糧食主產區耕地質量下降的經濟分析及提升策略*

生 秀 東

一、引言

耕地是保證國家糧食安全不可替代的稀缺資源。據估計，我國三種主要糧食作物(水稻、小麥、玉米)的地力貢獻率分別為60.2%、45.7%、51.0%左右①，可見耕地質量狀況的好壞直接決定著國家糧食安全的保障程度。2015年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出，實施藏糧于地、藏糧于技戰略，提高糧食產能。實施“藏糧于地”戰略的目的是通過提高耕地質量和土地生產力，實現糧食穩產高產，這標志著提高耕地質量和土壤肥力開始上升為國家戰略。

依據原農業部發布的《耕地質量調查監測與評價辦法》提出的耕地質量定義，耕地質量是指由耕地地力、土壤健康狀況和田間基礎設施構成的滿足農產品持續產出和質量安全的能力。②根據國土資源部發布的《2016年全國耕地質量等別更新評價主要數據成果的公告》，2015年，我國耕地質量平均等別為9.96等，比2009年下降了0.16等。③這說明我國耕地質量呈現出持續下降的趨勢，而下降1等意味著糧食畝產將減少100斤左右。④根據農業農村部公布的《2019年全國耕地質量等級情況公報》，全國中下等耕地面積多達13.91億畝，占耕地總面積的68.76%。⑤可見，我國耕地質量狀況的總體特征是：中低產田比重大，優質良田比重小，耕地質量總體偏低；旱澇保收農田比重小，抗災能力弱。當前我國糧食生產連年豐收，糧食產量連續7年穩定在1.3萬億斤以上，但不可否認耕地質量退化問題仍然潛藏著嚴重危機。在糧食主產區，連續30多年不合理的單施化肥、重用輕養、只用不養，甚至超強度開發利用耕地資源的掠奪性行為，造成土壤肥力持續下降、土壤生態失調和貧瘠化等問題，糧食生產面臨著不可持續的風險。基于此，本文擬從農民經濟行為入手，分析糧食主產區耕地質量下降的內在機理及其原因，并提出保護與提升耕地質量的政策建議。

二、糧食主產區耕地質量下降的內在機理

從經濟學視角看耕地質量升降問題，就是分析農民生產行為對耕地質量變化的影響。農民作為理性經濟人，耕地質量變化是他們可以利用的爭取利益最大化的重要手段，一般說，支配農民生產行為的經濟機制決定了耕地質量的升降。這里重點分析價格機制、兼業化、產權機制和外部性機制對耕地質量變化的作用機理。

1.價格機制

分析價格機制對耕地質量的影響，首先假設存在完善的土地產權制度，農戶擁有長期而有保障的土地財產權，這時市場價格機制會對土地質量的上升和下降起到調節作用。土地的一個基本特性是土地不僅是糧食生產的投入品，而且是農戶的不動產，是農戶長期擁有而不能出售的“固定資產”，土地作為產生收入流的“固定資產”，其功能是為所有者即農戶帶來合理的收入。如果土地長期不能為農戶帶來社會平均水平的收入，農戶就不會珍惜土地，不會進行土地保護型投資，甚至會以耗竭地力的方式進行糧食生產，聽任該“固定資產”加速折舊。因此，在糧食主產區，價格機制調節土地質量的途徑是：價格變化引起農民種糧純收益或利潤率的升降，從而影響農戶土地投資的積極性，進而決定農戶生產經營是采取耕地保護行為還是掠奪性行為，以至于引起耕地質量的上升或下降。

因此，從價格機制角度看，近幾十年來，糧食價格下降時期遠多于上升時期，糧價總體上呈現下降態勢，而農業生產資料價格呈現長期上漲態勢。根據2005—2020年《全國農產品成本收益資料匯編》中的相關數據，2004—2019年三種糧食(稻谷、小麥、玉米)的畝均總成本從395.45元增加到1100.9元，增加了1.78倍，但是同期糧食生產者價格指數從136.3降低到96.5。其結果是三種糧食畝均成本利潤率從2004年的49.69%下降到2019年的-2.77%。尤其值得注意的是，從2016年到2019年我國三種糧食生產連續4年虧損，凈利潤一直為負數。可見，由于種糧成本上升而糧食價格下降，農民種糧純收益減少，種糧成本利潤率持續性下降，所以其投資土地的積極性下降，土壤質量也隨之降低。

