《民法典》中環境污染和生態破壞責任的內部邏輯與外部銜接*

周 峨 春 呂 靖 文

傳統環境侵權責任局限于對環境污染導致的人身權、財產權受損進行救濟，無法實現對生態環境本身所受損害的救濟。《民法典》侵權責任編突破傳統環境侵權責任以私益為中心的限制，在第7章“環境污染和生態破壞責任”中設置生態環境損害賠償責任，構建起私法路徑下的生態環境損害救濟機制。①但是，將生態環境損害賠償責任與環境侵權責任統一于環境污染和生態破壞責任，并未解決環境公益保護與私人權益保護之間的法律沖突，無法對相關司法實踐提供較為明確的指引。鑒于此，需要厘清《民法典》中環境污染和生態破壞責任(為行文方便，以下簡稱生態環境責任)二元結構的內部關系，并且處理好《民法典》中相關規定與《環境保護法》等公法中相關救濟體系的銜接。

一、《民法典》中生態環境責任的二元結構

綠色原則被學界稱為《民法典》的外源性原則②，與之相對應，生態環境損害賠償責任可稱為《民法典》中的外源性責任。生態環境損害賠償責任作為傳統的公法責任，救濟的是環境公益，與《民法典》的私益本位相沖突，因此，生態環境損害賠償責任的民法化過程中充滿爭議。面對各種爭議，《民法典》突破傳統規范主義立法觀的限制，構建起包括環境侵權責任和生態環境損害賠償責任的二元結構的生態環境責任體系，全面保護個體環境利益和環境公益。

(一)功能主義立法觀下生態環境損害賠償責任民法化具有合理性

生態環境損害即生態環境本身受到的損害，是一種與人身損害、財產損害并列的獨立的損害形態。在《民法典》制定過程中，有學者對其中納入生態環境損害賠償責任持反對意見，指出“生態環境損害賠償責任指向的對象是公共利益，由環境法調整，將生態環境損害賠償責任納入民法典的調整范圍將導致公、私法體系的混亂”③。有學者主張對環境污染和生態破壞的救濟應限定在民事權益受損的范圍內，生態環境不屬于民事權益，不能將生態環境損害賠償責任納入《民法典》侵權責任編。④這些學者從規范主義立法觀出發，注重法律的形式規范性及內在邏輯一致性。誠然，在生態環境損害賠償責任的設定上，遵循規范主義立法觀有助于保持民法體系和環境法體系的統一性、穩定性，但有損生態環境責任體系的完整性。無論是環境侵權還是生態環境損害，都是通過對環境發生作用而造成損害。在很多情況下，一個損害行為會同時損害生態環境，侵害他人的人身權、財產權。《侵權責任法》《環境保護法》分別堅守私益保護、公益保護的立場，分別救濟私主體的人身權和財產權、生態環境公益，雖然維護了法律秩序的統一性，卻使生態環境問題的解決格外復雜化、碎片化。

《民法典》突破傳統公、私法劃分的藩籬，基于功能主義立法觀建構生態環境責任體系，具有顯著的現實意義。功能主義與規范主義代表法律創制過程中不同的價值取向，與前者著眼于法律的形式規范性和內在邏輯一致性不同，后者以問題為導向、以求同為目的，著眼于現實問題的解決，注重法律適用的便利性，弱化法律的形式規范性和內在邏輯一致性。⑤目前，功能主義價值導向在部門法中得到普遍體現。比如，面對風險社會的諸多挑戰，刑法立足于應對現實問題，注重發揮社會治理功能。⑥又如，《食品安全法》基于網絡交易第三方平臺在保障食品安全方面的便利性，規定了其對平臺內食品經營活動的審核義務，是一種典型的功能主義立法進路。⑦在環境法和民法領域，也有體現功能主義立法觀的先例。比如，《環境保護稅法》采取功能主義立法路徑，解決排污費相關規定的立法層級低、強制性差以及排污費管理使用不規范等問題；⑧《民法通則》(已隨著《民法典》自2021年1月1日起施行而同時廢止)依據社會功能的不同，將法人分為企業法人、非企業法人。⑨面對環境法基礎理論研究的不足，為滿足解決現實中環境問題的迫切需求，《民法典》將生態環境損害賠償責任納入其中，是功能主義立法觀的直接體現。這具有重要的現實意義：其一，在實體規范方面，補強了對生態環境損害進行救濟的法律規范。在《民法典》之前，關于生態環境損害救濟的兩種責任形式即生態修復和金錢賠償只在《環境保護法》及其司法解釋中有規定，缺乏侵權法律制度予以規范，將生態環境損害賠償責任納入《民法典》，就構建起針對生態環境損害的全方位的救濟制度。其二，在程序規范方面，有助于與生態環境損害賠償訴訟、環境民事公益訴訟制度相銜接。生態環境損害賠償訴訟和環境民事公益訴訟是對生態環境損害進行救濟的主要程序性法律制度，在《民法典》之前，提起這兩種訴訟的主要法律依據是《民事訴訟法》以及相關司法解釋，缺乏與這些法律依據相對接的民事實體法規范。將生態環境損害賠償責任納入《民法典》，就彌補了這一缺憾。

