全域黨建：新時(shí)代基層黨建創(chuàng)新的實(shí)踐模式*

梁 新 芳

2010年，習(xí)近平在上海調(diào)研時(shí)指出：“在新的形勢(shì)下，要用更加開闊的視野謀劃基層黨的建設(shè)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整合組織資源，積極探索單位黨建、行業(yè)黨建和區(qū)域黨建互聯(lián)互動(dòng)，不斷提高黨建整體效應(yīng)。”①2018年5月底，中組部在中央黨校舉辦全國(guó)城市基層黨建工作專題培訓(xùn)班，貫徹全國(guó)城市基層黨建工作座談會(huì)精神，首次提出“全域黨建”。這不僅是概念的創(chuàng)新，更是對(duì)黨建工作內(nèi)涵的豐富和外延的拓展。當(dāng)前，深入探究全域黨建的必要性與重要性，系統(tǒng)梳理和總結(jié)新時(shí)代全域黨建的創(chuàng)新實(shí)踐和工作機(jī)制，有效回答“如何提升‘兩個(gè)覆蓋’”，對(duì)于堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、鞏固黨的長(zhǎng)期執(zhí)政地位具有極其重要的意義。

一、新時(shí)代全域黨建的多重價(jià)值

所謂“全域黨建”，是指在不改變傳統(tǒng)黨組織隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上，跨越單位、層級(jí)、體制、地域的界限，整合各類資源，從問題出發(fā)，在各種新興領(lǐng)域和實(shí)踐工作一線推進(jìn)黨的組織覆蓋和工作覆蓋，從而實(shí)現(xiàn)整體性、系統(tǒng)性治理的基層黨建創(chuàng)新實(shí)踐模式。作為新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨基層黨建的創(chuàng)新模式，全域黨建有利于加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、有利于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)覆蓋”、有利于提升基層治理水平。具體而言，全域黨建的重要性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.全域黨建是把堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)落到實(shí)處以及鞏固黨的長(zhǎng)期執(zhí)政地位的關(guān)鍵舉措

其一，全域黨建為堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供源源不斷的組織力量。黨的力量來(lái)自組織，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨的全部工作都要靠黨的堅(jiān)強(qiáng)組織體系去實(shí)現(xiàn)，而構(gòu)建嚴(yán)密的組織體系也是落實(shí)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)黨的全部工作的重要目標(biāo)。當(dāng)前，我國(guó)黨建工作在某些領(lǐng)域、某些地區(qū)仍然存在薄弱環(huán)節(jié)。特別是在少數(shù)基層，黨建工作仍然存在盲區(qū)，黨的領(lǐng)導(dǎo)在具體落實(shí)方面存在壓力層層遞減、動(dòng)力不足的問題。2018年，習(xí)近平在全國(guó)組織工作會(huì)議上的講話中指出，要“健全基層組織，優(yōu)化組織設(shè)置，理順隸屬關(guān)系，創(chuàng)新活動(dòng)方式，擴(kuò)大基層黨的組織覆蓋和工作覆蓋”②。作為創(chuàng)新黨的組織設(shè)置和活動(dòng)方式的產(chǎn)物，全域黨建堅(jiān)持問題導(dǎo)向，在各種新興領(lǐng)域和實(shí)踐工作一線推進(jìn)黨的組織覆蓋和工作覆蓋，縱向上使黨的領(lǐng)導(dǎo)“如身使臂，如臂使指”，橫向上使黨的組織和工作觸角延伸到社會(huì)各個(gè)方面，在構(gòu)建嚴(yán)密組織體系的同時(shí)，為落實(shí)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供源源不斷的組織力量和動(dòng)力支持。

其二，全域黨建有利于鞏固中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政地位。一方面，全域黨建聚焦黨建高質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展高質(zhì)量這兩個(gè)著力點(diǎn)，打破了“就黨建抓黨建”的自我循環(huán)，以高質(zhì)量黨建推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，不斷推動(dòng)黨建發(fā)展與中心工作的同頻共振、互融共促。黨的建設(shè)高質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展高質(zhì)量確保黨始終保持先進(jìn)性、純潔性，始終走在時(shí)代前列并贏得廣大人民群眾的擁護(hù)，無(wú)形中夯實(shí)了黨長(zhǎng)期執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)。另一方面，全域黨建增強(qiáng)了基層黨建的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，用統(tǒng)籌全局的視野把基層實(shí)踐創(chuàng)新融入到改革發(fā)展穩(wěn)定的各個(gè)方面，從而不斷鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，增強(qiáng)黨的執(zhí)政本領(lǐng)。

