國家管轄范圍外深海采礦利益共享機制構建*

國際海底區域有豐富的礦產資源，以金屬礦物為主，其中富含清潔能源技術所需的金屬鎳、鈷、錳、銅等?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》第1條“區域”項下國家管轄范圍外的海床和洋底及其底土，學界通常稱之為“區域”。根據《聯合國海洋法公約》，國際海底管理局(International Seabed Authority，ISA)是負責監管、控制和管理“區域”內礦物資源的國際組織。2018年7月，ISA通過了關于其各方面工作的戰略計劃(2019—2023年)，該計劃試圖部署全面的商業采礦活動，其中包括公平分享“區域”內活動的財政和其他經濟利益。因此，妥善管理從“區域”內獲得的資源，并且公平分配深海采礦所產生的利益，是ISA需要解決的問題。深海采礦利益共享機制作為深海采礦法律制度的重要內容，對于實現不同時空(當代人之間以及當代人與后代人之間)利益的公平分配，具有至關重要的作用。但是，該機制尚處于缺失狀態。2019年ISA法律和技術委員會編寫的《“區域”內礦物資源開發規章草案》(以下簡稱《開發規章草案》)正在討論中，尚未獲通過。

深海作為人類活動的新疆域，以政治、經濟、環境為紐帶與人類生活息息相關。這一新疆域既意味著新機遇，又帶來了新挑戰，深海采礦利益共享機制的構建就是一種新挑戰。2017年1月，中國國家主席習近平在聯合國日內瓦總部發表題為《共同構建人類命運共同體》的主旨演講，提出“要秉持和平、主權、普惠、共治原則，把深海、極地、外空、互聯網等領域打造成各方合作的新疆域，而不是相互博弈的競技場”①。這為深海采礦活動規則的制定提供了新的視角。如何理解深海采礦利益共享機制？人類命運共同體理念能在該機制構建中發揮何種作用，可為該機制構建提供哪些新思路？深海采礦即將進入“實質階段”，討論這些問題極具現實意義。

一、深海采礦利益共享機制的現有法律依據

目前，關于“區域”內采礦活動的國際立法主要有：《聯合國海洋法公約》，《關于執行〈聯合國海洋法公約〉第十一部分的協定》(1994年聯合國大會通過，以下簡稱《執行協定》)，ISA理事會分別于2000年、2010年、2012年通過的三個礦產資源勘探規章，即《“區域”內多金屬結核探礦和勘探規章》(2013年修正)、《“區域”內多金屬硫化物探礦和勘探規章》《“區域”內富鈷鐵錳結殼探礦和勘探規章》。后三個規章中并無涉及利益共享機制的具體內容，因此，下文討論深海采礦利益共享機制的法律依據，主要圍繞《聯合國海洋法公約》《執行協定》展開。

1.《聯合國海洋法公約》提出了人類共同繼承財產原則

人類共同繼承財產原則作為一個國際法律概念并沒有確切的含義，在《聯合國海洋法公約》中也只有廣義的、原則性的申明。這一原則的要素在《聯合國海洋法公約》第136條、137條、140條、141條中有所體現，包括：該原則所適用的區域不受侵占；所有人都可以參與和分享“區域”的相關管理；“區域”的開發和使用所產生的利益由所有人共享；“區域”應專門保留，永遠用于和平目的；“區域”必須為后代人保留下來。因此，遵循人類共同繼承財產原則，意味著有關主體不僅有獲取和使用人類遺產的自由，還須為保護該財產、避免因使用該財產而侵犯他人的權利進行監管。當然，對使用的監管包含對濫用的責任。此外，這一原則還蘊含公平分配深海采礦利益之意，甚至可進一步理解為，未經所有人同意，不能分割深海采礦利益。

2.《聯合國海洋法公約》與《執行協定》提供了指導意見

《聯合國海洋法公約》第140條包含兩款：“區域”內資源需要再分配，并且應該造福全人類；授權ISA管控這部分資源的開發和利用，使當代人與后代人公平分享因深海采礦而產生的經濟利益。對于第1款中的“造福全人類”，發達國家與發展中國家存在異議。發達國家反對該公約對“區域”及其資源的定性，認為相關概念不明確，轉而支持公海自由原則。②然而，發展中國家普遍贊同《聯合國海洋法公約》第140條。很多發展中國家的經濟發展主要依賴礦產出口，擔心發達國家開采海底礦產后，世界對發展中國家礦產的進口需求將減少，礦產價格將下降，因而明確贊成在發達國家和發展中國家之間公平分配“區域”內資源。對于第2款中“公平”的含義，發達國家與發展中國家也持不同觀點。發達國家傾向于將“公平”理解為“與投資成正比”，即投資越多、收益越大。③發展中國家則認為，“公平”必須是平等的，基于各國的經濟需要。可見，發達國家與發展中國家對深海采礦利益共享機制的相關概念尚未達成共識。