2.兼業化

工業化、城市化進程的加快推動農業生產進入兼業化時期。以糧食主產區之一河南省為例，據該省地方經濟社會調查隊的調查，2020年全省小麥畝均生產成本維持在525.52元，畝均生產收益519.64元，農民種糧畝均生產收益僅相當于外出務工三五天的工資收入。如此巨大的收入差距，是農村青壯年勞動力長期大規模向非農產業轉移的強大動力，這也導致務農人口出現老齡化、女性化問題，糧食生產呈現兼業化、副業化趨勢。

農戶的兼業化、副業化會對土地質量狀況產生不利影響。一般來說，農戶的兼業化影響農地質量下降的途徑有二：其一，老人和婦女作為農業的主要勞動力⑥，他們的體能有限，這使得傳統的農業耕作制度不可避免地會發生轉型以適應當前的弱勞動力時代，從而對土地保護型投資產生不良影響。農業生產要避免繁重的體力勞動，就會減少勞動密集型作業，而收集、施用有機肥屬于勞動密集型活動，因而農戶會大量減少施用有機肥改良土壤的行為；提高復種指數也會顯著增加勞動量和勞動強度，因而農戶會減少復種指數。例如，南方一些糧食主產區將雙季稻改變為單季稻，既避免了繁重的田間勞動，又自動減少了對土地地力投資的需求。一般地，農作制度的轉型可以描述為如下一個演變過程：假設技術水平等外部因素不變，在糧食生產所有投入要素中，勞動投入量首先下降，以前生產過程中要素投入的均衡結構就變得不協調、不合理，導致生產效率下降、產出減少和收入降低。這樣，種糧純收益的減少引起農戶投資土地的積極性下降，導致土壤質量進一步降低(以及其他要素投入量同步調整)，從而形成一個新的(適應弱勞動力的)要素投入均衡結構。與兼業化時期前的原均衡狀態相比，新均衡狀態的明顯特征是：產量下降、勞動投入量下降、土地質量下降并伴隨其他大部分要素投入量的減少。換句話說，糧食生產經營方式由精耕細作逐步轉變為粗放經營。其二，兼業化程度直接影響農戶對耕地質量變化的關切程度。⑦隨著兼業化程度不斷提高，來自耕地的經營收入占家庭收入的比重不斷降低，對農戶而言，土地的經濟功能萎縮而社會保障功能上升，這時農戶重視土地產權的安全屬性，而不重視土地產權的質量或生產率屬性，對耕地的珍惜程度和保護積極性就越來越低，其對耕地的保護型投入會相應減少，從而引起土壤質量的下降。

3.土地產權機制

糧食生產是在一定的產權制度下進行的，產權理論強調安全穩定的產權是投資尤其是長期投資的必要條件。當代產權經濟學的租值消散理論是研究產權殘缺及其影響的重要理論，對于分析和解決土地質量下降問題，提供了一種可資借鑒的思路。該理論的核心思想是，本來有價值的資源或財產，由于其產權沒有得到明確界定，它的價值會減少，乃至完全消散。⑧張五常對租值消散理論的經典解釋是：“公共財產由于沒有排他性使用權，人人爭相使用某項共有財產，會把其租金的價值降為零。這是因為，如果沒有人對該共有財產的價值擁有排他性權利，那么，人們的相互競爭使用所導致的結果是：每一個競爭使用者所獲得的，只不過是利用該共有財產所需的他自己的資源的可選擇的收益。”⑨租值消散理論目前的最新進展是張五常提出的租值消散是制度費用，而不僅僅是收入的損失或消散⑩，為產權殘缺問題的研究提供了新的工具和視角。

因此，從租值消散角度看，當前農村土地產權制度不完善，尤其是土地承包經營權缺乏明晰性和排他性，穩定性較差，導致土地的質量屬性被置于“公共領域”，成為無主財產，引發攫取租值的競爭，從而出現土地質量退化和租值消散的問題。

