生態公益林市場化補償機制研究
——以揚州市為例

高 梅

(揚州工業職業技術學院，江蘇 揚州225127)

2005 年起，國家逐步建立起生態公益林補償機制，對國家級和省級生態公益林進行補償。 2006 年，揚州市正式將市級公益林納入生態效益補償范疇并不斷加大補償力度。 生態公益林補償機制的建立一定程度上對保護和發展森林資源起到了積極作用，但隨著社會經濟的發展，主要由政府財政負擔的補償機制逐漸體現出不完善之處，生態效益補償獲得收入不足以抵消經營和保護生態公益林所需支出，導致社會資本、集體和林農等主體建設、保護生態公益林意愿不足；此外森林生態效益屬于間接效益，實際操作中很難量化指標，而森林資源又處在不斷變化之中，僅僅以面積為唯一測算指標的固定化生態效益補償機制也不符合生態效益補償的初衷，需探索市場化生態效益補償方式，不斷完善公益林生態效益補償制度。

一、 揚州市公益林補償機制的現狀

(一)基本情況

揚州市現有各類型生態公益林面積為31523.22 公頃，其中納入森林生態效益范圍的面積為17049.30 公頃，占生態公益林總面積的54.08%。 補償資金由國家、省、市三級政府財政承擔，補償標準為省級以上公益林450 元/公頃；市級公益林市轄區375 元/公頃，寶應縣、高郵市和儀征市162 元/公頃。 根據生態公益林補償資金管理辦法規定，政府財政支出的補償資金只能用于生態公益林管理和保護等方面的支出。

(二)實施成效

從資源總量來看，近年來，揚州市全市生態公益林面積保持穩定并略有增長；從資源質量上看，以楊樹為主體的公益林樹種結構逐漸向“珍貴化、彩色化、效益化”多元化樹種結構轉變，公益林生態效益得到一定程度提升，可見生態公益林補償機制的運行取得了較好的成效。

(三)存在問題

當前公益林建設和保護上取得的成效基本是通過行政手段實現的，如嚴格限制生態公益林的經營利用，加大破壞公益林資源的查處力度等，存在一定的隱患。 研究選取了30位公益林經營單位的負責人和林農做了滿意度調查，調查顯示，30 位調查對象對當前生態公益林補償機制滿意的僅有2人，其余均表示不滿意。 其中，30 位調查對象均認為當前補償標準偏低，24 位認為補償資金領取與使用不方便，有26 位受訪者表達出不愿再從事林業建設的意愿。 而針對林業管理部門的訪談也體現出，當前公益林補償存在的問題已經開始影響補償機制的順利運行，補償資金標準低且分散，但資金使用需受到嚴格的監管，要簽訂管護合同、制定實施方案，并保存公益林補植、撫育、病蟲害防治、巡查等各項資料備查，付出與收益不成正比，各類經營主體的積極性受到影響，部分地區已出現不要補償資金的現象。 可見，當前生態公益林補償機制需進行改革，以更好地適應經濟社會發展的需要。

二、 公益林市場化補償機制的必要性分析

(一)市場化補償是社會主義市場經濟發展的必然要求和趨勢

社會主義市場經濟理論指出，市場在資源配置中起決定性作用，政府主要是以宏觀調控為主。 雖然從生態補償層面來看，政府在宏觀調控的基礎上，仍要承擔生態保護的主體責任，也需作為生態補償的主體，但僅僅以政府作為單一補償主體的固定模式顯然是與社會主義市場經濟的內在要求不相適應的。 探索實行市場化補償機制，將政府投入作為最低標準和保障，吸引更多市場主體參與生態公益林的建設保護，讓市場成為調節補償價格和補償范圍的決定性因素，才能充分優化資源配置，有效實現生態公益林的科學化、動態化補償。