《執行協定》對《聯合國海洋法公約》第11部分作出修改，在該公約提出的人類共同繼承財產原則的基礎上，通過弱化ISA企業部的地位，減輕發達國家的義務，滿足發達國家的技術和資金要求，促進“區域”相關制度的實施。對于人類共同繼承財產原則，《執行協定》對其實質內容未作太大改變，只是重新起草了為發達國家所反對的某些條款，但對具體治理程序方面的改變以及強調市場化的管理方法，導致對人類共同繼承財產的分配乏力?！秷绦袇f定》得到發達國家的普遍接受，但在該協定下，上文所述的發展中國家與發達國家的分歧仍然存在。

二、深海采礦利益共享機制構建面臨的問題

《聯合國海洋法公約》與《執行協定》中關于深海采礦利益共享機制的規定非常寬泛甚至是模糊的，人類共同繼承財產原則作為特定時代背景下的產物，能否適應現代國際社會對海洋資源與環境的需求，能否實現深海采礦利益共享機制的目標，有待進一步觀察?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》將“區域”及其內的非生物資源定性為人類共同繼承財產，這種財產的一切權利屬于全人類，ISA作為“區域”內資源的“保管人”，必須為全人類謀福利而分配深海采礦利益。④目前，ISA面臨的挑戰是制定具體規則來落實這些規定。在具體落實的過程中，ISA面臨著一系列復雜的國際關系和國際問題，這些因素不僅會影響深海采礦業的發展，還會影響使深海采礦利益分配惠及全人類之任務的完成。⑤具體而言，ISA在構建深海采礦利益共享機制的過程中主要面臨兩方面挑戰：一是缺乏相關基礎理論；二是缺乏具體的構建程序與規則。

(一)人類共同繼承財產原則存在局限性

1.該原則的目的能否實現尚且存疑

相關質疑不僅出于對深海環境的關切，還因為深海采礦業的動機存在不確定性。此外，依據人類共同繼承財產原則，“區域”內礦產資源為人類共同繼承財產，這會使資源稟賦不足的國家競相爭奪海底資源，極易引起“公地的悲劇”。各國只要在商業及技術方面有能力，就可進行深海采礦，而開采資源的環境成本并不在開采成本之內，因為這些資源不屬于任何一個國家。在此情況下，深海開采資源的環境成本將由全人類分擔。⑥迄今為止，人類共同繼承財產原則的內涵對于平息關于該原則的爭論并沒有發揮有效的作用。概言之，人類共同繼承財產原則并不能真正實現深海采礦利益的公平分配。

2.深海環境無法通過該原則得到保護

深海有數以百萬計的物種，在生態系統以及碳和營養物質循環方面發揮著重要作用。對科學技術發展及生物研究而言，深海是存在巨大潛能的區域。采取措施彌補因深海采礦而喪失的非經濟利益，是人類共同繼承財產原則的應有之義。但是，現實情況并不盡如人意。人類共同繼承財產原則作為《聯合國海洋法公約》的一部分，重在促進海洋資源在代內和代際間的公平分配，海洋環境保護在其內涵中并不居于主要地位。ISA對利益的界定幾乎完全從經濟或金融角度出發，而忽視社會利益和環境利益，特別是忽視深海的生態服務功能。在人類共同繼承財產原則的框架下，ISA不僅要代表締約國的利益，還要代表全人類的利益，而人類的利益不僅包括深海采礦帶來的經濟收益，更應包括深海獨特的生態價值。因此，ISA不僅要制定深海采礦立法，還要制定深海環境保護立法。但是，即使運用最好的采礦技術，深海采礦活動也會對海底及部分水體造成不利影響。換言之，深海采礦造成海洋生態系統損害及環境退化是不可避免的，在技術上無法采取補救措施以恢復原狀。在這種情況下，對海底生態環境損害予以經濟賠償是退而求其次的辦法，但ISA制定的三種礦產資源勘探規章都未明確何謂海底采礦造成“嚴重損害”“有害影響”，實踐中如何實施此種損害賠償缺乏法律依據。