(二)《民法典》中生態環境責任的結構解析

《民法典》第7章彌補了《民法通則》(已廢止)和《侵權責任法》(已廢止)中生態環境責任的不足，規定了環境侵權責任和生態環境損害賠償責任，并將環境侵權行為的類型擴展為環境污染和生態破壞，構建起生態環境責任的完整體系。

在形式結構方面，《民法典》第7章共7個條文，分為兩部分。第一部分包括第1229—1233條，規定了環境侵權責任。其中，第1229條屬于總綱性條款，規定了環境侵權責任的構成要件和歸責原則，即存在污染環境、破壞生態的行為及他人受到損害的事實，二者之間存在因果關系，適用無過錯責任原則；⑩第1230條規定了環境侵權責任的舉證原則，即實行舉證責任倒置，由行為人就不承擔或者減輕責任及其行為與他人損害之間不存在因果關系承擔舉證責任；第1231條規定了兩人以上實施環境侵權行為的責任分擔，即根據環境污染和生態破壞程度以及不同行為對致害后果所起作用的大小等因素分擔責任；第1232條突破環境侵權責任立法長期墨守的補償性原則(即填平原則)，規定了環境侵權責任的懲罰性賠償原則，實行過錯責任，侵權人在“違反法律規定故意污染環境、破壞生態造成嚴重后果的”情況下才承擔懲罰性賠償責任，被侵權人是請求權主體；第1233條規定了環境侵權責任的轉移和追償機制，因第三人過錯而污染環境、破壞生態導致損害的，被侵權人可以選擇向侵權人或第三人請求賠償，侵權人賠償后有權向第三人追償。第二部分包括第1234條、1235條，規定了生態環境損害賠償責任。其中，第1234條規定的是生態環境修復責任，實行過錯責任原則，以“違反國家規定”為依據，請求權主體是“國家規定的機關或者法律規定的組織”，責任形式包括在合理期限內直接修復、超出合理期限給付修復費用兩種；第1235條規定了金錢賠償責任，歸責原則和請求權主體都與生態環境修復責任的相同，責任形式包括賠償生態環境服務功能喪失導致的損失、生態環境功能永久性損害造成的損失、生態環境損害調查鑒定評估等費用、清除污染修復生態環境的費用、防止損害發生和擴大的費用。

在客體結構方面，《民法典》第7章7個條文所保護的法益包括私益和公益兩方面。私益與公益的區分是界定環境侵權責任與生態環境損害賠償責任適用范圍的關鍵。環境侵權行為侵害的是人身權、財產權等私益，對這種私益的救濟，一方面必須有特定主體因環境污染或生態破壞行為而受到損害，如果只是生態環境受到污染或破壞，并沒有特定的受害主體，就難以啟動私益救濟；另一方面必須有特定的民事權益(人身權或財產權)受損，人身損害和財產損害相較于環境利益損害是可以明確識別和具體衡量的。從公益救濟的主體方面看，環境作為公共產品，其利益主體是人類整體，而不是私益救濟所針對的特定的人；從公益救濟的權益方面看，公益救濟是對環境利益的救濟，而不是對具體的人身權、財產權的救濟。

二、《民法典》中的生態環境責任應在尊重民法邏輯的基礎上體現生態規律

根據《民法典》第1164條的規定，其侵權責任編規范的是侵害民事權益的行為。民事權益是傳統的私益，生態環境損害賠償責任救濟的是環境公益，《民法典》侵權責任編基于功能主義立法觀將侵害環境公益的行為納入其調整范圍，看似有悖于該編內在邏輯統一性，實則不然。厘清這一點，需要擺正環境公益救濟在生態環境責任中的位置。

