道德建設來促進農村法治建設的完善，將正確的道德標準確定為農村法律制定的價值指導，既發揮法律的規范作用，又發揮道德的教化作用。除此之外，還要推動村民自治，作為德治與法治相結合的必然延伸，尊重廣大農民的意愿，創新契合當地農村社會政治經濟文化發展的群眾自治方式，充分調動當地村民的積極性與創造性。只有這樣才能提高村民對地方政府的信任感和滿意度，抑制“村霸”滋生蔓延空間，滿足人民對日益增長的美好生活的需要。〔25〕參見郭勁光、俎邵靜、鄧韜：《精準扶貧視域下村霸亂象內在機理探微》，載《領導科學》2019年第8期，第91頁。

五、結語

縱觀中華人民共和國成立以來的發展歷程，在鄉村社會治理的道路上經歷了不同的發展階段，但需要明確的是，不管在哪一個歷史階段，“三農”問題始終是關系黨和人民事業發展的全局性和根本性問題，可以說，鄉村社會治理得好與壞是國家治理體系和治理能力現代化的重要衡量標準。聚焦“村霸”問題，近年來已經取得了專項整治多次開展、宣傳教育深入推進、基層監督落實到位、治理經驗推陳出新的突出成效。但“村霸”治理是一項長期且復雜的社會性工作，在未來全面推進鄉村振興的大背景下，“村霸”治理在汲取歷史經驗的同時要繼續與時俱進地豐富治理內涵，提升農村法治水平，完善基層監督體系，強化基層政權建設，創新鄉村治理體系，最終實現正本清源，標本兼治。