(二)利益分配程序不明

人類共同繼承財產原則界定了“區域”內礦產資源的屬性，卻沒有提供公平分享深海采礦利益、可持續利用“區域”內資源的具體機制?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》為實現其適用范圍的廣泛性，擴大其國際影響力，只提出應公平分享“區域”內資源，而沒有提供相應的量化工具或分配機制，也沒有以議定書或附件的形式為應對新的問題作出安排。如果構建深海采礦利益共享機制，就必須面對以下問題。

1.受益主體不明，無法實現公平分配

《聯合國海洋法公約》規定，從深海采礦中獲得的利益應分配給全人類。從時間維度與空間維度詮釋，“全人類”包括當代人和后代人。但是，這在落實中缺乏具體的對象，并且容易產生歧義。《聯合國海洋法公約》關于受益主體的規定主要是第82條第4款、第140條第1款、第162條第2款(f)(1)。第82條第4款規定，ISA有責任根據“公平分享標準”向《聯合國海洋法公約》締約國分配對沿海國開發200海里以外大陸架非生物資源的繳款和捐款，“公平分享標準”必須考慮發展中國家的利益和需要，特別是“其中的最不發達國家和內陸國家”。第140條第1款規定，“區域”內活動應依本部分的明確規定為全人類利益而進行，不論活動主體的地理位置在沿海還是內陸。第162條第2款(f)(1)提出，制定有關規則、規章和程序時要特別考慮發展中國家和尚未獲得完全獨立或其他自治地位的人民的利益和需要。以上條文的目標都是為了實現分配正義或者矯正全球經濟不平等的現象，但采取補救措施的依據存在差異。第82條第4款的依據是地理位置和社會經濟方面的條件，特別是內陸國的需求，因為這些國家無法擁有大陸架；第140條第1款、第162條第2款(f)(1)的依據是社會經濟和政治方面的條件。三個條文內容的依據不同，如何協調其所規定的受益主體的順位就成為實現利益共享的關鍵問題。根據現有的國際法律制度，不僅無法確定深海采礦活動受益主體的順序，還無法確定深海采礦利益分配的重點是《聯合國海洋法公約》締約國還是發展中國家。在此情勢下，人類共同繼承財產原則更像一個空殼。

2.利益共享方式不確定

深海采礦利益共享方式的選擇至關重要，直接影響利益共享機制的公平性。具體而言，深海采礦利益共享方式涉及ISA是以現金還是以支持項目或者其他方式將利益分配給有關主體。ISA一旦確定公平分享的原則，就必須為執行該原則而制定具體規則和程序；其不僅要保障當代人公平分得利益，還要確保后代人受益，要保持深海采礦利益的可持續性?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》中沒有利益共享機制的規定，ISA提出了三種備選辦法：一是通過向有關國家或索賠人支付現金的方式分配深海采礦利益；二是利用深海采礦利益為旨在提供公共需要(如衛生、保健、住房、食品類)的貨物和服務的項目提供資金，以使項目所在國的現有人口受益；三是利用深海采礦利益對人力資本(通過教育)或物質資本(如基礎設施)進行投資，以使后代人受益。⑦對ISA來說，現金支付可能是最便捷、最方便管理的方式。但是，一些政府缺乏健全的政治、經濟機構，即使有完整的政府機構，也可能因存在官員貪污等腐敗問題而無法保證將分得的資金按照ISA的管理要求進行公平分配，以真正造福國民。ISA通過資助項目進行利益分配的方式也存在缺陷，如可能產生大量的行政費用和間接費用，增加ISA的工作量——ISA需要建立新的機制，選擇資助項目并對項目運行進行監督，以確保資金使用得當、預定的受益者受益。

3.“公平”無法量化

此外，深海礦產資源是不可再生的，那么該如何平衡代際之間的深海采礦利益？《聯合國海洋法公約》將“區域”內資源定性為人類共同繼承財產，隱含當代人和后代人均為這些資源的合法所有人之意。然而，礦產資源的不可再生性意味著當代人的開采是以犧牲后代人的開采利益為代價的，而后代人只能通過當代人制定與執行相關規則來實現其對深海礦產的所有權及開采這些資源的要求。代際之間的利益該如何分配？對此，《聯合國海洋法公約》中沒有相關規定。深海采礦利益共享機制的建立急需更加具體的規則和衡量標準，以便將代際需求層次化、公平的份額概念化。