2.全域黨建是實(shí)現(xiàn)黨的組織覆蓋和工作覆蓋進(jìn)而形成嚴(yán)密組織體系的有效手段

其一，全域黨建為深入推進(jìn)“兩個(gè)覆蓋”提供了有效載體。跨域聯(lián)合黨組織是新時(shí)代全域黨建的主要表現(xiàn)形式，也是創(chuàng)新黨的組織設(shè)置和活動(dòng)方式的產(chǎn)物，更是彌補(bǔ)基層黨建空白點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)跨域整合、深入推進(jìn)“兩個(gè)覆蓋”的有效載體。嚴(yán)密的組織體系是黨的強(qiáng)大優(yōu)勢(shì)和力量所在，但是“綱目之間，必有體系所不及的空隙”③。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，流動(dòng)性黨員群體迅速擴(kuò)大，以市場(chǎng)為取向的改革開放直接催生了規(guī)模龐大的非公經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織，在商務(wù)樓宇、各類園區(qū)和網(wǎng)絡(luò)媒體等新興領(lǐng)域推進(jìn)“兩個(gè)覆蓋”難度較大，基層黨建工作出現(xiàn)不少盲區(qū)。新時(shí)代，全域黨建按照“兩個(gè)覆蓋”的要求，加大在“兩新”組織等新領(lǐng)域、新行業(yè)中開展黨建工作的力度。特別是跨域聯(lián)合黨組織的出現(xiàn)彌補(bǔ)了嚴(yán)密組織體系中的縫隙和漏洞，為深入推動(dòng)“兩個(gè)覆蓋”提供了有效載體。

其二，全域黨建為不斷強(qiáng)化“兩個(gè)覆蓋”提供了創(chuàng)新路徑。無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨要有嚴(yán)密的組織形式，這是黨發(fā)揮作用的前提。按照生產(chǎn)單位、工作單位和生活居住點(diǎn)建立黨的基層組織，是中國(guó)共產(chǎn)黨的重要組織原則。在現(xiàn)行體制下，黨的組織和工作主要通過單位制、垂直式、矩陣型嚴(yán)密的縱向管理得以覆蓋。但是，對(duì)于單位體制之外的黨組織和黨員而言，其作用發(fā)揮就會(huì)受到限制。而全域黨建通過靈活設(shè)置基層黨組織的方式，打破體制內(nèi)外的邊界壁壘，將不同領(lǐng)域的黨組織和黨員從各自為戰(zhàn)轉(zhuǎn)為整體聯(lián)動(dòng)，把分散在體制之外的黨員重新組織起來(lái)發(fā)揮作用。顯然，這種黨建新模式為不斷強(qiáng)化“兩個(gè)覆蓋”提供了創(chuàng)新路徑。

3.全域黨建是實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新、破解基層治理難題的有力抓手

其一，全域黨建發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)破解基層治理中的碎片化難題。基層社會(huì)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要方方面面的共同參與才能取得成效，但科層制下的專業(yè)分工難以處理基層社會(huì)的綜合性問題。職能部門的專業(yè)化分工在一定程度上保證了部門專業(yè)性，但基層社會(huì)問題的處理卻因具有整體性、系統(tǒng)性的特征而沒有辦法劃歸到某個(gè)具體的部門去統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，容易導(dǎo)致治理中出現(xiàn)部門壁壘、條塊分割、權(quán)責(zé)不清、力量分散等碎片化問題。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，始終發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，具有極強(qiáng)的政治權(quán)威。而推行全域黨建就是要充分發(fā)揮基層黨組織對(duì)各類組織的政治引領(lǐng)作用，把與基層社會(huì)治理相關(guān)的政權(quán)組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織中的黨組織和黨員聯(lián)結(jié)起來(lái)，化零為整，有機(jī)融合，形成合力。

其二，全域黨建發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)推動(dòng)體制內(nèi)外分散資源的有效整合。在中國(guó)黨政體制的背景下，中國(guó)共產(chǎn)黨是一種很重要的資源整合主體。黨的基層組織是黨在社會(huì)基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。一方面，全域黨建推動(dòng)了各類組織資源的有效整合。全域黨建通過建立扁平化的基層黨組織體系，把關(guān)系互不隸屬、層次高低不同、領(lǐng)域多元多樣的各類黨組織連接起來(lái)，一定程度上解決了體制之外黨建資源分散的問題。另一方面，全域黨建推動(dòng)了分散化的黨建資源與多元化的黨建需求的有效對(duì)接。全域黨建提升基層黨組織的服務(wù)功能，把緊緊圍繞解決問題所需要的散見于各領(lǐng)域的資源力量凝聚起來(lái)向基層一線下沉，細(xì)化資源清單、需求清單、服務(wù)清單，變之前的分而治之為資源共享的工作格局。

其三，全域黨建發(fā)揮跨域?qū)傩越鉀Q基層治理中的跨域難題。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展分化，人口流動(dòng)性增強(qiáng)，以往按照單位、地域?yàn)橹髟O(shè)置基層黨組織的傳統(tǒng)模式已經(jīng)難以適應(yīng)新的發(fā)展要求。傳統(tǒng)黨組織設(shè)置中的封閉性、固定性等弊端不斷顯現(xiàn)，跨域聯(lián)合顯得尤為重要。以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的區(qū)域化大黨建成為近年來(lái)基層黨建的重要探索，它在一定區(qū)域內(nèi)突破單位、領(lǐng)域的界限，促進(jìn)駐區(qū)單位和各類黨組織聯(lián)建共建。但區(qū)域化黨建依然在固定的行政區(qū)域空間內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌，沒有辦法解決跨區(qū)域的問題。而新時(shí)代全域黨建在既有黨建模式基礎(chǔ)上，突破傳統(tǒng)屬地管理和行政區(qū)劃的限制，將原本有一定地域界限和區(qū)域隔閡的黨員和黨組織聯(lián)系起來(lái)，有利于促成跨越行政邊界的聯(lián)合，擴(kuò)大了基層黨組織發(fā)揮作用的場(chǎng)域，也成為解決基層治理中跨域難題的有力抓手。

