金融機構如何做好制裁合規工作

文/周郁 譚家成 編輯/白琳

2021年6月10日，《中華人民共和國反外國制裁法》（以下簡稱《反外國制裁法》）頒布并施行，為我國應對外國單邊制裁的反制措施提供了法律依據。盡管《反外國制裁法》的部分實施細則還需通過后續相關配套法規予以約束，但對金融機構的合規要求已經基本明確。各金融機構應盡早將反制清單的篩查和反制措施的執行嵌入現有的合規工作流程，以規避相關合規風險和業務連續性風險。本文就《反外國制裁法》實施后境內金融機構可能面臨的重點問題進行了初步分析，并提出了合規建議。

金融機構如何快速識別反制對象

根據《反外國制裁法》，可能被納入反制清單的包含兩類個人或組織：一是依據第四條規定，直接或者間接參與制定、決定、實施歧視性限制措施的個人、組織，經國務院有關部門決定，會被列入反制清單。二是依據第五條規定，與反制清單有特定關聯的個人、組織，如列入反制清單的個人的配偶和直系親屬，列入反制清單組織的高級管理人員或實際控制人，由列入反制清單的個人擔任高級管理人員的組織，由列入反制清單個人和組織實際控制或者參與設立、運營的組織，經國務院有關部門決定，亦會被列入反制清單。

2021年7月23日，我國首次啟用《反外國制裁法》對7名美方相關人員和實體進行了反制，迅速響應了美方于7月16日將7名香港中聯辦副主任列入“SDN名單”（特別指定國民名單）的制裁措施。我國的首次反制行動，向外界展示了《反外國制裁法》運用的兩個信號：一是對等制裁（美方制裁7名中方人員/實體，中方對等制裁美方7名人員/實體，不排除未來會出現過量制裁的情況，但實施制裁主體不會少于我方被制裁的主體）；二是迅速響應。在我方人員受到制裁的一周內，即迅速響應并施以對等制裁。由此可以預見，以中美制裁與反制為例，可能會出現以下兩種情況：一是中方依據第四條規定識別的反制對象，少于中方被制裁主體數，需要通過第五條規定補充反制對象，以達到對等制裁的目的；二是中方為了迅速響應制裁，獲取反制對象信息時間有限，可能在發布的反制清單中缺少一些信息。

因此，如何快速識別反制對象，對金融機構來說是不小的挑戰。總體來看，金融機構所需要開展的仍然是清單制的名單篩查工作。從篩查對象來看，金融機構可對以下四類對象開展名單篩查工作。

（1）本機構客戶。通過對客戶信息進行直接掃描并與反制清單進行匹配，核查其是否屬于反制對象。其類似于各機構已開展的紅通名單掃描，在客戶準入、交易環節、反制清單更新或客戶信息發生變化時需要開展此項工作。

（2）本機構客戶的上游關聯人（例如直系親屬、受益所有人、授權簽字人、代理人等）。該項篩查需清楚界定客戶關聯人的范圍，以及其信息存儲方式和系統字段，以及時開展此項篩查工作。例如受益所有人，不僅僅局限于通過所有權確認的最終受益的自然人，也需考慮對反制清單主體擁有控制權的中間層組織和個人。在此項工作中，全面充分的客戶盡職調查顯得尤為重要。

（3）本機構客戶的下游關聯人（例如高管任職機構、發起人組織、控股子公司等）。金融機構在此項篩查中，需清晰了解客戶關聯人的背景信息，例如任職和關聯組織情況，以及時開展此項篩查工作。

（4）本機構的其他相關方（例如戰略投資/合作方、員工、供應商、交易對手方等）。金融機構在此項篩查中，需梳理與本機構開展相關合作和交易的個人和實體范圍，尤其是參與到本機構戰略發展和重大交易的相關方，以及時開展此項篩查工作。