(二)市場化補償有利于實現財政減負與林農增收雙贏

生態公益林的建設、保護與生態補償，每年需要投入大量的資金，近年來揚州市生態公益林每年投入財政資金近800 萬元，但仍面臨擴大補償范圍與提高補償標準的現實要求，財政壓力較大。 與此同時，納入生態公益林管理后，林農的經濟效益必然受損，而當前財政支出的補償資金遠不能彌補林農的經濟損失。 尤其隨著土地租金、人力、器械藥劑等各類成本的上升，投入與產出的差距就愈加明顯。 實行市場化補償機制，一方面吸引多方社會資本納入補償，能夠形成開源節流的效果，有效彌補公益林建設和保護資金的不足，實現財政減負，另一方面各方資本的進入也必然帶來可用于生態公益林補償的資金總量提升，促進生態公益林補償標準的提高，帶來林農增收。

(三)市場化補償有利于實現生態保護與經濟發展共存

部分人認為，生態公益林以發揮生態效益為主，必然需要犧牲經濟效益，能夠實現生態效益和經濟效益共同發展的方法是很難出現的。 建設和保護生態公益林，對生態環境的改善起到了一定的積極作用，但當前生態公益林補償標準低，森林經營主體經濟利益長期得不到保障，經濟效益確實受到了影響。 而長遠來看，經濟效益的缺失必然影響社會各方投入林業生產的積極性，不利于生態公益林的穩定發展。因此實現市場化補償就顯得尤為重要，從理論上講，“綠水青山就是金山銀山”等生態文明理念為公益林的保護和建設提供了新的思路和理論支撐；從實踐上看，如果建設和保護生態公益林能夠獲得足夠的補償資金，甚至帶來一定收益，就能夠充分調動林農或其他經營主體投入公益林建設的積極性，從而形成良性循環，實現生態與經濟協同發展。

三、 基于碳匯交易價值的市場化補償機制的可行性分析

(一)森林碳匯具備進行市場化交易的條件

生態公益林以發揮生態效益為主，具備生態功能。 森林生態效益主要體現在調節氣候、涵養水源、保持水土、防風固沙、固碳供氧、凈化空氣、美化環境等方面。 其中，森林的固碳供氧功能是指森林生態系統對維護大氣中二氧化碳的穩定具有重要作用，主要表現為釋放氧氣和固定二氧化碳，森林植物通過光合作用可緩解溫室效應，根據現有計量方法，可以有效地計量森林的碳儲量。 而碳排放則主要是由于人類生活以及工業生產等人為活動產生的，溫室氣體的產生就是由于碳排放造成的，從節能減排的國際共識來看，減少碳排放除了加大投入控制排放量外，還可以通過增加碳吸收能力來實現，因此森林固碳與生產排放碳之間就滿足了進行價值交換的條件，就是市場化的必要條件。

(二)森林碳匯具備較高的可計量交易價值

在森林的各類型生態效益中，森林碳匯所具備的交易價值最高，國際市場上，碳交易已經形成了較為成熟的交易體系，美國、歐盟、韓國等國家碳交易價格基本穩定在每噸20美元，而在國內個別城市的試點中，碳交易也已得到市場一定程度的認可，碳交易價格也在平穩的增長中，北京、上海等地的交易市場也達成過每噸80 元的交易價格。 此外，森林碳匯的計量也已形成了國際通用的計量標準，碳匯計量的各類因子和指標均可以通過調查和監測予以量化，具備了實踐上進行推廣的可操作性。

(三)森林碳匯交易具備國際國內市場交易的試點經驗

從國際上看，在《京都議定書》確立了“清潔發展機制”以及“排放交易機制”后，全球碳交易市場迅速發展，目前國外已有近25 個國家實施了碳排放權交易機制，碳交易成交量一直處于穩步增長狀態。 從國內來看，在哥本哈根世界氣候大會召開前期，我國政府承諾到2020 年時單位GDP 碳排放將比2005 年減少40%～45%。 中國的碳交易市場已于2010 年正式啟動，2014 年起，我國在7 個試點省市建立碳排放交易市場，并取得了較好的試點成效，這些成效和經驗可以對森林碳匯的市場需求和應用帶來參考。