二、新時(shí)代全域黨建的創(chuàng)新實(shí)踐

黨的十八大以來(lái)，全國(guó)各地積極探索全域黨建這一基層黨建新模式并取得顯著成效。具體而言，主要做法可以概括為以下四個(gè)方面。

1.突破部門體制壁壘，推動(dòng)跨部門聯(lián)建共建

這一做法可以概括為：在黨建引領(lǐng)的前提下，突破部門體制壁壘，把某項(xiàng)工作、某個(gè)領(lǐng)域上分散的資源有效集聚起來(lái)，使得“塊”的資源和“缺”的資源能在一定的平臺(tái)或載體的基礎(chǔ)上互聯(lián)互動(dòng)，推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新。實(shí)踐中，兩種做法比較典型。一是推行“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”(簡(jiǎn)稱“吹哨報(bào)到”)改革，打破部門體制間的隔閡，有效整合行政資源。所謂“街鄉(xiāng)吹哨”，就是指通過向街鄉(xiāng)鎮(zhèn)賦權(quán)，強(qiáng)化黨(工)委的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，使其在遇到自身無(wú)法解決的難題時(shí)，有職、有權(quán)、有依據(jù)傳導(dǎo)給主責(zé)的單位或部門，吹響解決問題的哨聲。所謂“部門報(bào)到”，就是指各駐區(qū)單位和部門在聽到“哨聲”后，向街鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層一線報(bào)到，協(xié)同解決問題。“吹哨報(bào)到”改革最早起源于2017年北京平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)，主要舉措包括：成立聯(lián)合黨支部，統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)“條塊”執(zhí)法力量；建立臺(tái)賬考核制度，賦予臨時(shí)黨支部“吹哨權(quán)”和“考核權(quán)”，對(duì)各部門“報(bào)到”和執(zhí)法情況進(jìn)行考核監(jiān)督；建立健全“吹哨報(bào)到”流程，按照“一門主責(zé)、其他配合”“部門要求、鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實(shí)”等原則，分解問題、明晰權(quán)責(zé)。④這些舉措通過黨政統(tǒng)合、再造屬地管理的方式，著力解決基層一線跨部門、跨區(qū)域合作的碎片化難題，推動(dòng)社會(huì)治理重心下移。二是創(chuàng)新黨的組織設(shè)置和活動(dòng)方式，建立功能性聯(lián)合黨組織。例如，河南社旗縣由縣委組織部牽頭，以賒店商埠文化產(chǎn)業(yè)示范區(qū)管委會(huì)為主體成立賒店古鎮(zhèn)商圈聯(lián)合黨委，著力解決部門間互相推諉、協(xié)調(diào)難度大等問題，主要做法有：建立需求清單。聯(lián)合黨組織聚焦所承擔(dān)的工作任務(wù)，通過召開座談會(huì)、走訪群眾等方式，廣泛收集民意，對(duì)需要多方協(xié)作才能解決的問題，逐一建立需求清單、工作臺(tái)賬，明確推進(jìn)措施、完成時(shí)限、具體責(zé)任人等。健全完善聯(lián)席會(huì)商制度。根據(jù)階段性重點(diǎn)工作任務(wù)，由相應(yīng)成員單位黨組織擔(dān)任聯(lián)席會(huì)議召集單位，每月組織召開聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)各項(xiàng)工作進(jìn)展情況，會(huì)商決定古鎮(zhèn)建設(shè)重大事項(xiàng)。實(shí)施“星級(jí)化”管理。以聯(lián)合黨支部為單位，每季度召開一次黨員評(píng)議大會(huì)，列出標(biāo)準(zhǔn)，全員打分，反饋給原單位黨組織，作為該黨員年度星級(jí)評(píng)定的一項(xiàng)重要參考和評(píng)先評(píng)優(yōu)的重要依據(jù)。社旗賒店古鎮(zhèn)通過創(chuàng)新黨的組織設(shè)置和活動(dòng)方式，成立功能性聯(lián)合黨組織這種更加靈活的形式，打破了部門間的壁壘，助力商圈建設(shè)快速推進(jìn)。