現行農地集體所有制的本質特征是每個集體組織的成員天然平等地享有集體所有土地的各項權利，因此農地集體所有制有時也被稱為按份共有制。這一特征反映在法律上，即我國《民法典》規定了農民集體成員權制度，農村集體成員權即農民作為集體成員依法享有的權利。土地承包經營權即是農民基于集體成員的特定身份而依法享有的權利即成員權。從上可知，成員權具有平等性的特征，即所有成員的成員權一律平等，而不論年齡大小、貢獻大小、加入集體的時間長短等。正是成員權的這種基于(成員)身份的平等性，一方面導致農戶土地承包經營權的殘缺，另一方面導致土地的細碎化，進而引起了土地質量的退化。

第一，成員權的平等性，意味著新成員依法享有與老成員同等的土地分配權利。在家庭聯產承包責任制的早期階段，隨著新成員不斷加入，土地每隔幾年就會隨人口變化而不斷調整和重新分配，這樣，農戶當期承包的地塊在下一期很難屬于他。土地承包經營權的不穩定性，導致農戶無法形成對土地投資的長期預期，不利于土地保護型投資。根據租值消散理論，更嚴重的后果是：土地肥力等土地質量屬性被置于“公共領域”，成為無主財產，任人攫取和爭奪，刺激農戶在承包期內采取掠奪性經營方式，甚至不惜以各種手段拼命掠奪地力，由此造成土地質量的快速退化。從20世紀80年代初的家庭承包制到目前的“三權分置”，雖然《農村土地承包法》規定“增人不增地、減人不減地”，中央政策反復強調農戶的土地承包經營權長久不變，但政策法規的落實情況明顯落后于國家的政策目標。長期以來，農村土地“三年一調整、五年一調整”的情況屢見不鮮。據中國社會科學院農村發展研究所鄉村公共服務課題組2014年的調查，46個村中有13個村對承包地進行三年一調或五年一調。頻繁調整土地鼓勵了農戶的掠奪性經營行為，由此造成土地價值的降低，就是租值消散。

第二，成員權的平等性，意味著所有集體成員在土地承包經營權上是平等的，客觀上要求將集體土地按質按量按人口均分。因此，在分配土地時，各鄉村為了減少矛盾糾紛，依據好田、差田和距離遠近，按一定比例搭配進行分配，從而使農戶擁有的地塊極其細碎。幾十年來，土地細碎化狀況并未得到明顯改觀。土地細碎化對土壤質量有嚴重影響，具體途徑有四：一是土地細碎化不利于作物輪作，而作物輪作是促進作物之間能量循環、提升地力的有效方式。二是土地細碎化不利于大機械作業，而農戶利用小型機械作業極易導致耕地耕層厚度較淺，土壤生產力下降。據調查，糧食主產區之一河南省耕地耕層厚度普遍較淺，大部分在15—20cm，低于全國21.6cm的平均厚度。其主要原因是：長期以來，河南農業生產耕作方法大多采取旋耕和小功率機械耕作，旋耕機翻地的深度一般在12—15cm。三是土地細碎化程度高，一些生產環節不得不依靠勞動密集型投入來替代機械化作業，加之弱勞動力的限制，明顯提高了農戶的生產性成本。四是在利用機械化作業時，零碎地塊機械作業的市場價格明顯高于集中連片的地塊，也將提高農戶的生產成本。這樣，土地細碎化提高了農戶的生產成本，降低了糧食產量，減少了農戶種糧純收益，從而影響農戶進行土地投資的積極性，導致耕地質量開始進入下降通道，最終調整到糧食生產的新均衡狀態。也就是說，土地細碎化程度越高，對應的土地質量就越低。

