RCEP 爭端解決機制及對中國的意義

袁 星

（上海政法學院，上海 201700）

《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）成員國包括東盟十國（包括印度尼西亞、馬來西亞、菲律賓、泰國、新加坡、文萊、柬埔寨、老撾、緬甸、越南）、中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭15 國。RCEP在第十九章專章設立了爭端解決機制，“為解決協定項下產生的爭端提供有效、高效和透明的規則與程序。” RCEP 爭端解決機制適用于締約方之間就協定解釋和適用相關的爭端解決，以及一締約方認為另一締約方的措施與本協定項下的義務不相符或者另一締約方未履行本協定項下的義務的情況，同時明確了非違反之訴的不適用，第十一章中與反傾銷和反補貼調查相關的做法項下產生的事項、第十二章至第十五章項下的電子商務、競爭、中小企業、經濟技術合作、政府采購等內容也被排除在其適用范圍以外。為避免與締約國之間其他爭端解決機制的重疊適用，RCEP 明確了當締約方所涉及爭端為另一國際貿易或投資協定項下實質相等的權利和義務時，起訴方可以選擇解決爭端的場所，并且同時排除其他場所。RCEP 第十九章的第六條和第七條分別約定了磋商以及斡旋、調解或調停的解決方式，第八條到第十七條較為詳細地規定了專家組一裁終局的準司法爭端解決機制。此外，RCEP 在第十八條也約定了最不發達國家締約方的特殊和差別待遇，認為“締約方在本程序項下提出涉及最不發達國家締約方的事項時應當保持適當克制。”

一、RCEP 爭端解決機制的特點

（一）RCEP 爭端解決機制采用混合模式

爭端解決機制可分為政治模式、法律模式和混合模式三種類型。政治模式一般較為注重政治磋商和外交方式，常出現于早期的區域貿易協定中，爭端解決結果容易受到國家實力的影響。法律模式則需要在區域中設立一個司法機構，對區域一體化程度的要求比較高，如1992年歐洲共同體和歐洲自由貿易聯盟簽署的《歐洲經濟區協議》，約定成立獨立法庭，處理經濟區內可能發生的糾紛及有關競爭政策的起訴事宜。混合模式將政治模式和法律模式相結合，一般將政治方式作為法律方式的前置措施，既考慮到了爭端解決的靈活性，同時加強了穩定性，對發展中國家和最不發展國家更為友好。

RCEP 爭端解決機制屬于混合模式，在建立專家組審查機制的基礎上，充分給予適用磋商、斡旋、調解或調停等可替代性糾紛解決方式的機會。根據RCEP 的規定，締約方可以就第十九章第三條（范圍）項下的任何事項進行磋商，被訴方對于起訴方的磋商請求應給予適當的考慮和充分的機會。爭端各方也可以在任何時候同意自愿采取斡旋、調解或調停等爭端解決的替代方式，并且可以由任何爭端方在任何時間終止。RCEP 締約國中同時包括發達國家、發展中國家和最不發達國家，經濟發展水平和綜合國力差異較大，采用混合模式是能夠最大限度兼顧各方需求，賦予各締約國妥善解決爭端更高的自由度和靈活性，同時也符合當前區域合作爭端解決的發展趨勢。

（二）RCEP 爭端解決機制下締約國自主性較高

RCEP 締約國之間經濟發展水平不平衡問題較為突出，各國的利益訴求并不相同。締約國中既有日本、新西蘭、新加坡這樣的高度發達國家，也有緬甸、老撾、柬埔寨這些最不發達國家。另外，亞太地區區域合作框架縱橫交錯，域內新老機制之間存在交叉重疊。只有在不同機制之間搭建平臺避免彼此沖突，才能有效推動亞太地區經濟一體化進程。因此，自主性較高的爭端解決機制能夠緩解亞太地區區域合作的復雜性，同時符合RCEP 的開放合作原則，也為其他國家后續加入預留可能性。