(一)環境侵權責任的適用優先于生態環境損害賠償責任

在民法體系框架內植入環境公益救濟制度，需要在尊重民法邏輯的基礎上體現生態規律，處理好不同責任形式之間的銜接與平衡問題，“不能簡單以保護生態環境的‘大道理’代替民法自治的‘小邏輯’”。根據侵害客體的不同，環境侵權行為可分為三類：導致個體人身權、財產權等私益損害的；導致生態環境污染與破壞的；既導致個體人身權、財產權等私益損害，又導致生態環境污染與破壞的。對于前兩種損害，可分別適用環境侵權責任、生態環境損害賠償責任進行救濟。對于第三類損害，需同時適用環境侵權責任和生態環境損害賠償責任進行救濟。此時，兩種責任形式之間的順位關系是不得不考量的問題。

環境侵權責任與生態環境損害賠償責任的順位，主要涉及二者由同一環境損害行為引起時的牽連與競合關系。二者在責任承擔的具體方式上都涵蓋金錢給付和行為給付，其順位考量實際上是這兩種責任承擔方式的順位考量。就金錢給付而言，環境侵權責任中的損害賠償、懲罰性賠償都屬于金錢給付，生態環境損害賠償責任中的金錢賠償也屬于金錢給付；環境侵權責任中的恢復原狀和生態環境損害賠償責任中的生態環境修復一般屬于行為給付，在履行不能或者未在規定期限內履行的情況下會轉換成金錢給付，即承擔恢復原狀或生態環境修復的費用。不同的法律責任有不同的功能，蘊含著不同的價值取向。環境侵權責任中的金錢給付和生態環境損害賠償責任中的金錢給付雖然同為金錢給付，功能和價值取向卻明顯不同。前者對被侵權人而言具有不可替代性，后者對環境公益救濟而言并不是唯一的資金來源，因此，當二者發生沖突時，優先適用環境侵權責任中的金錢給付，是保護被侵權人權益的必然要求和正當選擇。《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)便持此態度，對環境侵權責任的承擔實行優先適用金錢給付的方式。根據《解釋》第31條的規定，被告因污染環境、破壞生態需承擔生態環境損害賠償責任和環境侵權責任，財產不足以履行全部責任的，應當先履行環境侵權責任。《民法典》雖然沒有明確二者的順位，但根據第187條的規定，行為人因同一行為承擔民事責任、行政責任和刑事責任，財產不足以履行全部責任的，優先承擔民事責任，相當于間接確立了金錢給付(私益救濟)優先的原則。就行為給付而言，主要涉及環境侵權責任中的恢復原狀與生態環境損害賠償責任中的生態環境修復的順位安排。前者包括對人身權和財產權的恢復，后者涉及對生態環境的恢復，因此，二者的順位安排實際上是人身權、財產權的恢復與生態環境恢復之間沖突的協調。對此，《民法典》及其他法律、法規都沒有明確規定。如上文所述，為救濟人身權和財產權的金錢給付較之救濟環境公益的金錢給付處于優先適用的順位，遵循舉輕以明重的法理，為直接恢復人身權和財產權的行為給付在適用上應優先于為恢復生態環境的行為給付。

總之，在民法的邏輯框架內，生態環境責任的最基本功能是為人身權和財產權等私權益受到損害提供救濟，而不是側重于環境保護。應當避免單純重視環境公益損害的救濟，而忽視對同一加害行為導致個體私益損害的救濟。實施《民法典》中的生態環境責任制度時堅持優先適用環境侵權責任，可以避免陷入這一誤區。

(二)懲罰性賠償僅適用于環境侵權行為

《民法典》第7章第1232條設置了針對環境侵權行為的懲罰性賠償責任制度，這是司法實踐中對環境侵權行為適用懲罰性賠償的唯一法律依據。該規定雖然明確了適用懲罰性賠償的主體要件、主觀要件、行為要件和結果要件，但表述的模糊性為相關解釋與適用留下了可“私”可“公”的空間。有學者主張，懲罰性賠償適用于生態環境損害賠償責任的承擔。有學者認為，從生態環境責任的二元結構來看，同一環境損害行為同時造成私益損害和生態環境公益損害時，對私益損害可以適用懲罰性賠償，對公益損害同樣可以適用懲罰性賠償。從功能來看，懲罰性賠償具有威懾與懲罰的功能，將其適用于生態環境損害賠償責任的承擔，有助于遏制破壞生態環境的行為。從申請賠償的權利主體來看，“國家規定的機關或者法律規定的組織”有權提起環境公益訴訟，其也應有主張懲罰性賠償的權利。在司法實踐中，已有對生態環境損害行為適用懲罰性賠償的案例。如在“浙江海藍化工集團有限公司環境污染責任糾紛案”中，法院在判處海藍化工集團有限公司承擔生態環境賠償責任的基礎上，根據《民法典》第1232條判處其承擔懲罰性賠償金17萬余元。該案是全國首例適用《民法典》規定的生態環境責任中懲罰性賠償條款的案件。最高人民檢察院公布的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》(2021年7月1日起施行)規定，檢察機關在環境公益訴訟中可以提出懲罰性賠償的訴訟請求。