家庭農場、專業大戶是我國糧食生產的生力軍，其經營的耕地質量變化仍然令人擔憂。其根本原因在于流轉土地的產權穩定性差，不約定流轉期限和流轉期限短的契約仍然普遍存在。據河南省統計局對150個種糧大戶的調查，他們普遍反映流轉合同期限短，影響生產長期投入，70%以上的種糧面積流轉期限在6年以下，其中流轉期限在5年以下的占42.5%，有些甚至一年一簽。流轉期限短同樣誘發了種糧大戶的機會主義行為：他們不僅回避改良土壤的長期投資，還會攫取流轉土地的肥力而加速土地質量退化。從租值消散角度看短期契約，種糧大戶規避了長期投入引起的契約簽訂和執行費用，但其機會主義行為產生了另一項制度費用，即土地價值的降低，或租值消散。如果土地流轉期限很長，只要投資回收期小于契約期限，那么在流轉契約執行初期，種糧大戶會進行土地投資；但在契約執行末期的幾年，根據博弈理論中的“俗定理”，種糧大戶仍然會采取機會主義行為，以實現利潤最大化。從租值消散角度看長期土地流轉契約，與短期契約相同的地方是，種糧大戶同樣規避了長期土地投入引起的契約簽訂和執行費用，也會產生機會主義行為；不同的地方是，土地價值消散了一部分，沒有完全消散。

如何將耕地質量這一類外部效應內化于農戶生產決策中或土地流轉價格上，是當前面臨的一個實際困難，這種困難在一定程度上也來自土地的特性，即土地質量的不可觀察、不可計量性，或者說度量費用巨大。任何一個土壤改良計劃，如果土地質量提升帶來的收益小于土地質量的度量費用，就不具有可行性。2016年我國開始全面推行的農業“三項補貼”改革，目標之一就是支持耕地地力保護。但在實踐中，由于觀察、度量土地質量(或實施措施及效果)的費用高昂，在耕地地力補貼的發放上，大多數地方甚至未能做到與地力保護的具體措施掛鉤，導致地力保護補貼有名無實，作用有限。

4.外部性機制

一方面，耕地質量提升具有產出功能，不僅能給農戶帶來長期經濟收入，而且可以為全社會糧食安全及生態環境改善帶來巨大效益，這是耕地的正外部性。另一方面，過度使用化肥、農藥、農膜引起耕地質量下降，盡管可以給農戶帶來短期經濟收入，但會帶來土地長期生產率下降和面源污染等突出問題，影響全社會糧食安全并導致生態環境惡化，這是負外部性。外部性的實質內涵是，個人沒有承擔其行為的全部成本或享有其全部利益，因而外部性出現時，調整土地質量的市場機制失靈。

就提升土壤質量的正外部性而言，以秸稈還田為例，秸稈還田是世界各國普遍采用的改良土壤結構、提升地力的有效措施，但在秸稈還田后的2—3年內，由于秸稈腐解較慢，影響土壤結構性能，而且產生大量有害微生物，對作物保苗和生長十分不利，會造成產量減少和收入下降，而農戶并沒有得到其全部(社會)利益。換言之，秸稈還田的成本高而收益低，農民缺少利用其改良土壤的積極性。

就土壤質量下降的負外部性而言，以化肥為例，為提高糧食產量，化肥一直是我國糧食增產的核心要素之一。我國化肥平均施用量達到400公斤/公頃，是世界公認安全警戒上限225公斤/公頃的近1.8倍，是歐美國家平均施用量的4倍以上。但是過量施用化肥會降低耕地質量，其影響途徑有四：一是單施化肥導致土壤板結和土壤有機質含量下降。二是化肥從原料開采到生產加工，會附帶一些重金屬元素和有毒有害物質，長期過量施用化肥會導致土壤中重金屬元素的富集。三是化肥利用率僅為35%左右，其余部分則進入土壤生態系統，成為農業面源污染的來源。四是大量施用氮肥和磷肥，會使土壤酸性成分飆升，過酸的土壤既影響作物生長發育，也加劇了土地重金屬污染的危害。根據生態環境部發布的《2020中國生態環境狀況公報》，影響農用地土壤環境質量的主要污染物是重金屬，其中鎘為首要污染物。但對農戶來說，施用化肥的成本低而收益高，使用化肥帶來的外部成本則由社會承擔，因此農民沒有減量施用化肥保護土壤的積極性。

三、價格、產權和外部性機制對耕地質量的疊加影響

以上分別論述了價格機制、產權機制和外部性機制對土地質量變化的影響，在論述價格機制的影響時，自然是嚴格假設產權機制和外部性機制不起作用，單純討論價格升降對土地質量的影響，論述產權機制或外部性機制的影響時，也需要同樣的假設。因此，以下部分將逐步舍棄這些嚴格的假設條件，論述價格、產權和外部性共同發揮作用時，其對土地質量產生的總影響。