4.審查監督機制缺失

根據《聯合國海洋法公約》的規定，利益只能分配給國家而不能分配給個人。這可能會剝奪國家中某些弱勢居民的利益。如果ISA以《聯合國海洋法公約》為主導構建深海采礦利益共享機制，而作為共享主體的具體國家(下文稱對接國家)并無公平分配所收到的深海采礦利益的制度安排，就無法真正實現公平分配人類共同繼承財產的目的。換言之，對接國家需要建立明確的內部機制，利用這一機制將深海采礦利益分配給個人。同時，ISA需要制定相關標準，評估對接國家的利益分享機制是否符合要求，從而確定將深海采礦利益分配給該國能否實現人類共同繼承財產原則的價值目標。如何使用所收到的深海采礦利益？對此，對接國家可以自由決定。但是，個別國家在作出這種決定時很可能不考慮當前和將來一定時期內深海采礦利益的積極效應或消極影響。這就需要ISA建立審查監督機制，監督分配利益的后續使用及受資助項目的運行。可以斷言，若ISA能夠建立可執行的審查監督機制，深海采礦利益共享就能收到事半功倍的效果。通過審查監督機制，ISA還可以在對接國家之間建立合作關系，加強各受益國同ISA的聯系與信息共享，以保障人類共同繼承財產不被單方面開發，促進相關領域的科學研究，最終實現全人類受益。

三、深海采礦利益共享機制與人類命運共同體理念高度契合

中國作為深海采礦活動的參與主體，一貫堅持建立公平、公正的利益共享機制。如中國常駐ISA代表在ISA第25屆理事會第一期會議上提出，共享機制是“區域”內資源開發整體制度設計不可或缺的重要內容。⑧人類命運共同體理念所蘊含的共商、共建、共享的全球治理觀，既有與人類共同繼承財產原則的精神相契合的一面，又有超越人類共同繼承財產原則的內容，有助于深海采礦利益共享機制的建立。人類命運共同體理念不僅蘊含全球治理觀，還包含國際權力觀、共同利益觀、可持續發展觀，這些觀念都與深海采礦利益共享機制的價值目標不謀而合。因此，深海采礦利益共享機制的構建中應當從以下四個方面充分體現人類命運共同體理念。

(一)以國際權力觀實現深海治理規范化

國際權力觀是指國家權力的分配不再以傳統的戰爭手段予以體現，而更多地依靠國際規則來實現。由于全球化的深入，國家之間已經形成相互依存的關系，更多地依靠國際體系和機制的建立以維護共同利益。⑨深海采礦利益共享機制關涉“區域”內礦產資源利益分配，其中涉及國家權力的博弈。通過法律規則確定利益分配機制，不僅可避免各國因爭奪“區域”內礦產資源而引發戰爭，還可維護全人類的共同利益。這正是人類命運共同體理念中國際權力觀的體現。將國際權力觀融入深海采礦利益共享機制，有助于國際社會意識到人類社會是一個相互依存的共同體，提高對深海采礦利益共享相關國際法規則的認同感，從而實現國際規則下的長久治理，規范各國深海采礦活動。

(二)以共同利益觀形成利益共同體

共同利益觀是對傳統國際利益觀的反思。共同利益觀認為：因交通工具的進步、互聯網的發展，氣候變化、資源能源短缺、環境污染等問題使不同國家成為一個共同體，全球的利益同時也就是自己的利益，一個國家采取有利于全球利益的舉措也就同時服務了自身利益。⑩在深海采礦利益共享機制構建中，ISA作為組織、管理和控制“區域”內所有與礦物有關的活動的國際組織，在制定利益分配規則時須樹立共同利益觀，實現全人類的共同利益。ISA的成員恪守共同利益觀，遵守利益分配規則，不僅是對國家利益的關切，還是對國家間共同利益和人類共同利益的關注。在共同利益觀指導下，深海采礦利益共享機制的價值目標不僅包括實現國家之間的利益，還包括實現人類整體的利益，即每個國家在追求自身利益的同時兼顧其他國家的正當關切，在追求自身發展的同時促進共同發展。另外，共同利益觀更加重視國際交往中自利與他利的貫通，更加符合新時代單邊爭霸向共同利用轉變的公域活動趨勢，有利于提高廣大發展中國家在深海采礦立法活動中的參與感與獲得感，確保深海利益共享的法律秩序得到廣大亞非拉國家的認可和支持。共同利益觀追求人類共同利益的同時，也承認發達國家在探索深海未知領域所作出的貢獻，認同和尊重各國對民族自利的合理追求，以確保新的分配秩序不至于因損害發達國家的合理利益而遭到抵制。ISA可在共同利益觀的指引下，積極推動“區域”內礦產資源權屬分配與利益再分配的國際法秩序構建。