首先，衛生與植物衛生措施以及標準、技術法規和合格評定程序項下內容（即RCEP 第五章和第六章）為爭端解決機制的適用約定了過渡期。在協議生效時，第十九章的爭端解決機制不適用于這兩章，協議生效兩年后再進行審議是否適用，在審議中，締約國應當考慮并為未來適用爭端解決機制做好準備。其次，突出了對爭端方協商合作的重視。RCEP 規定在爭端任何階段都可協商適用可替代性爭端解決方式，鼓勵爭端各方在每一階段盡一切努力通過合作和磋商的方式和平解決爭端。爭端解決機制中所有期限都可以在不損害第三方權利的基礎上通過爭端各方協商一致進行修改。爭端各方也可在專家組設立之日起20 天內就專家組的職權范圍另行約定。第三，RCEP 爭端解決機制賦予了爭端方選擇解決場所的權利。當爭端涉及RCEP 項下的權利和義務與另一國際貿易或投資協定項下的權利義務實質相等，并且爭端各方均為該國際貿易或投資協定的締約方時，起訴方可以選擇解決爭端的場所，但應當在使用該場所的同時排除其他場所。該項規定符合了亞太地區各種合作機制相互交叉的情況，一定程度上緩解了平行訴訟所帶來的矛盾和掣肘。

（三）RCEP 爭端解決機制時效性較強

RCEP 爭端解決機制程序與WTO 相似，只是在時限要求上更短，緊急情況下時效性更強。首先，在磋商程序中，RCEP 要求被訴方不遲于收到起訴方磋商請求之日后七天對該請求做出答復，而WTO 所規定的時限為十天。在專家組審議過程中，WTO 專家組應在6 個月內提交最終報告，例外情況下不超過9 個月，在不上訴的情況下報告在60 天內成為爭端解決機構的裁決或建議。RCEP 則要求專家組在150 天內發布中期報告，例外情況下延遲不超過30 天，并應當在中期報告發布之日起30 天內發布最終報告。RCEP 爭端解決機制框架下的專家組報告發布時限要早約2 個月，例外情況下延遲發布專家組報告時，則RCEP 將比WTO 縮短約4個月的時限。其次，RCEP 爭端解決機制對在緊急情況下（包括有關易腐貨物的情況）爭端解決的時效性更為關注。在磋商階段，RCEP 規定在緊急情況下，從被訴方收到磋商請求到磋商時限被縮短到15 日內，磋商若未在20 日內解決爭端即可設立專家組。

上訴機構雖譽為“WTO 皇冠上的明珠”，但隨著近年來上訴案件的不斷攀升以及案件復雜性的增加，其超期審理影響爭端解決效率的問題日益明顯。[1]若貿易爭端解決時間過長，即使最終得到解決，也將在一定程度上影響爭端各方關于爭端產品進出口的增長。[2]RCEP 爭端解決機制并未設立上訴程序，而是采取了專家組一審終審制，在第十五條明確了專家組最終報告是終局的，對爭端各方具有約束力。RCEP 此舉大大縮短了審議時間，符合爭端解決的時效性要求。

（四）對發展中國家和最不發達國家更為友好

RCEP 爭端解決機制延續了DSU 中給予最不發達國家締約方特殊差別待遇，對涉及最不發達國家締約方的事項保持適當克制的要求，并且在第二款特別規定了專家組報告應當明確表明對最不發達國家締約方，在爭端解決程序過程中提出的關于特殊和差別待遇相關規定的考慮形式。同時，在序言中也提到，考慮到締約方的發展水平不同，特別對柬埔寨、老撾、緬甸，適當情況下對越南提供特殊和差別待遇。目前，IMF、世界銀行給予發展中國家援助和貸款，普惠制，以及《海洋法公約》為發展中國家保留份額等措施都是實質平等的表現，RCEP 的特殊差別待遇符合了國際法發展的趨勢，是追求實質公平的體現，同時也符合發展權的要求。[3]

此外，RCEP 爭端解決機制明確在管轄范圍上排除了非違反之訴。GATT 與WTO 中都設置了非違反之訴的訴由，但其確立至今一直都備受爭議。非違反之訴的成立需要符合三個條件：1.被訴方使用了某措施；2.申訴方根據有關協議應得某項利益；3.利益的抵銷或減損是被訴方的措施導致的。RCEP 在非違反之訴上的保守態度一定程度上能夠緩解不同發展狀態的國家在競爭政策上的沖突，表現了對發展中國家和最不發達國家的包容性。