2.突破層級(jí)隸屬關(guān)系，推動(dòng)跨層級(jí)領(lǐng)域聯(lián)建共建

這一做法可以概括為：把基層黨建作為一項(xiàng)整體性、系統(tǒng)性工程，既構(gòu)建自上而下的責(zé)任體系，又注重“點(diǎn)線面”結(jié)合，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基層黨建發(fā)展，建立健全層級(jí)聯(lián)動(dòng)體系，破解基層黨建中的融合難題，構(gòu)建更深融合、更高質(zhì)量的整體聯(lián)動(dòng)格局。實(shí)踐中，有些地方的做法表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是在城市領(lǐng)域健全市、區(qū)、街道、社區(qū)黨組織四級(jí)聯(lián)動(dòng)體系。在市區(qū)兩級(jí)建立街道、社區(qū)聯(lián)系點(diǎn)，協(xié)調(diào)解決重大問題；區(qū)級(jí)層面具體組織推動(dòng)，建立黨建聯(lián)席會(huì)議制度；街道層面實(shí)施“大工委”制；社區(qū)層面健全“大黨委”制，打造“社區(qū)—網(wǎng)絡(luò)—樓棟”三級(jí)黨組織體系。例如，廣州市全面推行“紅色引領(lǐng)、聯(lián)動(dòng)共建”工作機(jī)制，采取“1+X+N”運(yùn)行模式，以行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)權(quán)為紐帶，推動(dòng)關(guān)系互不隸屬、層級(jí)高低不同、領(lǐng)域多元多樣的各類企業(yè)開展黨組織共建、陣地共享、活動(dòng)共辦、難題共解。又如，江蘇鎮(zhèn)江市潤(rùn)州區(qū)委堅(jiān)持系統(tǒng)全域思維，樹立開放融合理念，建立三級(jí)責(zé)任聯(lián)動(dòng)。在黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)指導(dǎo)委，吸納與“全域黨建”密切相關(guān)的13個(gè)部門參與，負(fù)責(zé)面上工作統(tǒng)籌和推動(dòng)。做深街道“大工委”和社區(qū)“大黨委”制，共吸納駐區(qū)單位黨組織負(fù)責(zé)人以及業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司中的黨員負(fù)責(zé)人200余人擔(dān)任兼職委員，完善工作例會(huì)、議事決策等制度，形成以街道社區(qū)黨組織為核心的黨建“共同體”。⑤二是在農(nóng)村領(lǐng)域推動(dòng)市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)黨組織縱向聯(lián)通。例如，河南鄧州市在打響環(huán)境污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)中，針對(duì)基層融合不夠的問題，著眼于縱橫聯(lián)動(dòng)，狠抓組織設(shè)置。縱向上，所有鄉(xiāng)村均設(shè)立了聯(lián)合總支、支部和黨小組，把包鄉(xiāng)聯(lián)村的縣處級(jí)干部、一線幫扶的縣鄉(xiāng)黨員和干部有機(jī)納入，把村組干部、黨員特別是相關(guān)企業(yè)及個(gè)體戶中的黨員全部納入，組建全黨動(dòng)員、全民參與的生態(tài)環(huán)境保護(hù)“鐵軍”。橫向上，緊扣水、氣、土污染防治的重點(diǎn)任務(wù)，組建了17個(gè)專項(xiàng)聯(lián)合黨總支，壓實(shí)環(huán)保、住建、公安等20多個(gè)職能部門黨組織的職責(zé)任務(wù)，明晰紀(jì)檢、組織、督查部門的監(jiān)督責(zé)任，向大型企業(yè)黨組織提出了剛性要求。在運(yùn)行過程中，縣、鄉(xiāng)、村網(wǎng)格黨組織和專項(xiàng)黨組織互動(dòng)聯(lián)結(jié)，形成全面覆蓋、縱橫聯(lián)動(dòng)的黨建助力攻堅(jiān)體系。

3.突破地理因素限制，推行跨地域聯(lián)建共建

這一做法可以概括為：以黨建為引領(lǐng)，突破地域限制，采取跨地域聯(lián)合黨建的方式，著力解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的區(qū)域性問題。實(shí)踐中，有些地方的做法表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是成立聯(lián)合黨委，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。為推動(dòng)區(qū)域資源有機(jī)整合和產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，內(nèi)蒙古赤峰市探索全領(lǐng)域基層黨建融合發(fā)展模式，突破地域的界限，推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)黨組織與北京對(duì)口幫扶地區(qū)、東部發(fā)達(dá)地區(qū)等市外黨組織輻射聯(lián)動(dòng)。喀喇沁旗美林鎮(zhèn)黨委與北京西城區(qū)、河北承德市等3地共8個(gè)基層黨組織成立聯(lián)合黨委，共同發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)。作為2017年申報(bào)的京豫對(duì)口協(xié)作項(xiàng)目，河南西峽縣丁河獼猴桃小鎮(zhèn)吸納北京順義區(qū)牛欄山鎮(zhèn)黨委、南陽(yáng)市檢察院黨組、西峽縣發(fā)改委黨組等眾多組織成立聯(lián)合黨委，下設(shè)五個(gè)專班黨支部。其中，順西合作專班黨支部協(xié)助拓寬農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，將西峽香菇、獼猴桃等農(nóng)產(chǎn)品推向北京市場(chǎng)，提高了西峽農(nóng)特產(chǎn)品的知名度和影響力；文化旅游專班黨支部在引導(dǎo)群眾因地制宜開辟獼猴桃、香菇、草莓、櫻桃、桑葚、葡萄、西瓜等采摘園，發(fā)展農(nóng)家樂的同時(shí)，還邀請(qǐng)北京旅游公司對(duì)小鎮(zhèn)進(jìn)行提升規(guī)劃，植入旅游業(yè)態(tài)。在全域黨建理念的指導(dǎo)下，內(nèi)蒙古赤峰和獼猴桃小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展中的聯(lián)合黨組織突破地域限制，推動(dòng)域內(nèi)域外黨組織輻射聯(lián)動(dòng)，通過聚焦鄉(xiāng)村振興，把黨建這個(gè)最大政績(jī)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際有機(jī)統(tǒng)一，用高質(zhì)量全域黨建推動(dòng)高質(zhì)量全域發(fā)展。二是成立聯(lián)合黨支部，實(shí)現(xiàn)跨域協(xié)同治理。針對(duì)區(qū)域協(xié)同推進(jìn)的痛點(diǎn)、難點(diǎn)，上海金山區(qū)和浙江平湖市作為滬、浙兩地接壤的地區(qū)之一，積極發(fā)揮黨組織在跨區(qū)域治理中的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新“毗鄰黨建”發(fā)展新模式。上海金山區(qū)與浙江嘉興平湖市、嘉善縣開展黨組織結(jié)對(duì)共建，簽署“毗鄰黨建”引領(lǐng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展合作框架協(xié)議，建立跨省聯(lián)合黨支部，建立起兩地區(qū)(市、縣)委、相關(guān)職能部門以及毗鄰地區(qū)鎮(zhèn)黨委、村居黨組織多層次的合作體系。各毗鄰地區(qū)以區(qū)域發(fā)展為契合點(diǎn)，把提高區(qū)域自我協(xié)調(diào)能力、自我管理能力作為共建的重要內(nèi)容，嘗試建立完善邊界兩地鄉(xiāng)規(guī)民約、村規(guī)民約、矛盾糾紛聯(lián)調(diào)等機(jī)制；建立“聯(lián)席”機(jī)制，有效推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等事務(wù)的共同管理。⑥