1.假設條件說明

在經濟人假設下，土地作為糧食生產的重要投入品和“固定資產”，農戶土地質量的最優值應使其凈收益達到最大。設凈收益為S，農地經營的總收益為TR，經營總成本為TC，則：S=TR-TC。使S最大的農地質量即為Q*。凈收益最大條件下的土地質量Q*與其實際質量Q不一致時，就會產生耕地質量變動的需求。當Q*>Q時，產生土地質量提升需求，需求量為Q*-Q；當Q*

為分析問題方便起見，我們首先分析在土地產權安全穩定、無外部性的完全競爭市場中，由糧食生產收益TR1和糧食生產成本TC1所決定的最優土地質量。這時，TR=TR1，TC=TC1，然后引入生產成本變動情況、制度費用和外部性等變量。

2.完全競爭市場中土地最優質量的確定

引入土地邊際產品價值曲線VMP1=MP·P，其中MP為邊際產量(土地質量每提高一個單位帶來的產量增量)，P為產品價格，土地質量改良的邊際成本曲線為MC1。顯然，農戶土地最優質量為Q*時，需要滿足：VMP1=MC1。在圖1中，VMP1與MC1相交于A0點，此時Q*為Q1。

從圖1中不難發現，產品價格對土地最優質量具有正向作用。在圖1中，土地產品價格下降使生產性邊際產品價值線由VMP1變化為VMP2，相應地，均衡點由A0變化為A1，最優土地質量由Q1減少到Q1′。因此，最優土地質量變化的經濟含義是：糧食價格下降幅度等于投資于耕地的邊際投資成本的節約，即農民以降低重要“固定資產”的質量來維持生產均衡；糧食價格上升幅度等于投資于耕地的邊際投資支出的增加，即農民以提升重要“固定資產”的質量來響應價格激勵。

同理，生產性成本對土地最優質量具有反向作用，因為生產要素價格的上漲等價于產品價格相應程度的下降，當然可以折算為產品價格的下降幅度。如前所述，勞動力工資和農用生產資料價格上漲是多年來的長期趨勢。因此，在糧價不變情況下，生產性成本的上升會帶來投資于耕地的邊際投資成本的一定程度的節約，即農民通過降低土地質量來抵消其他生產要素價格的上漲，以維持糧食生產的正常進行；而生產性成本的下降會帶來投資于耕地的邊際投資支出的一定程度的增加，因為這時投資土地更加有利可圖。簡言之，土地(質量)還具有農業生產調節器的重要功能，即農戶通過土地質量的升降來應對市場價格變化，吸收消化市場風險，以維持糧食生產的正常進行。

如圖1，在生產性成本中，當直接影響土壤改良的要素價格上升時，土壤質量的下降更加直接而明顯，即當MC1變化為MC2時，MC2=MC1+ΔMC，其中ΔMC為邊際成本的上升部分。均衡點由A0變化為A2，土地最優質量相應地減少到Q2，土地最優質量下降了Q1-Q2。

當然，更加接近糧食生產現狀的情形是成本上漲和價格下降同時發生的情況。如圖1，假設產品價格下降使生產性邊際產品價值線由VMP1變化為VMP2，并且土地質量改良的邊際成本曲線由MC1變化為MC2，這時均衡點由A0變化為A3，對應農戶土地最優質量為Q3，土地最優質量下降的幅度是Q1-Q3。可見，土地最優質量下降幅度大于產品價格或成本單獨變化情況下的土地最優質量降幅。

