行業協會行政法律角色困境及對策探究

張瑞欣，王 歡

（西華師范大學，四川 南充637002）

在行政法律關系中，行業協會扮演著雙重角色，即行政相對人角色與行政主體角色。在現實層面，行業協會特有屬性以及法律相關界定不夠完備，導致行業協會角色定位模糊，以至于其在開展公共管理活動時無法充分發揮應有作用，維護行業組織合法權益與特定群體公共利益。因此，需明確研究行業協會行政法律角色的必要性，對行業協會行政法律作為行政主體地位缺失以及作為行政相對人職能缺失的問題進行分析，隨之提出明確行業協會主體地位，厘清行政法律角色，促進協會發展的對策建議。

一、明確行業協會行政法律角色的必要性

（一）現代公共行政中的職能要求

現代公共行政理論的發展擴展了行政法的調整范圍。在傳統的公共行政模式中，政府是唯一治理主體，當政府無法兼顧大小公共事務時，社會力量介入公共行政領域，共同承擔社會治理責任，逐漸形成多元治理主體共同治理的局面。公共行政領域的新變化要求行政法作出調整，行政法學新范式不再認同“行政法是國家行政的法”，而是將公共行政作為行政法研究范圍。這表明社會組織作為公共治理主體理應受到行政法規制，為行政法調整和約束。非政府組織職能擴張與市場經濟發展需求成為行業協會擔任行政主體角色的現實基礎。自改革開放起，我國不斷深化經濟體制改革，致力于形成統一開放的要素市場，為企業發展提供公平公正的競爭環境，塑造和諧良好的市場氛圍。隨著市場經濟發展，我國企業數量不斷增加，各行業亟須第三方組織承擔協調管理責任，因而行業協會需要成長為具有公信力、調節企業間矛盾、維持市場秩序、解決各類問題的角色。

隨著公共行政的發展，以政府為核心的單一的管理模式已不能滿足國家發展需求，政府與市場之間需要能夠充當交往媒介的中介性組織進行溝通與協商，以緩和雙方之間現有矛盾與潛在沖突。在國家治理改革與政府職能轉型的背景下，行業組織成為政府與企業溝通的紐帶，組織本行業內部自我管理與自我規范，發揮服務、監督、合作等作用。行業協會在市場經濟發展、行政體制改革、社會秩序維護等方面的作用不可忽視，因此對行業協會的研究應始于明確其所擔任的行為主體身份。

（二）雙重身份的基礎性要求

行政法律關系主體由行政主體與行政相對人構成，是行政法律關系中一定權利的享有者和一定義務的承擔者。行政主體能夠獨立行使行政權力，并承擔因此而產生的法律責任。行政相對人指與行政主體共同構成行政法律關系主體的另一方當事人。作為行政主體的行業協會行使公共管理權力，施行行政管理活動，行使行政職權。而作為行政相對人的行業協會需接受政府的監督與管理，并且代表行業合法權益對政府部門行政行為進行監督。正因行業協會在多數情況下根據實際地位行使權力時不符合行政法調整對象的范圍，而這種“基于事實不平等產生的權利義務關系難以通過民事途徑進行平衡”，因此確立行業協會行使公共權力的主體地位具有必要性。傳統公共行政中，“政府主導”的管理模式使得包括行業協會在內的非政府組織多被視為行政相對人一方進行研究。現代公共行政愈發重視行業協會在公共管理中承擔管理職能所發揮的作用。

二、行業協會行政法律角色的困境

（一）行業協會行政法律身份模糊

我國憲法明確規定結社自由是公民基本權利，即行業協會存在的合法性，國務院發布施行的《社會團體登記管理條例》對社會團體進行了詳細規定。①《中華人民共和國憲法》第三十五條規定：中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。而對于行業協會而言還未有一部具有針對性的法律出臺，現有相關法律法規對行業協會功能界定復雜不準確，從而影響行業協會對公共權力的行使，阻礙現階段其在社會主義市場經濟中進一步發展并充分發揮效用。行業協會屬于社會團體，現有的法律、行業性法規、地方性法規和行政規章，多從社會團體層面進行規定，而較為簡略地對行業協會的特征、性質與功能進行界定，缺失對于其在行政法律關系中具體身份的明文規定。現有行政立法多針對行政機關，極大部分不適用于行業協會。在我國缺少對行業協會立法的情況下，地方根據自身特點制訂的管理規章和規定不具有全面性與代表性，因此法律規范體系的不健全給行業協會的行政規制帶來不確定性。行業協會無法得到完善的制度保障，導致其在法律關系中的身份模糊。