（五）保持了與WTO 的一致性和關聯性

根據《區域全面經濟伙伴關系協定》第十八章的內容，RCEP 聯合委員會負責與協定的實施和執行相關的任何事項，其下設貨物委員會、服務與投資委員會、可持續發展委員會、商業環境委員會四個附屬機構。目前，RCEP 尚未設立爭端解決的常設機構，其通過與WTO 的關聯，一定程度上增強了爭端解決的穩定性。例如：在專家組的設立過程中，約定了超過專家組成員任命時限后，爭端方可以在其后的25 天內，請求WTO總干事任命余下的專家組成員；對于RCEP 所納入的《WTO 協議》中的條款，專家組在審議時應當考慮WTO 爭端解決機構通過的WTO 專家組報告和上訴機構報告。此外，在報復和補償領域，RCEP 爭端解決程序與DSU 也保持了高度一致。

RCEP 在尚未成立爭端解決常設機構的情況下，通過機制與DSU 的一致與關聯，充分利用了GATT 和WTO 運行以來爭端解決的有益經驗。在此基礎上，RCEP 又在爭端解決效率上做出改革，取消了DSU 冗長的上訴機制，大大縮短專家組報告發布的時限。同時，RCEP 也根據其本身成員國的特色，更加尊重締約國的爭端解決的意愿，也對發展中國家和最不發達國家更為包容。RCEP 的爭端解決機制并不先進，但隨著其自身建設的不斷推進，我們也期待著其現階段在與WTO 保持一致和相關聯的基礎上，能夠有更大的突破和發展。[4]

二、RCEP 爭端解決機制對中國的意義

（一）為中國與其他成員國提供新的爭端解決機制

RCEP 爭端解決機制是在WTO 爭端解決機制的基礎上創新、發展而成的，其在繼承DSU 磋商——專家組審議框架的基礎上，根據RCEP 亞太地區經濟合作和發展中國家的特征設計了爭端解決機制。其較短的爭議解決時限、執行審查專家組保障最終報告的執行、排除非違反之訴等內容都是RCEP 針對DSU 機制運行以來所產生的爭端解決效率低下、上訴程序冗長、執行監督缺位、較易受到國家實力影響等問題的回應。在亞太地區各國間投資和貿易合作日益深入的背景下，RCEP 作為全球規模最大的自貿協定，其爭端解決機制具有巨大的應用價值和適用市場。

RCEP 爭端解決機制的達成，事實上緩解了成員國對WTO 爭端解決機制和解決平臺的依賴，為成員國提供了新的，并且是更加符合亞太地區國家利益和需求的選擇。

（二）為“一帶一路”合作爭端解決提供“區域范本”

“一帶一路”是極具開放性和包容性的區域合作倡議，目前并沒有形成專門的具體機制安排，主要依靠中國與有關國家、地區等既有的雙邊和多邊機制，借助既有的區域合作平臺和國際組織，逐步推動與沿線國家的務實合作。“一帶一路”合作倡議多以備忘錄、宣言、行動計劃、聯合聲明等形式表現，屬于軟法性質的文件，以其靈活性和包容性能夠凝聚各國利益的最大公約數，有助于提升合作意愿。推動“一帶一路”法治化建設，增強合作的穩定性。[5]

從在中國香港設立的“一帶一路”國際研究院草擬了《“一帶一路”爭端解決機制》到作為第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇成果清單之一的國際商事爭端預防與解決組織正式成立，爭端解決機制的構建始終是“一帶一路”倡議的重要關注建設內容。RCEP 的多數成員國也是“一帶一路”倡議的重要節點國家，其爭端解決機制的法治化建設能夠使成員國之間的經貿合作更為穩定，降低合作交易成本，為未來進一步推動區域經濟一體化發展奠定良好開端。在此基礎上，RCEP 爭端解決機制對現有國際法體制的創新可以成為未來“一帶一路”倡議下爭端解決的“區域范本”。“一帶一路”倡議需要在充分吸收借鑒各種不同類型的規則、框架的作用和局限性的基礎上，更加合理地設計倡議的具體法治化路徑，而RCEP 與“一帶一路”倡議成員國、區域的重合性使得RCEP 更具有借鑒意義 。[5]