4.突破空間結(jié)構(gòu)限制，推行黨組織在現(xiàn)實(shí)空間和虛擬空間的全覆蓋

政黨作為現(xiàn)代化的社會(huì)政治組織，既離不開特定的社會(huì)歷史空間，也在不斷拓展或“生產(chǎn)”符合自身邏輯的社會(huì)歷史空間。⑦為適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，一些地方積極探索跨空間的黨建模式，延伸黨建觸角，有效實(shí)現(xiàn)了“兩個(gè)覆蓋”。實(shí)踐中，兩種做法比較典型。一是創(chuàng)新城市商務(wù)樓宇黨建。一般來(lái)說，黨建活動(dòng)的開展都以一定的空間結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨在城市以“單位制+街居制”的空間結(jié)構(gòu)為依托，建立起自身的基層組織體系。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷變化，城市商務(wù)樓宇這一被稱為“垂直社區(qū)”或“豎起來(lái)的社區(qū)”的新的基層群落形態(tài)逐漸成為越來(lái)越重要的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)空間和社會(huì)交往空間。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，這一重要陣地成為黨建盲區(qū)。近些年來(lái)，全國(guó)各地積極探索城市商務(wù)樓宇黨建新模式并取得顯著成效。例如，上海浦東新區(qū)率先在上海中心、中國(guó)金融信息中心、魯能國(guó)際中心、嘉興大廈等首批試點(diǎn)成立了6家樓宇“樓事會(huì)”及樓宇黨群聯(lián)盟。廣州市越秀區(qū)北京路核心區(qū)黨工委整合游客中心資源，把黨群服務(wù)站建在國(guó)家4A級(jí)景區(qū)北京路步行街上。此外，一些地方還嘗試社會(huì)化的方式，運(yùn)用“眾籌思維”，在寸土寸金的商務(wù)樓宇內(nèi)同企業(yè)、物業(yè)公司等開展空間共享、黨建聯(lián)盟。二是創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+”黨建，拓展“線下與線上”融合的黨建空間。信息化時(shí)代中的虛擬空間給基層黨建帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇，一些地方探索出“互聯(lián)網(wǎng)+”黨建模式，密切了黨群關(guān)系。比如，深圳市“1+10+N”黨群服務(wù)中心聯(lián)盟體系通過建立“深圳智慧黨建”共享平臺(tái)，將信息管理、業(yè)務(wù)交互、督辦指揮、黨群服務(wù)等進(jìn)行有效的線上整合，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)的聯(lián)動(dòng)共享。“武漢·微鄰里”是一個(gè)集處理社情民意、提供居民服務(wù)、引領(lǐng)社區(qū)治理于一體的社區(qū)信息服務(wù)平臺(tái)，在市、區(qū)、街道分別設(shè)有“武漢微鄰里”“武昌微鄰里”“硚口微鄰里”“北湖微鄰里”等，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)服務(wù)”的形式，利用信息化手段全面提升社區(qū)治理水平，走好新時(shí)代網(wǎng)上群眾路線。上海陸家嘴金融區(qū)金領(lǐng)驛站以微信公眾號(hào)的形式開通黨組織和黨員認(rèn)證平臺(tái)，通過公眾號(hào)中“驛站報(bào)道”“驛站分享”等欄目，實(shí)時(shí)發(fā)布相關(guān)活動(dòng)信息，豐富黨建內(nèi)容，成為區(qū)域空間內(nèi)黨組織、黨員和群眾服務(wù)與指導(dǎo)功能兼?zhèn)洹?shí)體與虛擬形態(tài)相結(jié)合的黨建工作重要載體。江蘇鎮(zhèn)江潤(rùn)州區(qū)通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)聯(lián)通，搭建“全域黨建微矩陣”，以“潤(rùn)州先鋒”微信公眾號(hào)為基礎(chǔ)，打造鏈接7個(gè)街道、60個(gè)村(社區(qū))、部分機(jī)關(guān)部門和“兩新”組織微信公眾號(hào)的統(tǒng)一平臺(tái)。通過繪制全域黨建“紅色地圖”，把基層黨組織的組織形態(tài)和空間物質(zhì)形態(tài)結(jié)合起來(lái)，初步構(gòu)建全域開放的組織陣地網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)而占據(jù)新興領(lǐng)域空白點(diǎn)。