自治是行業協會最本質的特征，自治權是公權與私權的混合體。行業協會行使自治權的兩個面向分別是通過對抗國家權力維護自身權利，以及對行業內部會員和事務進行管理。然而行業協會運行受到政府部門諸多限制，難以充分發揮自主性。雖然目前行業協會“去行政化”改革，即行政脫鉤改革正在進行，但仍有部分行業協會受到業務主管部門與登記管理部門的雙重管理，出現兩方管理部門相互推諉管理責任或相互爭奪潛在利益的現象，因此整體上行業協會難以做到獨立規劃和自主發展，無法明確工作目標與方向。隨著脫鉤改革的不斷深入，行業協會根據自治管理規章開展的管理活動更具有自主性，關于其行政法律身份問題亟須規范。

（二）行業協會作為行政主體地位缺失

行業協會作為行政主體存在的問題包括兩方面，其一是行業協會作為行政主體缺少完備的法律制度的認可與保護。具體而言，行業協會擔任行政主體的特殊點在于理論上行業協會經由法律、法規授權后才具備行政主體資格，在事實情況中行業協會行使了公共管理權力，作出了行政行為，那么理應將行業協會視為行政主體進行研究，而實際上大部分行為沒有經過明確授權，也就是“有實無名”。沒有法律制度的約束和保障，行業協會行使職權時難以把握權力限度，一方面存在濫用權力等問題，另一方面部分行業協會因沒有法律依托無法充分展開工作，在行使權力時存在諸多不便。

其二是行業協會作為行政主體受到的監管不足，造成內部存在工作懈怠、貪污受賄和暗箱操作等不良現象。對行業協會的監督包括協會內部監督、行政機關監督與群眾監督三種監督方式。由于行業協會不屬于國家行政機關，因此行政系統內部監督無法適用，又因其工作空間較為自由且各個協會工作內容差異性較大，因此行政機關對其進行監督管理難度較高。此外，協會內部遵循協會章程實行的自我監督容易流于形式。公權力具有天然的擴張性，行業協會掌握著行業內多種資源，擔任行政主體身份行使國家公權力時，若缺乏有效監管，權力一旦異化，便可能成為個人獲取私利的武器，將會侵害特定群體的權利。在行業中，市場份額較大的大企業會員極易侵害小企業會員的權益，而小企業會員缺少話語權，無法維護自身權益，隨之造成持續損失甚至失去市場份額。當行業協會無法發揮調節市場秩序的穩定器功能時，行業市場環境將會存在不公平現象以及行業壟斷傾向。

（三）行業協會作為行政相對人角色缺失

行業協會是新興的非政府組織，缺乏完備的自我管理能力和經驗，作為行政相對人參與行政管理活動時，難以充分發揮應有效用，例如對政府機關的影響力弱、承接政府服務外包的能力不足等問題。行業協會以行政相對人身份參與行政管理活動中，其對政府部門的影響主要在于提供政策建議，而行業協會自身發展不夠成熟與完善，造成它對行業內部行情信息了解不夠充分、調動資源的能力不足，因而無法從全局角度向政府反映行業市場內問題。此外，行業協會過度依賴政府扶持，沒有形成真正意義上的自治，其承接政府服務外包的能力不足，對于政府給予的資源做不到充分利用。

從行政法意義上講，行業協會作為行政相對人的角色遠不止傳統意義上的“被管理者”，對行業協會提起行政訴訟資格的相關研究發現，我國對于行政訴訟的原告資格的規定較為嚴格。檢察機關是普遍意義上最適宜提起公益訴訟的主體，但對于沒有明確受害對象的案件來說，公益組織作為提起行政訴訟的主體能夠承擔起維護公共利益的責任。我國目前對于行業協會的公益訴訟資格還未有深入研究和明確的法律規定，此現狀表明我國行政訴訟制度的不完善以及行業協會作為行政相對人的角色缺失。