（三）推動提出爭端解決的“中國方案”

根據WTO 官網的案號統計，截至目前，中國作為起訴方在WTO 起訴案件21 起，作為被訴人受訴45起，作為利益相關第三方參與188 起案例。2001年中國加入WTO 以來，從一開始的被動受訴到積極主動適用維護合理主張，中國始終堅持踐行其爭端解決機制。承擔了超 WTO 的義務。

中國作為RCEP 的積極推動者和談判者，能夠更好地在機制建立初期就表達自己的立場，貢獻“中國方案”和“中國智慧”，使得RCEP 爭端解決機制更加符合發展中國家的利益和要求。現階段，RCEP 爭端解決機制，在協議文本中為衛生與植物衛生措施、標準、技術法規和合格評定程序、電子商務項下條款在未來啟動適用爭端解決機制設定了協商、談判時間，也為投資者——東道國投資爭端解決機制的制定列明了工作計劃。因此，中國應當利用RCEP 的構建，加快形成爭端解決機制的“中國方案”，更多為發展中國家發聲。

三、RCEP 爭端解決機制完善的中國對策

（一）積極參與投資者——東道國投資爭端解決機制建設談判

目前RCEP 爭端解決機制中并未包括投資者——東道國投資爭端的解決，而是在第十章的最后列出了討論相關問題事項的工作計劃，指出應在不遲于協定生效之日后的兩年進行討論，并且在討論開始后三年內結束討論。

在CPTPP 談判過程中，投資者——東道國投資爭端解決也是各國爭議的焦點問題，“用盡當地救濟”原則、限制可以提交投資仲裁的爭端。《美國墨西哥加拿大協定》、聯合國國際貿易法委員會等區域投資條約和國際組織都開展了ISDS 改革工作。投資者——東道國投資爭端的解決向來依賴的是投資仲裁機制，中國應積極推動RCEP 各成員國應當按照工作計劃及時開展相關問題的討論研究。[6]

（二）推動形成電子商務領域的爭端解決機制

在當下互聯網蓬勃發展的背景下，跨境電子商務領域成為了經濟增長的動力引擎。根據商務部電子商務和信息化司的《中國電子商務報告》，截至2020年7 月，中國已與五大洲的22 個國家建立了雙邊電子商務合作機制，電子商務市場規模持續引領全球。根據聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）發布的2020年電子商務指數報告，新加坡、中國香港位列電子商務指數全球十大經濟體，新加坡、中國香港、韓國、馬來西亞、泰國位列電子商務指數全球十大發展中經濟體，而發展中國家電子商務發展價值也遠高于世界平均水平，電子商務領域的合作發展至關重要。但于此同時，一方面由于法律具有滯后性，現有國際貿易法律制度體系尚未能在電子商務領域有所突破，在一定程度上導致了電子商務對國際貿易的沖擊。另一方面，隨著電子商務的迅猛發展，各國紛紛出臺針對電商平臺或互聯網企業的稅收政策，也使國際電子商務市場環境更加復雜。RCEP 作為一個富有活力的區域經濟體，其第十二章是亞太區域內首次達成的范圍較為全面的多邊電子商務規則。在此領域能夠達成有效的爭端解決機制，則可彌補國際貿易的規則空缺，提升亞太地區和發展中國家在電子商務領域的話語權，中國也可以利用RCEP 的平臺積極推動電子商務領域爭端解決機制的建設。

四、結語

RCEP 爭端解決機制融入了東亞地區特征，表達了發展中國家的立場，對提供爭端解決便利、促進國際經貿合作具有非常重要的意義。我國應研究其制度規范，積極利用爭端解決機制維護本國利益。在機制后續運行中總結經驗，服務于“一帶一路”倡議和司法化建設。努力推進RECP 爭端解決機制的進一步細化和完善，通過談判擴大其適用領域，促成投資者——東道國投資爭端解決機制的搭建。