上述理論研究和司法實踐層面對生態環境損害適用懲罰性賠償的認可是否符合相關立法精神，還需要進行嚴密的論證。法律責任的設置意義在于使當事人承擔不利的法律后果，救濟受損害的權利或利益，從而實現法的價值。但是，法律責任的承擔以限制當事人的人身、財產自由為代價，法律責任的適用應妥當、適度。筆者認為，懲罰性賠償不應適用于生態環境損害賠償責任的承擔，而應僅適用于環境侵權責任的承擔。

首先，從《民法典》第7章的體系來看，第1229—1233條是關于環境侵權責任的內容，第1234條、1235條是關于生態環境損害賠償責任的內容。在環境侵權責任中，按照從補償到懲罰的路徑設置責任形式，先根據填平原則規定補償責任，再基于懲罰侵權人的考量規定懲罰性賠償責任。在生態環境損害賠償責任中，有生態環境修復、金錢賠償兩種具體責任，此兩種責任屬于同質性責任，都是對生態環境的補償性責任。如果對生態環境損害也適用懲罰性賠償責任，就應在此兩種責任之后予以專門規定，或者對環境侵權責任和生態環境損害賠償責任的承擔統一規定適用懲罰性賠償責任，并且規定在《民法典》第7章最后，如此才契合不同責任形式之間的邏輯關系。

其次，從懲罰性賠償的法律性質來看，其屬于私益損害賠償的范疇。立法上設置侵權責任的核心價值是救濟被侵權人，而不在于對侵權人施以懲罰，懲罰性賠償從根本上講是為了彌補補償性賠償的不足而產生的。《民法典》第7章設置懲罰性賠償責任，意在對被侵權人的人身權、財產權等私益進行全面救濟。雖然基于功能主義考量，《民法典》可以將環境公益納入生態環境責任的救濟范圍，但需恪守私法本位，僅規定適用于環境公益救濟的責任形式即生態環境修復和金錢賠償，而不能覬覦專屬于私益救濟的責任形式——懲罰性賠償。

最后，從責任配置來看，對生態環境損害適用懲罰性賠償，會與其他責任形式相重疊，造成重復懲罰。一方面，在生態環境損害賠償責任內部，可以結合生態環境損害程度、生態環境修復的難易程度、侵權人的過錯程度，按虛擬治理成本的倍數計算生態環境修復費用，這已具有一定的懲罰性；可以綜合考量清除環境污染和修復生態所需費用、生態環境功能喪失導致的損失、防止損害發生和擴大的費用等因素，估算金錢賠償數額，這也體現了一定的懲罰性。另一方面，我國環境保護立法中普遍存在基于強化法的威懾性考量的重罰性條款，以期通過重罰達到遏制環境違法行為的效果。行政罰款的主體是法律規定的機關或組織，罰款歸屬于國家財政；如果生態環境損害賠償責任的承擔適用懲罰性賠償，請求權主體也是國家機關或有關組織，賠償金最終也歸屬于國家財政，則其與行政罰款并無區別。如此，會導致行政權與司法權的錯配。另外，在同一環境侵權行為同時造成環境公益損害和個體私益損害的情況下，如果對公益損害和私益損害都適用懲罰性賠償責任，侵權人將因同一侵權行為受到兩次同類懲罰，有違法律責任追究應妥當、適度的原則。

(三)生態環境修復責任的承擔優先于金錢賠償責任

厘清環境侵權責任與生態環境損害賠償責任的關系后，還需進一步厘清生態環境損害賠償責任內部生態環境修復責任與金錢賠償責任的關系，這直接影響對生態環境損害進行救濟的效果。由于生態環境修復責任與金錢賠償責任同處于生態環境損害賠償責任內部，所以處理二者的關系可以遵循生態環境保護的法理，以尊重生態規律為前提，以生態環境保護為質量標準和目標。