(三)以可持續發展觀平衡利益分配

可持續發展觀是人類命運共同體理念的應有之義。可持續發展自1972年在斯德哥爾摩召開的聯合國人類環境會議上被提出以來，已經發展成國際環境法的一項基本原則。1987年世界環境與發展委員會在《我們共同的未來》中將可持續發展定義為，“既能滿足當代人需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展”。深海采礦利益共享機制要對人類共同繼承財產進行公平分配，這里的“公平”不僅包括空間意義上的國別公平，還包括時間意義上的代際公平。當代人對深海礦產資源利益的分配不能以犧牲后代人的權益為代價，而要側重于全人類的可持續發展?？沙掷m發展觀不僅有助于利益的代際公平分配，還可實現受益的可持續性。此外，可持續發展觀強調，如果沒有健康的環境和可持續獲得的自然資源，人類就無法生存。在深海采礦利益共享機制中體現可持續發展觀，不僅可以實現有效、有序、安全、合理地管理資源，避免不必要的浪費，為全球市場提供綠色技術改造所需的關鍵資源，還可建立一個所有國家平等分享的貨幣體系，讓深海采礦利益持續性地惠及全人類。

(四)以全球治理觀引導多元國際主體參與

全球治理觀強調，全球性問題的解決需要政府、政府間組織、非政府組織、跨國公司等多元國際行為主體的參與，通過國際機制和國際規范，形成具有約束力的“全球機制”。深海采礦作為一項全球性的活動，其利益分配涉及全人類，因此，深海采礦利益共享機制中的規則制定要以全球治理觀為指引，尋求多元國際行為主體的參與，形成具有約束力的國際法規則。此外，主張共商、共建、共享的全球治理觀可增強深海采礦利益共享機制在實施中的可操作性。ISA在深海采礦利益共享機制構建的前期，引導利益攸關方的參與和平等對話，尊重各方意見，照顧各方利益；在機制構建的中期，把各方建設力量集中起來，充分發揮各自優勢和特長，采取優勢互補的方式激發各自潛力，實現各方力量的高度融合；在機制構建的后期，為各方提供共享的發展平臺，讓各方都有權利、有機會參與利益分配。

綜上所述，藥物聯合小水囊應用于妊娠10～14周引產時，成功率高，明顯的縮短產程、縮短住院天數，是一種安全、有效、省時的引產方法，可以在臨床推廣使用。

深海采礦利益共享機制要體現以上四大觀念，實現深海礦產資源利益的可持續性及采礦利益的公平分配。如此，就將人類命運共同體理念融入了深海采礦利益共享機制的設計之中。人類命運共同體只有在國際法治的途徑下才有可能被接近和達成，人類命運共同體理念只有在國際法治的框架下才能得到貫徹和實施。理念是制度建設的基礎，也是評價制度有效性的標準。理念創新不能停留在口頭上，而必須嵌入和內化于體系中，成為可信的承諾并獲得制度化的力量。隨著中國為國際社會提供公共產品的增多，未來的全球海洋治理方案可能會體現中國話語。這需要我們切實將人類命運共同體理念轉化為制度，并通過實踐予以不斷強化。

