困局與突圍：鄉鎮政府人事改革中的“雙向選擇”制度研究
——基于T鎮的個案調查

魯欣琪

（廣東技術師范大學民族學院，廣東 廣州510665）

一、問題的提出

黨的十九屆四中全會做出堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定，明確指出要加強當前我國國家制度建設和國家治理現代化，其中政府治理現代化是國家治理體系和能力現代化的重要組成。推進政府治理體系和治理能力現代化，涉及多個維度的制度安排，并且需要堅守制度原則，發揮制度優勢，進一步深化改革，使得“政府之制”對“政府之治”形成有力的支撐。聚焦鄉鎮一級，鄉鎮政府人事制度改革的不斷深化是對其治理能力現代化的有效回應，也是推動整體治理水平提高的必然選擇。但是，目前在實踐過程中，鄉鎮政府人事制度改革還或多或少存在著制度執行和落實上的不足，這已經成為影響政府治理效能的“短板”，亟待從中發現問題，不斷推進人事改革在鄉鎮一級的深化，更好地把政府制度優勢轉化為政府治理效能，推進政府治理體系和治理能力現代化，進而推動國家治理體系和治理能力現代化。

二、已有研究回顧

目前，學者們已從以下幾種視角對政府人事制度改革展開過研究。第一，以公信力為視角進行探討。有學者從公信力的視角出發，關注政府人事制度中公開、擇優、民主、競爭的選拔任用方針，并將方針內化為群眾公認度、工作透明度、機制可信度三種主要相關因素。第二，從人性化管理看政府人事制度改革。有些學者認為政府人事制度改革致力于建立一個以人性化、靈活有彈性以及公平公正為價值體系的現代型干部人事制度，其將使人才激勵制度越來越靈活，是公共精神和人性自利性的制度博弈與平衡的過程。有學者回顧了中國事業單位人事制度的改革進程，發現事業單位的行政化管理模式還未能被打破，能上能下、能進能出的用人機制還未形成，僵化的編制管理阻礙了事業單位的長遠發展。第三，還有些學者從制度邏輯的視角進行探究，從重視多元價值訴求、形塑規則等方面思索制度邏輯分析框架下的選人用人制度，認為堅持正確用人選任導向，是發揮人才資源決定性作用的關鍵，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎。第四，部分學者針對個案進行研究，分析其存在的不足。有的以問題意識為導向，指出干部選拔任用機制不夠完善、干部的考核指標體系不科學、干部交流制度未完全建立、干部監督制度執行力度不夠等問題。有的以干部人事管理、人力資源管理、組織管理等理論為基礎，探究到D市基層公務員存在晉升通道狹窄、舊有干部人事制度導致選人用人不科學等問題，提出要健全基層公務員選人用人機制等。

綜上所述，當前我國地方政府人事制度改革還存在諸如公信力不足、制度執行效果有落差、實際落實不到位、選人用人機制不完善等問題，需要從理論層面和實踐個案有針對性地進行深入研究。論文將從治理現代化的視角出發，通過實地調研，對目前T鎮政府在人事改革中實施的“雙向選擇”制度進行分析，并針對其困局探索突圍路徑。

三、“雙向選擇”制度的設計：以T鎮為個案

（一）實施背景

據了解，當前T鎮共有機構57個，共有工作人員435人（不含教師、醫生、工勤、雜務人員等），其中公務員50人，事業編制69人，職員410人。由于傳統的人事管理存在弊端，其中單向的選人用人制度暴露出干部職工晉升渠道狹窄、無法表明自己的意愿訴求、工作積極性不強等問題，2015年T鎮政府進行人事制度改革，實施“雙向選擇”用人選任機制。采取黨委與中層正職、中層正職與部門其他人員實行“雙向選擇”的定崗方式，即首先確定各部門正職，然后通過中層正職選擇副職和其他工作人員，副職和其他工作人員選擇正職這種自主雙向選擇的方式，合理配置各部門人員。

為切實加強對雙向選擇定員定崗工作的組織領導，保障該項工作的順利進行，T鎮還專門成立了“雙向選擇”工作領導小組。在工作原則上堅持黨管干部，經“雙向選擇”程序后落選人員由黨委統籌安排具體崗位，并按照干部管理權限和有關任用程序任命定崗人員，同時將該制度與年度考核掛鉤。“雙向選擇”的對象范圍包含納入考核的部門全部職員，結果與干部職工考核評價緊密結合。