生態環境修復是指，對生態環境進行修整以使其結構和生態服務功能恢復到較好的狀態。生態環境損害領域的金錢賠償是指，對生態環境受到的損害予以金錢賠償，具體制度設計圍繞生態環境保護目標展開以區別于對財產權和人身權的金錢賠償。這兩種責任形式是完全獨立的。《民法典》第1234條規定了生態環境修復責任，第1235條規定了金錢賠償責任(其中包含賠償生態環境損害引起的各項損失和費用)。與金錢賠償責任相比，生態環境修復責任是對生態環境損害最直接、最有效的救濟方式，應當優先適用。根據《民法典》第1234條、1235條的規定，生態環境修復責任置于金錢賠償責任之前，體現了生態環境修復責任的優先適用地位。有關國家政策和司法解釋也賦予生態環境修復責任優先于金錢賠償責任予以適用的地位。2016年最高人民法院發布的《關于充分發揮審判職能作用為推進生態文明建設與綠色發展提供司法服務和保障的意見》提出，樹立以生態環境修復為中心的審判理念，將生態環境修復作為審判的首要價值目標。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《生態環境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《方案》)確立了“修復優先、賠償次之”的工作原則，使生態環境損害賠償圍繞生態環境修復這一核心內容展開。在有關司法解釋中，對生態環境修復責任的適用經歷了從“可以判決”到“應當判決”的轉變。《解釋》第20條規定人民法院可以根據原告的請求，判決被告承擔生態環境修復責任；2019年最高人民法院發布的《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定》(以下簡稱《規定》)第12條規定，“受損生態環境能夠修復的，人民法院應當依法判決被告承擔修復責任”，將生態環境修復作為生態環境損害賠償案件中必須適用的責任形式。《民法典》第179條對民事責任承擔方式的規定并未明確各責任形式的適用順位，與此相比，《規定》第11條明確了各責任形式的適用順位，按照修復生態環境、賠償損失、停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉的順序排列。這里，生態環境修復責任被列為首先適用的責任形式，其次是賠償損失，表明生態環境損害救濟方式從以賠償為主到以修復為主的轉變。

需要明確的是，生態環境修復責任較之金錢賠償責任的優先適用性，比一般的恢復原狀責任較之金錢賠償責任的優先適用性，更加強烈。在恢復原狀與金錢賠償之間進行權衡時，如果恢復原狀的費用大大超過金錢賠償數額，就應放棄恢復原狀而選擇適用金錢賠償。但是，在生態環境損害賠償責任中，根據《民法典》第1234條的規定，生態環境能夠修復的，應當修復；侵權人在合理期限內未修復的，由有關機關或組織代為修復或委托他人修復，修復費用由侵權人承擔。這充分體現了優先適用生態環境修復責任的堅定性和徹底性。

三、生態環境損害賠償責任制度需要《民法典》與《環境保護法》協調構建

生態環境損害賠償責任作為外源性責任植入《民法典》沖擊了民法體系的自洽性，民法體系的私法本位和特性決定了其無法對公益性的生態環境所受損害給予足夠的救濟。《民法典》已經在合理限度內承擔了環境保護職能，超出民法邏輯的環境保護問題只能交由《環境保護法》處理。為了對生態環境損害給予全方位的救濟，需要《民法典》與《環境保護法》相協調，發揮各自應有的效能，共同構建生態環境損害賠償責任制度。

(一)《民法典》基于私法本位，起輔助作用

自由、自治是民法追求的核心價值，同時，正義、秩序、安全等也是民法價值體系的重要組成部分。《民法典》將綠色原則納入其中，并且規定了環境保護的具體規則，多元價值的嵌入使其必須面對一個現實困境，即如何在保持自身邏輯性和體系性的基礎上容納多元價值和規則。突破這一困境的出路在于，《民法典》通過符合邏輯的體系安排，構建穩定而開放的結構，使多元價值和規則既能棲身于其中，又有向外延展的空間。生態環境損害賠償責任屬于對環境公益損害進行救濟的責任形式，《民法典》基于私法本位和邏輯，對該責任制度的建構不應過多介入，而應在自己的框架體系內起輔助作用。

一方面，《民法典》在生態環境損害賠償責任具體規則設置方面維持謙抑的態勢，保持現有第1234條、1235條的穩定性，不輕易擴張。這兩個條文都明確了某種事實出現時的法律效果，已經具備相當強的明確性和指引性。這兩個條文通過確立生態環境修復責任和金錢賠償責任的構成要件，將所有符合構成要件的生態環境損害情形納入調整范圍，初步形成了生態環境損害賠償責任體系。但是，生態環境損害賠償責任對《民法典》而言畢竟屬于外源性責任，該責任與民法體系內固有的環境侵權責任的價值取向不同，因而在構成要件已經完備的情況下，盡量少作調整。如果確需調整，應參照《環境保護法》及其他相關法律的規定，總結司法實踐經驗，在此基礎上厘清相關主體之間的權利義務關系，與環境侵權責任相區分且分層設置，避免不同責任形式雜糅交錯進而給司法適用帶來誤導和困惑。