總之，新時(shí)代全域黨建的創(chuàng)新實(shí)踐，主要通過跨部門、跨層級(jí)、跨地域聯(lián)建共建以及推行黨組織在現(xiàn)實(shí)和虛擬空間全覆蓋的方式，旨在解決基層黨建發(fā)展過程中出現(xiàn)的部門壁壘、條塊分割、地域限制、空間覆蓋不足等問題。其主要特征為：堅(jiān)持“統(tǒng)”的理念，推動(dòng)基層黨建的統(tǒng)籌謀劃和整體聯(lián)動(dòng)；采用“跨”的形式，推動(dòng)基層黨建跨域公共事務(wù)治理創(chuàng)新；運(yùn)用“聯(lián)”的機(jī)制，更好發(fā)揮政黨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理功能。總的來(lái)說，全國(guó)各地全域黨建的創(chuàng)新實(shí)踐都體現(xiàn)了整體系統(tǒng)的思維和開放融合的理念，不僅僅聚焦于黨組織自身建設(shè)的“小黨建”，而是以基層黨組織為引領(lǐng)、融合各類要素、整合各方資源并整體系統(tǒng)推進(jìn)的“大黨建”。

三、構(gòu)建新時(shí)代全域黨建的工作機(jī)制

全域黨建是新形勢(shì)下基層黨建工作的一次方法變革，也是對(duì)傳統(tǒng)黨建模式的有益補(bǔ)充，旨在彌補(bǔ)因黨組織的覆蓋面不廣而帶來(lái)的組織體系的縫隙和黨員教育管理的空白點(diǎn)，確保黨的組織體系網(wǎng)絡(luò)更加嚴(yán)密和穩(wěn)固，進(jìn)而鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。總結(jié)全國(guó)各地的實(shí)際做法，新時(shí)代進(jìn)一步做好全域黨建工作需要著力構(gòu)建以下四個(gè)機(jī)制。

1.構(gòu)建組織拓展機(jī)制，強(qiáng)化黨的組織覆蓋和工作覆蓋

通過建立聯(lián)合黨組織的形式，突破空間結(jié)構(gòu)的限制，覆蓋現(xiàn)實(shí)空間和虛擬空間的黨建空白點(diǎn)，集聚社會(huì)和市場(chǎng)中的優(yōu)勢(shì)力量資源，拓展黨組織在基層空間中的戰(zhàn)略據(jù)點(diǎn)。一是廣泛實(shí)施“街道大工委”和“社區(qū)大黨委”制度，充分發(fā)揮街道黨組織、社區(qū)黨組織、轄區(qū)內(nèi)各領(lǐng)域黨組織的“軸心”“基點(diǎn)”和“網(wǎng)絡(luò)”的作用。以街道社區(qū)黨組織為核心，廣泛吸收駐區(qū)單位黨組織、“兩新”組織黨組織相關(guān)負(fù)責(zé)人作為街道大工委和社區(qū)大黨委的委員，打破行政層級(jí)的限制，促進(jìn)不同層級(jí)黨組織之間的互聯(lián)互動(dòng)。二是搭建黨建聯(lián)席會(huì)議平臺(tái)，整合各類力量和資源，推動(dòng)黨的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為基層治理效能。全域黨建作用發(fā)揮的好壞，關(guān)鍵在于是否真正有效運(yùn)行。在實(shí)行全域黨建之后，要明確工作職責(zé)，規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，定期召開聯(lián)席會(huì)議，按照聯(lián)合謀劃、集體決策、共同實(shí)施的原則，研究工作中的實(shí)際問題，形成牽頭單位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、聯(lián)建各方共同推進(jìn)的工作格局。三是通過再組織化和空間拓展的形式，發(fā)展網(wǎng)格黨建和“互聯(lián)網(wǎng)+”黨建。一方面，借鑒城市綜合治理中的網(wǎng)格化模式，在街道、社區(qū)、居民區(qū)中劃分責(zé)任區(qū)作為黨建工作的基本單元，以黨的基層支部和黨員為網(wǎng)格中的責(zé)任主體，將體制外的組織和個(gè)體全部納入黨的組織體系網(wǎng)絡(luò)之中，不斷延伸基層黨建的觸角。與此同時(shí)，黨建的基本治理空間單元也要實(shí)現(xiàn)從街道社區(qū)到小區(qū)網(wǎng)格的細(xì)化延伸，這本質(zhì)上也體現(xiàn)了基層黨建空間權(quán)力再生產(chǎn)的過程。另一方面，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，把組織建在網(wǎng)上、黨員連在線上，推動(dòng)黨建工作由“線下空間”向“線上空間”拓展。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，融合“互聯(lián)網(wǎng)+”，打造集黨務(wù)、活動(dòng)、宣傳、學(xué)習(xí)、日常辦公、民生服務(wù)、監(jiān)督考核等多種功能于一體的智慧黨建信息平臺(tái)，為黨的建設(shè)提供綜合性的數(shù)據(jù)分析和為民服務(wù)的平臺(tái)。總的來(lái)說，組織拓展機(jī)制體現(xiàn)了一個(gè)再組織化的過程，旨在通過發(fā)揮基層黨建中的組織優(yōu)勢(shì)，吸納市場(chǎng)和社會(huì)力量，統(tǒng)籌現(xiàn)實(shí)空間和虛擬空間，減少基層黨建空白點(diǎn)。