從系統支持來看，金融機構名單篩查系統應至少具備以下功能：（1）名單解析與更新。當發布或更新反制清單時，金融機構能及時獲取更新信息并解析至篩查系統中。（2）模糊匹配。在目前已發布的反制清單中，盡管列明了反制對象的名稱，但由于缺少證件號碼等信息，金融機構更多需要通過“名稱+模糊匹配”的方式來識別反制對象。（3）回溯性篩查。與反洗錢回溯性篩查要求類似，當反制清單更新時，金融機構亦應開展回溯性篩查，但篩查范圍要廣于反洗錢要求，應包含上文所列四類對象。

金融機構對已識別出的反制對象的處理

《反外國制裁法》第六條規定，國務院有關部門可以按照各自職責和任務分工，對本法第四條、第五條規定的個人、組織，根據實際情況決定采取下列一種或者幾種措施：（1）不予簽發簽證、不準入境、注銷簽證或者驅逐出境；（2）查封、扣押、凍結在我國境內的動產、不動產和其他各類財產；（3）禁止或者限制我國境內的組織、個人與其進行有關交易、合作等活動；（4）其他必要措施。

對金融機構而言，應實施的反制措施，具體體現在兩個層面：在客戶層面，根據《反外國制裁法》要求，執行針對客戶和其關聯方的各類財產的凍結；在機構自身層面，遵守對相關交易、合作的禁止或限制措施。

金融機構需在前述篩查的基礎上，分類別主動執行相關的反制措施。這對金融機構來說，還存在兩個挑戰。

一是目前制裁措施的細化程度不足。盡管《反外國制裁法》規定了可采取的措施，但在實務中，國務院有關部門尚未公布針對不同反制對象采取的反制措施，金融機構在執行制裁措施時缺乏法律依據。

二是查凍扣模式的變化。例如，在反洗錢工作中，金融機構對于客戶資產的凍結與解凍，往往始于公檢法機關出具的相關憑證，終于公檢法機關出具的相關通知，金融機構方屬于被動接受方；但《反外國制裁法》下的凍結和解凍流程均依賴于機構自身對反制清單變化的監控跟蹤，屬于主動模式。而在獲取信息有限的情況下，金融機構如何認定某客戶為反制清單內的實體，存在一定的困難。一旦凍結錯誤（凍結了非清單內實體的資產）或未進行凍結（未識別出清單內實體），都將對金融機構造成不小的影響。

因此，各機構應梳理現有的反洗錢查凍扣制度和流程，界定好各類財產的所有人和使用人，在財產的不同處理環節，相應嵌入適合反制措施的凍結和解凍流程。

金融機構在實務中如何區分反制清單與其他制裁清單

《反外國制裁法》第十二條規定，金融機構不得執行或協助執行外國對我國公民、組織采取的歧視性限制措施。對于金融機構來說，需要關注的清單可以分為以下三類：第一類為反制清單，即根據我國《反外國制裁法》《不可靠實體清單規定》《出口管制法》《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》等制定的清單；第二類為反洗錢或反恐怖融資清單，即由聯合國或我國有關機關發布的清單；第三類為其他制裁清單，主要由其他國家或組織發布的單邊或多邊制裁清單。

對前兩類清單，金融機構應將其納入到本機構的篩查名單中，并對相關實體進行篩查，屬于境內金融機構應盡的義務。對第三類清單，金融機構則應從商業角度來考量是否需要對相關清單進行篩查，例如，若某機構在海外設有分支機構，則需要考慮屬地要求；若某些特定業務需要使用特定的海外清算體系時，也需要考慮屬地要求。

對于金融機構來說，識別出其他制裁清單中的實體，是基于商業邏輯的行為，因為金融機構只有了解本機構的潛在風險，包括受到境外單邊制裁的風險，才能更好地進行應對。鑒于篩查名單并不代表金融機構執行或協助執行了外國對我國公民、組織采取的歧視性限制措施，金融機構需謹慎分析相關風險和法律后果，研究各類名單的屬性（如是否為外國干涉中國內政的單邊制裁），以區別對待不同名單的篩查要求，包括篩查時點和適用范圍及條件；同時，針對篩查預警匹配結果的處理方式，制定不同的處理流程，切忌一刀切的合規政策。