“長臂管轄”的本質、影響和反制

文/羅紹琴 戚凱 編輯/白琳

隨著國際社會頻頻使用“長臂管轄”這一表述，這一傳統上的美國國內法概念愈發引人矚目。“長臂管轄”這一法學學科專有名詞被“政治化”“外交化”，成為一種主要用于外交場合的抗議性表述，用來描述美國濫用域外管轄權、單方面依據國內法在國際社會強行管轄他國公民或機構的霸權行為。近年來，以金融機構、高科技企業為代表的中國公司，頻頻遭遇美國“長臂管轄”，并導致巨大損失。因此，要高度關注“長臂管轄”的深刻影響，科學合理地推進反制。

“長臂管轄”的本質

“長臂管轄”是法律的域外管轄權問題，但從根本上說，是國與國交往的沖突與合作問題。在一個缺乏所謂“超級世界政府”、國與國無論大小一律平等的世界當中，當國家之間發生利益沖突時，雙方或多方所能依賴的國際法是有限的。這主要是因為在現代國際關系體系逐步成型與不斷演進的歷史進程中，國際法中有關域外管轄權規制的治理進展緩慢，使得國家對域外管轄權的劃定擁有較寬泛的自由裁量權。回顧歷史可以發現，美國實施“長臂管轄”并非一蹴而就，而是有著漫長的積累過程。從歷史上針對其他大國到當前，“長臂管轄”都是為美國鞏固霸權、維護霸權服務的。

“長臂管轄”的根本目的。從20世紀開始，特別是隨著兩次世界大戰的爆發、美國逐步走向世界舞臺中央之后，借著國家權力膨脹、國際政治經濟權勢擴張、全球聯系日益密切的時代潮流，美國逐步突破了國內法屬地主義的限制，無節制地拓展國內法的域外效力，妄圖使美國一國的法律成為國際社會的“代國際法”。在這一過程中，模糊域內管轄與域外管轄的界限，擴張域外管轄權。當美國利益與他國利益發生沖突之時，“長臂管轄”就成為美國在法律領域有力的威懾與攻擊武器。

歐洲、日本等西方大國均受到“長臂管轄”的威懾和制約。在歐洲主要大國、日本經濟迅速發展，對美國的地位造成一定沖擊的時期，美國動用“長臂管轄”，宣稱這些國家的人或機構違反了美國的某些法律，再轉而在政治外交層面逼迫其國家政府屈服，在金融、科技等核心領域對其做出讓步。譬如，上世紀80年代末期轟動世界的“東芝機床出口案”，最終以日本做出經濟與防務領域的讓步而告終。

“長臂管轄”對我國的影響

當前，圍繞金融與高科技領域，美國利用其強大的實力（包括政治影響力、綜合經濟實力、美元地位、壟斷性金融體系與基礎設施、網絡信息及其他高科技領域領先地位等），針對我國官方機構、企業及公民個人實施“長臂管轄”。美國當前最主要的手段是借助兩級制裁體系，發動雙向“長臂管轄”。美國的對華行動目前以經貿領域制裁（含出口管制）為主，利用“一級制裁”與“二級制裁”相結合的方式，對我國金融機構與高科技企業進行正向與反向的雙重“長臂管轄”。

在正向層面，打造“一級制裁”與“二級制裁”相結合的遏制網絡。在一級制裁環節，美國聯邦行政部門濫用《貿易法》《國際緊急狀態經濟權力法》等法律賦予的行政權力，以極其寬泛或無理的“國家安全、侵犯人權”為由，宣稱我國金融機構或高科技企業威脅美國安全、侵蝕美國價值，禁止美國機構或個人與其交易。在二級制裁環節，迫使其他國家或跨國機構不得與我國開展交易。

在反向層面，利用針對其他國家的雙重制裁網絡對中資機構與個人進行特定的制裁。多年來，美國國務院、司法部、商務部、財政部、國稅局等聯邦機構打造了針對伊朗、古巴、朝鮮等國家以及跨國恐怖組織、跨國犯罪組織的雙重制裁網絡，并在對華戰略競爭加強的背景下，將這些制裁網絡用于針對我國金融機構、高科技企業。譬如，一級制裁體系下，在美設有分支機構的中資銀行常常面臨美國執法機構的歧視性執法；二級制裁體系則禁止包括我國境內企業在內的所有第三國機構或個人與一級制裁目標國進行交易。

除此之外，“長臂管轄”還在一定程度上影響我國與其他國家的經貿合作。中資銀行或金融開發機構是我國推進“一帶一路”倡議的主要融資平臺，美國對這些金融機構及其他企業所施展的“長臂管轄”，會對“一帶一路”沿線國家和地區在一些具體領域與我國的經貿合作產生負面影響。