另一方面，《民法典》通過設置轉介條款，將生態環境損害賠償責任的解釋性規定及特別權利義務設定交由《環境保護法》安排。關于環境治理的法律體系不是單一的封閉系統，需要公法和私法相互溝通銜接、相互工具化，以便形成一個動態的規范系統。公法或私法各自體系內的完善在形式方面簡單易行，直接在原有體系內增添法條即可，但需要考慮體系內的自洽性，而體系外的溝通、串聯不需要考慮自洽性，只需在原有體系內預留或添設對外溝通的“管道”，此種模式可以避免對原有體系的大規模改造，進而保留原有體系的純粹性。《民法典》與《環境保護法》溝通、銜接的最直接方式，是通過設置轉介條款，建立彼此聯系的“管道”。由于生態環境的公益性與《民法典》的私法本位相左，所以生態環境損害賠償責任不宜直接在《民法典》中予以全面規定。《民法典》通過轉介條款將生態環境損害賠償責任的解釋性規定轉移給《環境保護法》安排，關于《民法典》中生態環境損害賠償責任模糊不清的爭議性問題便可得到有效解決。轉介條款作為彈性條款，在維護《民法典》體系性和穩定性的同時，也為其營造開放性的空間，提升其對新情況的適應力。以懲罰性賠償為例，從《民法典》的體系安排、懲罰性賠償的私益性、生態環境損害賠償責任已具備懲罰功能等方面因素考慮，懲罰性賠償不能適用于生態環境損害賠償責任的承擔；而《民法典》第179條第2款中“法律規定懲罰性賠償的，依照其規定”，可以作為適用懲罰性賠償的轉介條款。待《環境保護法》建立全面的生態環境損害賠償責任后，基于懲罰性賠償在生態環境損害救濟中適用的正當性及其與其他責任形式之間的配置順位等方面理論支撐，根據情勢需要，《環境保護法》可將生態環境損害賠償責任設定為一種責任形式并規定具體的構成要件，在生態環境損害救濟中予以適用。

(二)《環境保護法》發揮應有功能，起主導作用

《民法典》與《環境保護法》在生態環境損害賠償責任制度設置上互相溝通、協調，是對生態環境損害進行救濟的最佳選擇，但應避免部門法之間雜糅。《民法典》與《環境保護法》在堅守自己陣地的基礎上進行外部銜接，是比較妥當的選擇。與《民法典》相比，《環境保護法》“是立足于生態系統整體性、以公法調整為主的法律體系”。生態環境損害屬于對公共利益的損害，應主要通過公法進行救濟，因而由《環境保護法》對相應的救濟發揮主導作用具有正當性。為此，《環境保護法》應至少從以下兩個方面進行拓展和完善。

一方面，《環境保護法》對生態環境損害賠償責任的請求權主體的順位關系進行厘清，對生態環境損害賠償訴訟和環境民事公益訴訟進行整合。《民法典》第1234條、1235條籠統地將生態環境修復責任、金錢賠償責任的請求權主體規定為“國家規定的機關或者法律規定的組織”，沒有明確各主體之間的順位關系。其他相關法律和規范性文件對生態環境損害賠償請求權主體的規定并不一致：根據《方案》和《規定》，生態環境損害賠償的請求權主體是省級、市地級政府及其指定的部門或機構；根據《環境保護法》《民事訴訟法》和《解釋》的有關規定，環境民事公益訴訟中可以提起生態損害賠償請求的主體包括環保公益組織、行政機關、檢察機關。現行法律和有關司法解釋對生態環境損害賠償請求權內容的規定卻是相同的：根據《解釋》第20條、21條的規定，環境民事公益訴訟的提起人可以請求生態環境修復和金錢賠償，與《規定》第12條、13條規定的生態環境損害賠償訴訟中的請求權內容相同。《規定》《解釋》分別適用于生態環境損害賠償訴訟、環境公益訴訟，在訴訟標的方面都包含生態環境損害賠償和生態環境修復的內容，所規定的請求權主體卻不盡相同，那么，不同主體的請求權之間是否存在順位關系呢？依照《規定》，多個主體就同一生態環境損害行為分別提起生態環境損害賠償訴訟、民事公益訴訟時，法院優先審理生態環境損害賠償訴訟案件。這在一定程度上意味著，省級、市地級政府及其指定的部門或機構的請求權在順位上優先于公益組織、檢察機關的請求權。根據《方案》，省級、市地級政府及其指定的部門或機構的生態環境損害賠償請求權源于自然資源國家所有權，但自然資源與生態環境的范疇并不一致，而且，一些自然資源的所有權屬于集體或個人，在此情況下由行政機關作為生態環境損害賠償的請求權主體并不合適。《民事訴訟法》將生態環境損害救濟的請求權賦予檢察機關和環保公益組織，司法實踐中主要由檢察機關行使，這有利于對生態環境損害的救濟。不同的請求權主體有不同的職能或功能，《環境保護法》應當對現有比較分散的關于生態環境損害救濟請求權主體的規定進行整合，構建各主體的請求權有序銜接的機制。具體而言，地方政府及其指定的部門或機構不單單是代行自然資源國家所有權者，更重要的是生態環境治理者，應作為第一順位的請求權主體；環保公益組織是生態環境公益的維護者，可以作為第二順位的請求權主體；檢察機關作為國家法律監督機關和公益代表者，可以作為第三順位的請求權主體。在理順各請求權主體順位關系、明確各請求權內容的基礎上，可以進一步對生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟進行整合，將兩種訴訟合二為一，解決司法實踐中“一案兩訴”的難題。