2.構(gòu)建政治整合機(jī)制，進(jìn)行資源整合和政治統(tǒng)合

政治整合機(jī)制主要包括兩個(gè)方面：一是治理整合，有效吸納體制內(nèi)外的治理資源，整合各個(gè)職能部門和各類社會(huì)治理主體參與到全域黨建的過程中來(lái)；二是政治統(tǒng)合，黨委圍繞中心工作對(duì)行政科層制進(jìn)行結(jié)構(gòu)整合、資源聚集和功能重組。⑧具體而言，一是通過再造屬地管理，實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理創(chuàng)新。要激發(fā)一線管理者的積極性，賦予其解決問題的召集權(quán)，確定解決基層治理問題的方式途徑。充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，通過黨的政治領(lǐng)導(dǎo)和動(dòng)員能力，超越政府職能部門的專業(yè)局限，推進(jìn)跨部門、跨層級(jí)、跨地域的合作，充分發(fā)揮黨頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌整合的優(yōu)勢(shì)。要將黨的建設(shè)貫穿到基層治理中的全過程中，形成系統(tǒng)化的“吹哨報(bào)到”流程，建立從發(fā)現(xiàn)問題到監(jiān)督評(píng)價(jià)的環(huán)環(huán)相扣、無(wú)縫銜接的社會(huì)治理責(zé)任閉合圈。二是創(chuàng)新黨的組織設(shè)置和活動(dòng)方式，通過組織再造建立政治整合的重要載體。聯(lián)合黨組織作為跨域組織，既是一種功能型黨組織，又是一種聯(lián)結(jié)碎片資源、實(shí)現(xiàn)整合政治的有效載體，更是對(duì)傳統(tǒng)黨組織的有益補(bǔ)充。當(dāng)前，建立聯(lián)合黨組織需要把握好三個(gè)問題。首先，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。突出黨組織的政治功能和組織優(yōu)勢(shì)，把各類組織、各方力量團(tuán)結(jié)凝聚在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，為高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)有力的組織保障。其中，聯(lián)合黨組織中的成員很關(guān)鍵，層次越高，影響力越大，聯(lián)合黨組織的運(yùn)行就會(huì)越順暢。其次，要因地制宜，不盲目搞“一刀切”。堅(jiān)持問題導(dǎo)向和因需而建、因建而聯(lián)的原則，在找準(zhǔn)多方主體共同利益結(jié)合點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)于確實(shí)需要各層級(jí)、多部門、各方面聯(lián)動(dòng)協(xié)作的中心工作和重點(diǎn)任務(wù)才建立聯(lián)合黨組織。最后，要堅(jiān)持規(guī)范運(yùn)行。遵循黨章黨規(guī)的有關(guān)規(guī)定，健全完善一系列規(guī)章制度，靈活開展黨內(nèi)活動(dòng)，推進(jìn)聯(lián)合黨組織的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化運(yùn)行，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

3.構(gòu)建激勵(lì)約束機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)黨組織和黨員的管理

一是采取集體性激勵(lì)和選擇性激勵(lì)相結(jié)合的方式，解決全域黨建的拉力問題。組織的激勵(lì)體系包括集體性激勵(lì)和選擇性激勵(lì)。集體性激勵(lì)是指公平分配給所有成員的激勵(lì)，包括認(rèn)同激勵(lì)、團(tuán)結(jié)激勵(lì)、意識(shí)形態(tài)激勵(lì)等；選擇性激勵(lì)是指分配給一部分成員的激勵(lì)，包括物質(zhì)激勵(lì)和地位激勵(lì)。⑨二是健全完善考核評(píng)價(jià)機(jī)制，解決全域黨建的推力問題。健全完善定期考核制度，特別是賦予聯(lián)合黨組織對(duì)其下設(shè)支部的評(píng)優(yōu)評(píng)先權(quán)和日常考核管理權(quán)，實(shí)現(xiàn)黨員雙向共管。創(chuàng)新實(shí)施“星級(jí)化”管理，以聯(lián)合黨組織和黨員星級(jí)化管理積分制評(píng)定為抓手，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)定和動(dòng)態(tài)化管理。實(shí)施述職評(píng)議活動(dòng)，聯(lián)合黨支部書記向聯(lián)合黨委述職，其他黨組織成員和群眾代表共同參與評(píng)議打分。嚴(yán)格考核獎(jiǎng)懲，各級(jí)黨委定期對(duì)聯(lián)合黨組織及其成員進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為干部評(píng)先定優(yōu)、提拔使用的重要依據(jù)。堅(jiān)持考核壓責(zé)，強(qiáng)化督導(dǎo)，對(duì)組織渙散、效能弱化、工作推進(jìn)不力的聯(lián)合黨組織，視情況進(jìn)行整頓、調(diào)整乃至撤銷，根據(jù)督導(dǎo)調(diào)研結(jié)果，上升到黨委會(huì)議層面進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，并建立問題臺(tái)賬限期整頓，進(jìn)一步倒逼責(zé)任落實(shí)。在此基礎(chǔ)上，不斷開展全域黨建“回頭看”的督查，通報(bào)督查結(jié)果，多措并舉宣傳警示，發(fā)揮考核“指揮棒”的作用。

4.構(gòu)建服務(wù)下沉機(jī)制，細(xì)化黨建單元下沉資源服務(wù)