圖1 完全競爭市場中土地最優質量變化示意圖

3.由制度費用決定的土地最優質量

為分析問題方便起見，現在開始只考慮圖1中要素價格的變化，不再分析產品價格的變化。在圖1的基礎上，我們引入制度費用TC2這一影響因素，TC2反映了租值消散與土地細碎化帶來的成本增加之和。其一，租值消散的制度費用比較簡單，可以表示為土壤改良的邊際成本的增加，即MC曲線的向上移動。其二，土地細碎化帶來的成本復雜一些，需要分類別討論，在土地細碎化的四個影響途徑中，前兩個影響途徑(減少作物輪作和小型機械作業導致耕層較淺)代表土壤改良的邊際成本的增加，與租值消散的作用效果相同，也就是說在租值消散的基礎上使得MC曲線進一步向上移動。后兩個影響途徑(增加人工費用和增加機械作業費用)中一部分代表了生產性成本的上升，也即收入的損失或消散，它也意味著土地價值的降低，如上所述，這一類的收入消散可以視為制度費用，即在邊際上可以表示為MC曲線再次向上移動；另一部分則代表了土壤改良的要素成本的直接上升，例如，利用機械化進行深耕深松、秸稈還田的作業成本上升了，也與租值消散的作用效果相同，即在邊際上也可以表示為MC曲線的向上移動。因此，在圖1中，引入制度費用帶來的效果是，MC曲線會向上移動。

這時，農戶經營總成本為TC=TC1+TC2。農戶進行土壤改良的邊際成本MC=(MC1+ΔMC)+MC2，在這里，MC2統一反映了土壤改良的各類邊際制度成本。如圖2所示，在新的條件下，土地的均衡質量要滿足：VMP1=MC。VMP1與MC相交于A2點，此時土地最優質量為Q3。從圖2中可以看出，ΔMC的存在使均衡點由A0變化為A1，而TC2的存在又進一步使均衡點由A1變化到A2。顯然，TC2對土地最優質量具有反向作用，減少的農地質量為Q2-Q3。效率損失為效率三角ΔA1A2B。

圖2 存在制度費用情況下土地最優質量變化示意圖

4.引入外部性情況下土地最優質量的確定

在圖2的基礎上，我們引入正外部性這一影響因素。當存在正外部性時，農戶經營總成本仍然為TC=TC1+TC2，農戶進行土壤改良的邊際成本是MC=MC1+ΔMC+MC2。社會總收益TR=TR1+TR2。其中TR2為外在收益。邊際社會收益MSB大于(私人)邊際收益VMP1，差額是邊際外在收益MEB。在農業生產資料和工資上漲以及存在制度費用的情況下，土壤改良的邊際社會成本仍然是MSC=MC=MC1+ΔMC+MC2。

從圖3中可以看出，從社會總體利益出發，土地最優質量由邊際社會收益曲線MSB和邊際社會成本曲線MSC的交點決定，土地最優質量為Q3。但對農戶而言，土地最優質量為Q2。因此可以說，相對于社會需要的土地最優質量Q3，現實中由于制度費用、外部性等影響因素的存在，土地最優質量下降了Q3-Q2。由此可見，土地產權機制、市場價格機制和外部性機制會共同發揮作用，影響土地質量的升降。但這三大機制的共同作用并不是三個機制的簡單疊加，即最終對土地質量的影響效果并不是三個機制各自的影響效果之和。在圖3中，土地質量的實際改變量是Q3-Q2，如果是簡單疊加，土地質量的變化就會是Q4-Q2。

圖3 價格、產權和外部性共同作用情況下

四、提升糧食主產區耕地質量的政策措施

耕地質量的持續下降問題是在土地產權殘缺、種糧收益下降和外部性以及兼業化的共同影響中形成的。提升耕地質量，從中長期看，需要從制度動因上扭轉耕地質量的下降態勢，進一步深化農村土地制度改革、完善糧食價格形成機制、健全經濟補償機制，變耕地質量下降態勢為耕地質量逐漸上升態勢。從當前來看，需要迅速恢復和提升地力，以實際行動落實“藏糧于地”戰略。

1.中長期的政策選擇

第一，進一步深化農村土地制度改革。在因地制宜落實“增人不增地、減人不減地”規定的同時，研究出臺農村承包地退出政策，為土地流轉和農業規模經營創造更有利的制度環境。以釋放經營權活力為重點，深入落實“三權分置”制度，在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權。2021年修訂的《農村土地經營權流轉管理辦法》增加了平等保護土地經營權的具體條款。例如，流轉期限屆滿后，受讓方享有以同等條件優先續約的權利；經承包方同意，受讓方依法投資改良土壤，在土地經營權流轉合同到期后，受讓方有權獲得合理補償等。在實踐中要將這些規定落實到位，以利于新型農業經營主體形成長期的經營預期，從而提高投資土地的積極性。另外，土地細碎化是農業高質量發展回避不了的一個問題，歷年中央一號文件都強調要鼓勵農民采取互利互換方式，解決承包地塊細碎化問題。要積極推廣河南省民權縣“小塊并大塊”“多塊并一塊”的改革經驗，整鄉、整縣推進土地細碎化問題治理。民權縣的具體做法是：通過輿論宣傳和政策激勵，引導農民自愿流轉，實現小塊并大塊。將承包地劃分等級，上等地0.8畝記為中等地1畝，下等地1.2畝記為中等地1畝。按照群眾一致同意的方法，集中連片分配承包地，使農戶原來零散的小塊土地整合承包為一大塊土地，產生了良好的經濟社會效益，既提升了農業機械的使用效率和農業生產的規模經濟效益，又減少了土地流轉的交易成本，有利于土地流轉和新型農業經營主體的發展。