其他國家應對“長臂管轄”的歷史實踐

1945年，美國聯邦法院在“美國訴美洲鋁業公司”一案中設立了所謂的“效果標準”。這種依據域內效果倒推責任，追究域外外國公司與外國個人責任的做法，顯示出其域外管轄權“長臂”的觸角之長。盡管這引起了一些外國政府的強烈抗議，但之后的若干著名案件中仍能看見這一原則的“身影”。1955年美國聯邦法院在“美國訴瑞士鐘表制造商情報中心公司”案中，繼續適用“效果標準”。該案引起了瑞士政府的強烈抗議，并向美國紐約南區聯邦法院遞交了“法庭之友”抗辯意見書，聲稱美國此舉損害了瑞士主權和兩國關系，還威脅向國際法院提出控告，最終迫使美國法院取消了制裁。1982年，為了制裁前蘇聯，美國將行政法令的域外管轄權擴展到歐洲各國企業身上，結果引發了巨大的外交風波。這些國家不僅向美國提起外交抗議，還有不少公司就此提起訴訟，最終美國不得不予以妥協。

還有一些反制措施沒有取得預期效果。譬如，20世紀90年代以來，為了反制美國的二級制裁體系，一些歐洲國家制定的阻斷法強行要求本國企業不遵守美國的二級制裁規定。企業因此陷入跨國經營合規與遵從母國法律的兩難境地，在跨國法務環節耗費了大量的精力與資源；一些企業則選擇了將企業總部從母國搬遷至美國境內，以避開母國阻斷法的管轄。

反制“長臂管轄”的思路

域外管轄權沖突，是全球化時代主權國家之間如何有序處理國家利益沖突的問題，本質上是全球治理問題。現有的國際法及其他各類全球治理規則，面臨機制老化、協調難以為繼的嚴峻挑戰，因此推進全球治理相關體制變革已是大勢所趨。但美國的“長臂管轄”企圖以國內法代替國際法，則是對全球治理秩序變革訴求的反民主行動，因此，必須采取科學合理的反制措施予以堅決反制。具體來說，可以分為中長期的應對理念層面與短期的應對策略層面。

中長期層面，應留意以下兩個方面。

第一，反制的根本目的在于維護國際社會的共同利益與發展。基于負責任的大國外交理念，結合中國的實際國情，應繼續堅持反對美國對中國及世界其他各國的“長臂管轄”，呼吁國際社會聯合加強對美國“二級制裁”、濫用“長臂管轄”的抵制。“長臂管轄”本身既存在國際法爭議的內容，也有部分隨時代進步合理的一面，但不應無限擴展管轄權，濫用“長臂管轄”。譬如，美國司法部和聯邦證券交易委員會共同負責《海外反腐敗法》的執行，先是創立了“代理銀行賬戶管轄權理論”（Correspondent Bank Account Jurisdiction Theory），規定即使與美國全無聯系的外國企業，只要通過美國的代理銀行進行過戶，就受美國管轄；之后的2011年，司法部又提出“電子郵件服務管轄論”，規定凡使用美國公司的電子郵箱服務器進行違法犯罪，即受美國管轄。此類擴張管轄權與濫用“長臂管轄”，給世界各國，特別是主要經濟體帶來了嚴重困擾。我國應基于堅定維護多邊主義、和平共處等多項國際社會的根本準則，在聯合國、世界貿易組織、RCEP（區域全面經濟伙伴關系）等全球與地區多邊合作組織中積極推動共同行動；同時，進一步倡導在國際民商事管轄權領域加強磋商與協作，提倡管轄權沖突克制原則，通過多邊合作機制，實現以“良幣驅逐劣幣”的效果。

第二，科學合理地使用阻斷性反制工具。盡管“長臂管轄”有追隨時代進步而進步的部分內容（譬如行使屬人管轄權、保護性管轄權等），但域外管轄權的使用總歸有背離國際法的嫌疑與風險，片面使用阻斷性反制工具可能適得其反，因此對阻斷性反制工具的使用要科學合理、靈活適度。

短期應對策略層面，可分為法律體系建設與企業防范兩個方面。對我國法律機關而言，應考慮進一步加強對美國“長臂管轄”法律譜系及其背后域外管轄法律思想的研究，厘清其法律域外適用的學理邏輯及其演化，反對其濫權學說。立法機關對涉及反對國家分裂、反對恐怖主義、反對網絡犯罪、反壟斷等重大利益的現有法律，合理拓展其域外效力，并在相關議題上加強與世界上其他國家立法機關的友好交流；行政執法機構根據法律賦予的權力制定細化政令，確保法律的實踐執行力；審判機關加強案件審理過程中的信息披露工作，通過審判實踐，積累域外管轄的相關實踐。總的來說，協調推進域外效力擴展工作，使其形成有效震懾。

對我國企業而言，一方面要實事求是地認識到，避其鋒芒不失為明智之舉，知其規律，方能有的放矢。要充分認識美國全面而復雜的“長臂管轄”體系所產生的負面影響和對全球的監控能力，對合規工作給予高度重視，不能抱有僥幸心理；在日常經營中做好一定的應急準備，對涉美的關鍵性原材料進口做好儲備，與專業的律師事務所保持定期溝通。另一方面，在遭遇嚴重歧視、不公待遇的時候，積極尋求外交與輿論的幫助，通過專業法律團隊，在美國法律體系內進行有關管轄權異議、違憲審查的法律應對。