中國(guó)共產(chǎn)黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，各級(jí)黨組織特別是基層黨組織要切實(shí)擔(dān)負(fù)好服務(wù)群眾的職責(zé)，引導(dǎo)廣大黨員發(fā)揮先鋒模范作用。當(dāng)前，要著力構(gòu)建服務(wù)下沉機(jī)制，滿足基層群眾多方面的需求。一是建立兜底負(fù)責(zé)項(xiàng)目制度，動(dòng)員多方力量，實(shí)現(xiàn)從資源到項(xiàng)目的制度化服務(wù)供給。目前，在以“黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、多元參與”為特征的社區(qū)治理中，基層黨組織和基層政府要一起承擔(dān)發(fā)起者和最終的兜底責(zé)任，通過動(dòng)員駐區(qū)單位積極廣泛地參與社區(qū)治理，提供一定的治理資源，集中體現(xiàn)在人、財(cái)、物即志愿者、資金、場(chǎng)地等方面。二是建立雙報(bào)到制度，強(qiáng)調(diào)在域責(zé)任，充分發(fā)揮黨員服務(wù)社會(huì)的模范先鋒作用。作為基層黨組織黨員隊(duì)伍中的中堅(jiān)力量，在職黨員人數(shù)眾多，職業(yè)分布呈現(xiàn)出多元化、分散化的特征。黨員雙報(bào)到制度要求在職黨員干部服從組織派遣，到所在黨組織聯(lián)系的社區(qū)開展服務(wù)，同時(shí)一律到居住地社區(qū)報(bào)到。要堅(jiān)持單位管理和屬地管理相結(jié)合的原則，構(gòu)建黨員個(gè)人與所居住社區(qū)之間的屬地聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)其對(duì)于某一空間和地域的“在域責(zé)任”，通過抓住黨組織和黨員這一基層黨建的核心主體，充分發(fā)揮黨員的模范先鋒作用，不斷形成單位與社區(qū)之間的雙向良性互動(dòng)。

四、小結(jié)

在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變遷的歷史條件下，基層黨建工作也面臨新的挑戰(zhàn)。全域黨建是一些地方為適應(yīng)形勢(shì)變化而積極探索出的一種新型基層黨建模式，其旨在解決的核心問題是，如何將碎片化的黨建資源和多元化的黨建需求進(jìn)行有效銜接，打破原有的職域和地域的界限并進(jìn)行邊界的重組和調(diào)整，進(jìn)而促進(jìn)基層黨建水平的整體提升。新時(shí)代，全域黨建的創(chuàng)新實(shí)踐體現(xiàn)了“統(tǒng)”的理念、“跨”的形式、“聯(lián)”的機(jī)制以及空間拓展等特征。從全域黨建的整個(gè)流程發(fā)展來(lái)看，其主要通過構(gòu)建組織拓展機(jī)制、政治整合機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制、服務(wù)下沉機(jī)制等一系列機(jī)制，動(dòng)員和吸納社會(huì)和市場(chǎng)中的各方主體，通過體制內(nèi)外資源的整合，實(shí)行激勵(lì)和約束并存，不斷下沉服務(wù)，力圖達(dá)到基層黨組織全方位的覆蓋，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)跨領(lǐng)域的橫向聯(lián)合和跨層級(jí)的縱向聯(lián)動(dòng)，更好發(fā)揮政黨的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理功能。當(dāng)前，面對(duì)復(fù)雜多變的基層社會(huì)以及由此產(chǎn)生的整體統(tǒng)籌的治理需求，基層黨建工作尤為需要不斷進(jìn)行實(shí)踐創(chuàng)新，努力探索形成跨部門、跨層級(jí)、跨地域的黨建新模式，逐步提升基層治理水平。

注釋

①中共中央組織部黨建研究所：《黨的建設(shè)大事記》(十七大——十八大)，黨建讀物出版社，2013年，第246頁(yè)。②習(xí)近平：《在全國(guó)組織工作會(huì)議上的講話》，人民出版社，2018年，第13—14頁(yè)。③許倬云：《中國(guó)文化與世界文化：在臺(tái)灣清華大學(xué)的系列演講等》，廣西師范大學(xué)出版社，2006年，第9頁(yè)。④孟天廣、趙金旭、鄭兆祐：《重塑科層“條塊”關(guān)系會(huì)提升政府回應(yīng)性么？——一項(xiàng)基于北京市“吹哨報(bào)到”改革的政策實(shí)驗(yàn)》，《中國(guó)行政管理》2021年第4期。⑤《江蘇鎮(zhèn)江潤(rùn)州區(qū)：“六統(tǒng)十八聯(lián)”機(jī)制 推進(jìn)城市基層“全域黨建”》，人民網(wǎng)，http://dangjian.people.com.cn/n1/2018/1031/c420318-30374434.html，2018年10月31日。⑥陳世瑞：《黨建引領(lǐng)跨區(qū)域治理的實(shí)踐創(chuàng)新模式探析》，《科學(xué)社會(huì)主義》2020年第6期。⑦崔保鋒：《空間思維與中共黨史研究》，《北京黨史》2015年第1期。⑧歐陽(yáng)靜：《政治統(tǒng)合制及其運(yùn)行基礎(chǔ)——以縣域治理為視角》，《開放時(shí)代》2019年第2期。⑨[意]帕尼比昂科：《政黨:組織與權(quán)力》，周建勇譯，上海人民出版社，2013年，第9頁(yè)。