（二）“雙向選擇”制度的運行

依據T鎮制定的方案，“雙向選擇”工作每年進行一次，中層正職、副職和工作人員采取個人志愿的方式，填報兩個崗位選擇意向。經過黨委研究確定中層正職后，由中層正職依據所公布的崗位和人員數量，選擇相應工作人員?！半p向選擇”情況由組織人事辦公室收集和匯總，并根據“雙向選擇”意向，對“雙向選擇”達成一致的擬定人員配備的初步方案。由黨委會討論決定人員配置最終方案，并對“雙向選擇”中沒有達成一致的人員和部門空缺進行統籌安排。針對落選的情況，T鎮要求將第一年“雙向選擇”中落選的人員全部列為提醒或誡勉談話對象，由組織人事辦公室向相關人員發出《提醒通知書》，必要時進行個別談話。連續兩年“雙向選擇”中落選的在編人員，其“雙向選擇”結果將結合年度考核評價作為轉非、降職、降薪、辭退的重要依據，連續兩年落選的職員則予以辭退。

T鎮通過“雙向選擇”定員定崗的改革創新，開啟了全面競爭的用人機制，力爭做到干部職工能上能下、能進能出，有效緩解了干部職工老齡化狀況。同時也增強了全體工作人員的積極性，有效激發了干部職工的工作熱情。但是在實地調研中發現，目前“雙向選擇”制度已經走過了五年，在制度執行和落實上存在許多問題，亟待探索解決。

四、困局之中：當前“雙向選擇”制度存在的問題

（一）公開度問題：選人標準模糊，過程不透明

T鎮制定的“雙向選擇”制度雖然在方案中表明了其工作要求和實施程序，但在實際操作中卻出現隨意性，即選人標準模糊，過程不透明，公開度不夠，導致該制度在干部職工中的公信力不高。在訪談過程中，受訪人也表明了自己的觀點：“其實在我看來，‘雙向選擇’制度還是有很多優點的，比方說它能夠增強干部職工的競爭意識，激發大家的工作積極性等。但是它也有缺點，其中之一便是其選人標準模糊，公開度和透明度達不到理想水平，在選人用人工作上無法保證公平公正”（I-HXY190327）①引文代碼是根據引文性質、來源、獲得時間進行編碼的。引文性質里包含訪談內容（I），HXY是被訪者的化名，190327指的是獲得具體訪談資料的時間為2019年3月27日。。有其他被訪者反映“雙向選擇”制度在實施執行中透明度不高，讓人并不了解其實際操作過程是怎樣的，在部分干部職工心中公信力其實并不高。有部分人認為目前所實施的“雙向選擇”制度效果一般，甚至有些人并不滿意當前的制度。由此可見，當前的“雙向選擇”制度還有待進一步改進和完善。

（二）選擇權問題：職工自主選擇權少

雖然進行“雙向選擇”工作的原意是為了改變之前單向選擇的弊端，充分考慮全體干部職工的個人情況，尊重他們的意愿，但是當前“雙向選擇”制度還是存在“被選擇”的問題，使得職工自主選擇權少，無法明確感受到“雙向選擇”制度帶來的效果。針對這一問題，相關工作人員表示自下而上地開展“雙向選擇”制度不太行得通，因為一般各部門是不會自主提出要“雙向選擇”，不會主動進行崗位和工作變動。所以說“雙向選擇”工作要自上而下進行，對于干部職工的雙選工作會有約束性。受訪者表示“既然是‘雙向選擇’，還是建議多給職工一些自主選擇權，而不是讓參與‘雙向選擇’的人員處于某種被動狀態”（I-HB190328）。有人認為“之前的意向不對口”“調動大”“沒有尊重個人選擇”，感覺自己一直都處于“被選擇”的位置，雖然也填報了《個人“雙向選擇”意向表》，但卻是被安排去了另一崗位工作，導致“雙向選擇”工作最后的結果往往“非兩情相悅”。