三、厘清行業協會行政法律角色的路徑

（一）完善法律保障，加強自律管理

明確行業協會行政法律身份，需要在法律層面建立完備的法律制度保護行業協會法律地位，也就是建立統一的《行業協會法》，對行業協會的定位、職能、組織結構、管理方式等方面進行規定。在行政法中，明確行業協會的行政主體地位與行政相對人地位，完善行政訴訟制度，賦予行業協會提起公益訴訟的資格，鼓勵充分發揮行業協會維護社會利益、提供公共服務的功能。作為具有公益性質的社會組織，行業協會需要法律規定賦予其合法性資格，從而踐行社會管理職能，承擔起社會治理多元主體的責任。

行業協會作為新興的社會團體組織，在政府、市場、社會三者之間扮演著重要的中介性角色，發揮其功能的基礎在于行業協會通過提高自身管理能力來完善組織結構以及提高工作運營熟練度。因此行業協會應當積極對自身發展進行規劃，明確自身屬性，摒棄依附政府發展的思想，健全自律管理方式和手段。與行政脫鉤改革的趨勢及要求相一致，保障行業協會充分發揮自律管理職能需要建立一套完備的自律規章體系，協會內自主制定的章程和規范須獲得會員共同認可和遵守，方可保證對他們的有效約束，充分發揮行業協會自治屬性，實現協會自我管理。此外，行業協會還應完善內部監管制度，重視行業協會與協會會員雙向監督：明確對違反協會章程的會員企業實行的獎懲手段，同時對于行業協會內部運行設置行之有效的監督管理方式，完善內部治理結構。

（二）凸顯主體地位，進行脫鉤改革

現代社會治理環境愈加復雜，傳統治理格局已經發生轉變，多元主體通過意見交流與利益博弈共同選擇出治理方案，而行業協會作為非政府組織的具體形式，最重要的作用便是溝通連接了行業內企業會員與政府、市場、公民等治理主體，令多元主體之間實現信息互換和協調互助。凸顯行業協會的主體地位，需要行業協會在社會治理體系中認清責任與界限，樹立合作治理理念。

傳統管理模式中，行業協會對政府依賴性強，主要工作是協助政府實行管理，因而主體地位不高，行業自治與獨立性較弱，實際上，政府對行業協會過度干預的種種弊端顯現，為促進行業協會獨立運作，我國于2015年出臺《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，要求行政機關取消與行業協會的掛靠關系和業務主管單位的設置。行業協會脫鉤改革為行業協會發展帶來了機遇與挑戰，政府提出財務分離、人事獨立、機構分設、職能分開等要求，加快行業協會以獨立身份進入市場領域，為行業協會提供政策支持，包括提供稅收優惠、積極購買服務、優化市場環境等，促進行業協會充分發揮自治權，提高主體地位。

（三）強化行業協會協調服務職能

對行業協會行政法律地位的深入探究即是為了其功能的有效發揮，作為專業性、非營利性的社會組織，服務與協調是行業協會最為突出的功能作用。首先，行業協會具有組織企業承擔社會責任的功能。行業協會制定協會章程約束會員企業，利用行業內資源整合重要信息，向企業宣傳合作共贏理念，引導企業作為多元治理主體承擔相應的社會治理責任，協助企業生產，履行對社會治理的責任與義務。

其次，行業協會能夠擔任公共產品的生產者并使得政府、社會、企業多方主體受益。行業協會接受法律法規授權而獲得管理公共事務的職能，起到規制市場秩序的作用。它提供的是政府基于中立性和法律普適性無法提供的，個別企業因成本收益或為防止搭便車行為而難以提供的特殊的公共產品。公共產品的生產與供給分離，政府不再包攬供給公共服務的全過程，而將角色轉變為公共產品的購買者。行業協會以其對行業內信息的準確把握、資源的整合利用以及對經濟運行規律的熟練認知等優勢，成為生產公共產品的優勢方、政府購買公共服務并簽訂契約的對象。

我國行業協會本質上是市場經濟發展的產物，具有社會組織非營利性等基本特征，又包含自治性這個根本屬性。在當前行政脫鉤改革持續深入的背景之下，對行業協會行政法律角色的探討將關注行業協會行政主體與行政相對人身份資格認定，落腳于行業協會主體作用的發揮和提供服務的根本目的。