四、 基于碳匯交易價值的市場化補償機制構建難點分析

(一)公益林產權不夠明晰

從市場交易理論來看，能夠進行價值認定并進行交易的產品前提是具備明晰的產權，但目前揚州市公益林產權從法律層面上不夠明晰。 一方面林權證覆蓋面不夠，因為林權的特殊性質，無論是森林經營單位還是林農個人對林木產權的意識不夠，林權證發放大部分為林地的所有權和使用權證，而林木的所有權和使用權證申請和發放數量均不足，此外林權的變更、注銷、抵押等信息也未及時登記。 另一方面林地性質存在爭議，2016 年，林權登記統一納入不動產登記，由于原國土部門和林業部門存在規劃地類不一致的問題，林地性質存在爭議，因此進行林權類不動產登記時林地所有權或使用權方面難以依法確認，導致涉林不動產權證發放進度緩慢。

(二)政策法規不夠完善

一是林業產權交易制度不夠完善，公益林產權包括林地的所有權、使用權、經營權以及林木的所有權、使用權、經營權，雖然森林法規定林地和林地上的森林、林木的使用權，經批準可以轉讓、出租、作價出資等，但揚州市具體操作規程尚未出臺，林權交易平臺尚未建立，也未納入公共資源交易平臺。 二是碳交易政策和機制仍存在問題，碳匯交易的監管方式、準入機制、糾紛解決途徑等多方面法律及政策依據均不足，這對于碳匯發展市場化交易，并以此為基礎建立生態補償機制來講具備現實難度。 三是市場化補償無相關政策引導，省、市相關公益林管理文件和資金管理辦法還沒有將市場化補償機制納入其中，也無政策推動。

(三)碳匯計量監測體系尚未建立

以碳匯交易價值作為市場交易的條件，就需要構建一套簡便易行的監測計量與價值核算體系，雖然揚州市已經進行了兩次碳匯計量監測試點工作，制定了碳匯計量工作實施方案和技術規程，但從試點進程來看，此類監測主要是以政府為主體開展的常規性監測工作，監測方法為抽樣調查法，技術規程相對較為復雜，主要是根據抽樣結果推出市級乃至省級森林碳匯情況，并非以發展森林碳匯交易為目的。 從森林碳匯的應用層面，目前碳儲量的計量監測已有相對統一簡便的操作標準，但目前各類型森林經營活動所帶來的增匯行為的監測、計量和認證還未形成統一的標準。

五、 相關建議

(一)科學開展公益林界定和確權登記

首先根據國土三調、森林資源調查等基礎調查數據以及國土空間規劃、林地保護利用規劃等上位規劃成果，進一步明確公益林地的區位和范圍，將生態公益林科學界定到位，確保無地類爭議。 其次根據自然資源統一確權登記的要求，將生態公益林確權到位，并進行登記，發放產權證書，明確公益林林地和林木的所有權、使用權和經營權，確保不產生權屬爭議。 為構建公益林市場化補償機制提供前提條件。

(二)完善各類要素保障

一是以碳匯交易為目的制定標準化的具備可操作性的碳匯計量監測標準，既能根據市場化要求快速核算和評估公益林的碳匯量，又能對造林活動、森林撫育等森林經營活動產生的碳匯增量進行科學評估。 二是建立健全林權交易市場，建立林權交易平臺或將其納入現有的產權交易平臺中，保障各類產權的合法流轉。 三是培育第三方監測、認證企業，用于市場交易所需的碳匯監測和價值認定，為碳匯交易作出保障。

(三)加強政策引導

市場化補償機制目前缺乏相應的政策引導和支撐，因此需要從政府層面制定政策措施，明確森林碳匯作為生態產品的價值屬性，將碳匯交易統一納入生態補償范疇，以此為基礎構建公益林市場化補償機制法規體系，明確生態產品提供者和使用者應承擔的責任和義務，規范公益林生態效益市場交易行為，使森林碳匯既能滿足市場經濟需要，又能發揮出最大的社會效益和生態效益。

生態公益林的建設和保護，對維護生態平衡、美化環境、調節氣候、涵養水源等多方面都發揮了十分重要的作用，是人類社會不可多得的綠色財產。 建立生態公益林補償機制，根本目的是以經濟手段調節相關者利益關系，在最大限度保護森林資源的同時，又能通過生態補償反哺經濟，最終達到森林生態和經濟的健康可持續發展。 因此，經濟手段需要走市場化發展方向，以最具市場交易價值的森林碳匯功能為核心，探索建立生態公益林市場化補償機制，是協調現實矛盾、促進公益林生態效益與經濟效益統籌發展的可行路徑之一。