第二，完善糧食價格形成機制。探索推進糧食價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，建立健全以市場為主的糧食價格形成機制。當前應繼續實施稻谷和小麥最低收購價格政策，繼續完善大豆和玉米生產者補貼政策。在糧價較低時，及時增加財政補貼，保護農民的種糧積極性。

第三，健全基于外部性的經濟補償機制。政府對耕地地力的下降趨勢承擔著重要的社會責任，需要對耕地質量下降問題實施有效的控制。為提高糧食主產區保護耕地地力、提高糧食產能的積極性，需要建立區際經濟補償機制。受益地區應對糧食主產區進行補償，以彌補主產區因保護較多耕地資源限制經濟發展所受到的損失，平衡區域之間的經濟利益。

2.當前的政策選擇

第一，以新思路規劃建設高標準農田。我國糧食主產區高標準基本農田建設取得了很大成效，但在建設中仍然存在著投資標準偏低、建設內容不完善、重建設輕管護等問題，影響高標準基本農田效益的充分發揮。一是現行投資標準偏低，多數地區按照畝均1500元的投資標準組織執行，由于建設材料近幾年價格大幅上漲，現行的1500元/畝建設標準僅能夠解決基本的灌排問題，還做不到旱澇保收。二是農田建設內容不完善，只重視工程建設而忽視地力培育，由于沒有土地肥力提升的內容，導致糧食產能穩定提升的壓力過大，只能不斷擴大播種面積。三是重建設輕管護，很多工程項目竣工并移交以后，設備和設施由于缺乏維護，損毀嚴重，有些已經不能使用，“重建輕管”導致工程的使用期限縮短。

下一步高標準農田建設要按照“高標準建設、高標準管護、高標準利用”的總體要求，提高投資標準，完善建設內容，健全管護機制，探索高效利用的多種模式。一要提高投資標準。通過提高高標準農田建設的投資標準，實現高科技智能化配置，將物聯網、大數據、云計算等現代信息技術和農業節水灌溉技術高效融合，實現小氣候信息采集、土壤墑情和養分的自動化監測、病蟲害智能檢測分析等功能。二要采取先進技術，改良土壤性質。通過深耕深松、增施有機肥、種植綠肥以及生物技術等措施提高土壤生產力。三要健全管護機制，確保農田設施長效運行。積極探索農田管護模式，結合農村土地產權制度和農業水價綜合改革，積極探索農田管護模式，建立健全管護機制，明確管護主體，落實管護責任。四要推動良田高效利用。高標準基本農田建成后，要積極推進土地流轉，引導土地向種糧大戶、家庭農場等新型農業經營主體集中，開展規模化生產。積極開展土地托管等農業生產性服務，實現機械化生產、專業化管理、規模化經營，充分提升良田產能潛力。積極推廣河南省商水縣“高標準農田+”模式。2019年，商水縣按照每畝投資3000元以上標準創建了3萬多畝集中連片的高效節水灌溉示范區，積極鼓勵規模經營，將3萬多畝示范區建設項目與新型農業經營主體培育相結合。其中，7家農民專業合作社聯合種業公司一次性流轉項目區土地1.37萬畝，發展小麥良種繁育基地；商水縣農業投資有限公司流轉1.2萬畝，發展數字農業等，取得了顯著成效。