另一方面，《環境保護法》明確未“違反國家規定”造成生態環境損害的救濟。《民法典》對環境侵權責任、生態環境損害賠償責任采取不同的歸責原則：前者適用無過錯責任原則；后者適用過錯責任原則，以“違反國家規定”為存在過錯的依據。就生態環境責任而言，無論加害人有無過錯，被侵害的私益都可以得到救濟，而受損害的生態環境只在加害人“違反國家規定”的情況下才可以得到救濟。未“違反國家規定”造成的生態環境損害無法得到救濟，這一制度漏洞應由《環境保護法》予以彌補。具體而言，《環境保護法》應在“法律責任”章第64條后增加內容(作為第2款)，具體表述為：生態環境損害行為未違反國家規定、沒有危害生態環境管理秩序的，生態環境行政機關作為生態環境治理者，應當承擔生態環境損害修復責任。該規定可以與自然資源有償使用制度、環境保護稅制度、環境損害補償基金制度相銜接，進而，可以從自然資源有償使用費、環境保護稅收、環境損害補償基金中提取一定比例資金作為生態環境修復專項基金。

四、結語

《民法典》基于功能主義立法觀，將生態環境責任制度的覆蓋范圍由侵害環境私益的行為擴展至損害環境公益的行為，為司法實踐提供了明確的法律依據。但是，生態環境損害賠償責任屬于公益救濟的責任形式，將其納入《民法典》之后，需要處理好其與環境侵權責任之間的銜接關系。同時，《民法典》受體系限制，無法對生態環境損害賠償責任進行全面規定，這項任務需要由《環境保護法》完成。目前，全國人大常委會正在研究啟動環境法典編撰工作。在將來的環境法典中，可以考慮設專門章節對生態環境損害賠償責任進行規定，既實現與《民法典》第7章的有序銜接，又凸顯生態環境損害賠償責任的全面性和系統性。