（三）工作銜接問題：年選制人員流動大，銜接不順暢

“雙向選擇”工作每年進行一次，也就是一年一雙選，這使得人員流動大，許多干部職工每次參加完“雙向選擇”后，還沒適應新的工作環境，熟悉新的業務，就開始投入下一輪的雙選之中，導致崗位工作銜接不順暢?！半p向選擇”工作領導小組中的成員接受了訪談，并且提道：“之所以‘雙向選擇’制度會被定為每年一次，是因為其與年度考核相結合。我們希望不僅能夠根據‘雙向選擇’進行輪崗定崗，還可以與干部管理制度接軌，對部門個人以及輪過崗的人員等進行考核。所以說，不單純是輪崗問題，還有考核意義在里面?？偟膩碚f，我們也在努力做到從全局出發，根據各部門人員實際需求來統籌考慮，維持穩定”（I-ZH190329）。大多數干部職工覺得崗位工作無法做到順暢銜接，主要原因是“雙向選擇”制度的啟動時間間距緊，每年換崗過于頻繁，流動性大，工作效率也隨之下降。導致“對新業務不熟悉”或者“剛熟悉業務又換崗”，有些甚至未完成當前崗位工作就被通知換崗。再者缺乏穩定性，不利于長期工作順利開展。

五、突圍之道：走出當前“雙向選擇”制度的困局

（一）三公示：選前、選中、選后做好公示工作

針對選人標準模糊、過程不透明等一些公示度不足的問題，提出要做好選前、選中、選后的公示工作，努力提高工作透明度，明確選人標準，進而增強制度的公信力。在啟動“雙向選擇”制度前，要將該方案在全體干部職工中公示，必要時可采集大家對于方案細則和工作要求的改進意見，及時更新并完善相關內容。在“雙向選擇”制度開展的過程中，要明確用人選人的標準，在實際操作中做到公平公正，提高“雙向選擇”工作的透明度，提高公信力。在“雙向選擇”工作進行的后期，一定要第一時間對“雙向選擇”的結果進行公示，讓廣大干部職工對“雙向選擇”制度的執行和落實工作進行監督。

（二）自主選擇：“雙向選擇”工作的立足點

針對在“雙向選擇”制度實施中出現的職工自主選擇權少、缺乏自主性、影響了“雙向選擇”的效果等問題，提出要把自主選擇作為“雙向選擇”工作的立足點，增強職工的自主選擇權，提高制度執行力。建議在開展“雙向選擇”工作之前，并不只是單純地收集干部職員的個人書面“雙向選擇”意向表，而是要對各部門干部職工的“雙向選擇”意愿進行摸底了解，之后與各部門進行溝通，提倡干部職工主動自愿并且隨時都可以寫信或者面談交流。另外也可以在一年中選定固定某個時間段，給政府每一個層級的工作人員機會和渠道表達訴求，以便及時獲取大家自主選擇的方向和想法，從而使得用人雙方都能夠得到有效溝通，進一步提高職工的自主選擇權。

（三）“三年一雙選”：健全工作順暢銜接機制

針對每年一次“雙向選擇”導致人員流動大、工作銜接不順暢的問題，結合訪談中關于“雙向選擇”制度啟動時間的反饋，建議每三年進行一次“雙向選擇”工作。由于干部職工投入新的工作中需要熟悉周圍的工作環境，學習相關業務知識，花費時間進行磨合和適應，而“雙向選擇”制度每年都在實施，換崗過于頻繁，使得不和諧和不穩定的因素增加。另外，對于已經進入狀態的部門班子，頻率過高的“雙向選擇”制度還會影響團隊凝聚力和向心力。所以要考慮到個人和部門意見，拉長“雙向選擇”制度的啟動時間間隔。同時也可以通過不記名的方式在部門中發放問卷調查，收集干部職員對于是否可以啟動“雙向選擇”制度的看法，設定贊同比例，超過該比例便可啟動“雙向選擇”制度。通過這種靈活啟動機制，保證部門工作能夠順暢銜接。

六、結語

論文通過對T鎮的調查，研究發現當前實施的“雙向選擇”制度存在選人標準模糊、實際操作過程不透明、職工自主選擇權少、工作銜接不順暢等問題。針對此困局，提出以“自主選擇”為“雙向選擇”工作的立足點，做好選前、選中、選后“三公示”工作，健全工作順暢銜接機制等突圍路徑，使正在進行的人事制度改革能夠進一步深化，為鄉鎮政府治理效能的提高提供了可行性策略。今后，地方政府人事制度改革的持續完善，仍然需要從理論和實踐層面上進行深入探索，使得“政府之制”能夠更有力地支撐“政府之治”，推進政府治理能力現代化，進而推動國家治理體系現代化。