第二，持續開展耕地質量保護與提升行動。在當前小農戶粗放化生產、新型農業經營主體短期化經營的局面不能迅速改變的情況下，耕地質量下降成為一個常態化存在，這是地權模糊不清引起的制度費用。政府部門應通過提供補貼的方式來推進深耕深松、秸稈還田、測土配方施肥等措施的實施，恢復土地生產力，政府補貼也可以說是應對地權模糊而不得不付出的代價。首先，以增加耕層深度為核心，推進深耕深松，完善機械化深松整地補助政策，鼓勵農機專業合作社等農業生產性服務組織為廣大小農戶提供深耕深松服務；推廣施用土壤調理劑，實行農機農藝融合，增強土壤生產力。其次，加大對農作物秸稈還田的補助力度，補貼數額不小于秸稈還田作業成本和減產成本，推廣農作物秸稈機械化還田耕作模式，鼓勵整村、整鄉開展農作物秸稈還田。秸稈還田還要與增施有機肥相結合，大力支持施用有機肥，因地制宜發展綠肥種植，改善土壤結構。再次，加大對測土配方施肥的政策支持力度，推廣應用測土配方施肥等精準施肥技術以及緩釋肥料、水溶肥料、生物肥料等高效新型肥料。要抓好典型示范，帶動大面積減肥增效措施落實，解決化肥面源污染問題。最后，大力推動農業資源節約，加大節地、節水、節肥、節種、節藥等節約型農業技術的創新和推廣應用力度。

注釋

①湯勇華、黃耀：《中國大陸主要糧食作物地力貢獻率及其影響因素的統計分析》，《農業環境科學學報》2008年第4期。地力貢獻率為不施肥時的作物產量與適宜肥料施用下的產量之比，是衡量土壤肥力對作物產量貢獻的通用指標，其高低一般取決于作物類型、氣候和土壤特性。②《耕地質量調查監測與評價辦法》，農業農村部網站，http://www.moa.gov.cn/gk/tzgg_1/bl/201607/t20160722_5215391.htm，2016年6月21日。③《國土資源部關于發布2016年全國耕地質量等別更新評價主要數據成果的公告》，自然資源部網站，http://www.mnr.gov.cn/gk/tzgg/201712/t20171226_1992794.html，2017年12月26日。④郭林濤：《我國中長期糧食供應的脆弱性分析及其應對》，《中州學刊》2020年第8期。⑤《2019年全國耕地質量等級情況公報》，農業農村部網站，http://www.ntjss.moa.gov.cn/zcfb/202006/P020200622573390595236.pdf。⑥這里不妨假設老人和婦女不太適合從事農業生產中較繁重的體力勞動。⑦郭慶海、劉帥、劉文明：《三維坐標下我國糧食主產區耕地質量管理問題研究——以東北糧食主產區為例》，《中州學刊》2019年第10期。⑧張衛東、童睿：《租值消散理論述評》，《江西師范大學學報》(哲學社會科學版)2005年第3期。⑨張五常：《經濟解釋》，商務印書館，2000年，第427—428頁。⑩張五常：《經濟解釋卷四：制度的選擇》，中信出版社，2014年，第65頁。劉守英、高圣平、王瑞民：《農地三權分置下的土地權利體系重構》，《北京大學學報》(哲學社會科學版)2017年第5期。李維慶：《我國農村土地產權制度的殘缺及變革方向》，《中州學刊》2007年第5期。生秀東：《鞏固提升我國糧食產能的制度分析》，《中州學刊》2018年第11期。河南省農業農村廳：《河南省耕地質量狀況調查》，《中國農業綜合開發》2021年第6期。葉興慶：《演進軌跡、困境擺脫與轉變我國農業發展方式的政策選擇》，《改革》2016年第6期。郭慶海：《糧食主產區耕地質量問題及其保護政策——以吉林省為例》，《當代農村財經》2014年第10期。《農村土地經營權流轉管理辦法》，中國政府網，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-02/04/content_5584785.htm，2021年1月26日。生秀東：《河南省發展農業適度規模經營的模式與經驗探討》，《南方農業》2017年第12期。郭小燕：《我國耕地地力透支的影響機制及治理對策》，《農村經濟》2020年第3期。《堅持“五化”標準 實施藏糧于技——商水縣高標準農田示范區建設工作紀實》，《周口日報》2020年9月5日。