注釋

①參見龔雄艷、王樹義：《民法典規范下生態環境損害公私法合力救濟模式論——兼論生態環境損害賠償制度的完善》，《環境保護》2021年第10期。②參見樊勇：《私人自治的綠色邊界——〈民法總則〉第9條的理解與落實》，《華東政法大學學報》2019年第2期。③孫佑海、王倩：《民法典侵權責任編的綠色規制限度研究——“公私劃分”視野下對生態環境損害責任納入民法典的異見》，《甘肅政法學院學報》2019年第5期。④參見張新寶：《侵權責任編起草的主要問題探討》，《中國法律評論》2019年第1期。⑤參見鄭智航：《比較法中功能主義進路的歷史演進——一種學術史的考察》，《比較法研究》2016年第3期。⑥參見勞東燕：《風險社會與功能主義的刑法立法觀》，《法學評論》2017年第6期。⑦參見趙鵬：《超越平臺責任：網絡食品交易規制模式之反思》，《華東政法大學學報》2017年第1期。⑧參見劉志堅：《環境保護稅創制：功能主義和規范主義之辯——以超標排污行為可稅性問題為中心》，《甘肅政法學院學報》2018年第5期。⑨參見張新寶：《從〈民法通則〉到〈民法總則〉：基于功能主義的法人分類》，《比較法研究》2017年第4期。⑩參見徐以祥：《〈民法典〉中生態環境損害責任的規范解釋》，《法學評論》2021年第2期。有學者認為，《民法典》中針對環境侵權責任的懲罰性賠償規則具有彌補被侵權人損失、懲治和預防環境侵權行為的功能，是一種以私法機制代行公法威懾與懲罰功能的特殊懲罰制度。參見朱廣新：《懲罰性賠償制度的演進與適用》，《中國社會科學》2014年第3期。參見呂忠梅：《論環境侵權的二元性》，《人民法院報》2014年10月29日。參見呂忠梅：《〈民法典〉“綠色規則”的環境法透視》，《法學雜志》2020年第10期。呂忠梅、竇海陽：《修復生態環境責任的實證解析》，《法學研究》2017年第3期。參見竇海陽：《環境侵權類型的重構》，《中國法學》2017年第4期。參見李明發：《民事賠償責任優先的理論基礎及其法律構建》，《江淮論壇》2014年第6期。參見蔡唱：《民法典時代環境侵權的法律適用研究》，《法商研究》2020年第4期。參見房紹坤、張玉東：《論〈民法典〉中侵權責任規范的新發展》，《法制與社會發展》2020年第4期；陳海嵩、豐月：《生態環境損害懲罰性賠償金額的解釋論分析》，《環境保護》2021年第13期；王笑寒：《生態環境侵權懲罰性賠償制度的法律適用問題》，《山東社會科學》2021年第3期。參見蘇偉康：《公害懲罰性賠償及其請求權配置——兼論〈民法典〉第1232條的訴訟程序》，《中國地質大學學報》(社會科學版)2021年第4期。參見梁勇、朱燁：《環境侵權懲罰性賠償構成要件法律適用研究》，《法律適用》2020年第23期。參見謝海波：《環境侵權懲罰性賠償責任條款的構造性解釋及其分析——以〈民法典〉第1232條規定為中心》，《法律適用》2020年第23期。江西省浮梁縣人民法院(2020)贛0222民初796號民事判決書。參見張騏：《論當代中國法律責任的目的、功能與歸責的基本原則》，《中外法學》1999年第6期。參見王樹義、龔雄艷：《環境侵權懲罰性賠償爭議問題研究》，《河北法學》2021年第10期。參見王利明：《美國懲罰性賠償制度研究》，《比較法研究》2003年第5期。參見吳衛星、何鈺琳：《論懲罰性賠償在生態環境損害賠償訴訟中的審慎適用》，《南京社會科學》2021年第9期。參見謝秋凌：《生態環境侵權懲罰性賠償責任的證成及適用——兼評〈民法典〉第一千二百三十二條》，《廣西社會科學》2021年第1期。參見闕占文、黃笑翀：《論懲罰性賠償在環境訴訟中的適用》，《河南財經政法大學學報》2019年第4期。參見寧清同：《生態修復責任之內涵探究》，《學術界》2018年第12期。參見袁楚風：《環境損害賠償之國際標準的借鑒——基于生態環境損害賠償制度改革的分析》，《法學雜志》2020年第12期。參見李摯萍：《生態環境修復責任法律性質辨析》，《中國地質大學學報》(社會科學版)2018年第2期。參見李丹：《環境損害懲罰性賠償請求權主體的限定》，《廣東社會科學》2020年第3期。參見蔡唱：《我國〈民法典〉環境侵權責任承擔問題化解研究》，《湖南師范大學社會科學學報》2021年第1期。參見呂靖文：《〈民法典〉規范下生態環境損害責任的局限及克服》，《河南財經政法大學學報》2021年第6期。參見鐘瑞棟：《“私法公法化”的反思與超越——兼論公法與私法接軌的規范配置》，《法商研究》2013年第4期。參見茅少偉：《尋找新民法典：“三思”而后行 民法典的價值、格局與體系再思考》，《中外法學》2013年第6期。參見謝鴻飛：《民法典的外部體系效益及其擴張》，《環球法律評論》2018年第2期。參見朱虎：《規制性規范、侵權法和轉介條款》，《中共浙江省委黨校學報》2014年第3期。參見宋亞輝：《風險控制的部門法思路及其超越》，《中國社會科學》2017年第10期。呂忠梅、竇海陽：《民法典“綠色化”與環境法典的調適》，《中外法學》2018年第4期。參見馮汝：《生態環境損害賠償制度與環境公益訴訟制度的關系》，《大連理工大學學報》(社會科學版)2021年第5期。參見劉衛先：《論我國生態環境損害索賠主體的整合》，《中州學刊》2020年第8期。