四、人類命運共同體理念下深海采礦利益共享機制構建路徑

自“區域”被宣布為人類共同繼承財產至今，海洋技術的發展使海洋儼然成為各國藍色經濟增長的一部分。截至2021年5月，ISA已與多個主體(包括國家、國家企業、國家機構、國家控制的公司和私營公司)簽訂了深海礦產勘探合同。ISA批準勘探的深海海底面積已超過130萬平方公里，大約相當于瑞典、挪威、芬蘭、冰島和丹麥的土地面積之和。但是，面對如此大范圍的國際深海區域，ISA尚未出臺具體的法律規章來管控資源開采活動。此外，深海海底采礦的商業投資不斷增長，“區域”內礦產勘探活動的數量持續增加，越來越多的國家和私人投資者參與其中。在這樣的局勢下，不管是ISA、與ISA簽訂勘探合同者(即勘探項目承包者，下文簡稱承包者)還是《聯合國海洋法公約》締約國，都迫切需要《開發規章草案》盡快獲得通過以管制即將開展的深海采礦活動。礦產開發后的利益共享機制是深海采礦法律制度的重要內容，ISA的首要任務是為今世后代建立公平分享“區域”內礦產開發所產生利益的機制，并確保人類共同繼承財產得到適當的保護。從人類命運共同體理念出發，ISA可從理論導向、制度導向、實踐導向三個維度構建深海采礦利益共享機制。

(一)理論導向

深海作為海洋中最深層的部分，其中的礦產資源是有限的，生物資源卻是無限的。深海采礦作為一種海洋活動，其收益須惠及全人類，同時要加強對深海環境的保護，使深海的生態功能惠及后代人。在人類命運共同體理念的價值引領下，深海采礦利益共享機制構建的理論導向有三個維度：利益初始分配中權屬關系清晰化；利益再分配過程中注重公平；強調深海環境保護與資源可持續利用。

1.利益初始分配中平衡私利與公利

人類命運共同體理念并非必然指向集中式資源使用，它也強調個體行為對共同體福祉的增益，并通過有效利用資源而實現共同獲益。人類命運共同體理念在深海采礦利益共享機制中的體現方式是：通過個別國家的承包者的深海采礦行為，增加個體收益；經過ISA的利益再分配，實現利益共享。人類共同繼承財產原則因強調深海礦產的共有權而忽視資源的有效利用，不利于共同利益的形成。人類命運共同體理念強調資源的使用權與所有權分離，既實現共有資源的利用，又滿足個體的發展需要，發揮深海礦產資源作為公共資源滿足人類利益需求的效能，實現公益與私益的平衡。

2.利益再分配過程中矯正分配失衡

人類命運共同體理念主張世界的命運由各國掌握，國際規則應該由各國共同書寫，全球事務應該由各國共同治理，發展成果應該由各國共同分享。各國在深海采礦開發和利益共享中承擔著不同角色，存在利益關聯。憑借自身優勢進行深海采礦的國家，所獲得的收益并非其私利，而要分享給沒有進行深海采礦的國家。一般情況下，此種利益關系實際上違背了“投入與收益相匹配”的規則。從人類命運共同體的視角觀察，這恰是普惠、共治原則的體現和將深海打造成各方合作的新疆域的表現。人類命運共同體理念不僅要求進行經濟、財政利益的分享，更強調對深海采礦技術的分享，讓發展中國家也能獲得平等參與深海采礦的機會，防止利益分配失衡，避免利益分配中的非正義。

3.注重深海環境保護與資源可持續利用

人類命運共同體理念不僅包括人與人之間的關系、國家與國家之間的關系，還包括人與生態環境之間的關系，要求人與自然共生共存，不能以犧牲后代人的利益謀求發展，要堅持人與自然和諧、永續的發展。因此，人類命運共同體理念下深海采礦利益共享機制的構建應當堅持可持續發展原則，關注代際公平，建立補償制度，將代際損失的機會成本內部化，將更多資源留給未來的人類。根據《聯合國海洋法公約》的規定，利益共享應更多惠及沒有參加深海采礦活動的主體。相較于深海礦產開發者，那些積極參與深海自然資源管理及深海環境保護的群體的利益容易被忽視。利益共享機制蘊含深海環境保護與資源可持續利用之意，可以使深海采礦利益不僅惠及更多的當代人，還惠及后代人。

(二)制度導向

1.建立信息透明制度

國際上公認的善治的組成部分包括：信息透明、公眾參與和決策問責。2015年聯合國大會通過的可持續發展目標中，第16項目標強調建立負責任和透明的機構。信息透明度高、有效的公眾參與，對具有潛在風險的活動尤為必要。就深海采礦而言，由于深海知識的不足、深海采礦的復雜性，很難評估和衡量具體項目的環境、經濟風險。在此情況下，以信息透明制度貫徹風險預防原則顯得十分重要。深海采礦利益共享機制關乎人類整體利益，ISA的工作透明度至關重要。但是，ISA的財政委員會起草關于公平分享財務和其他經濟利益的規則、條例和程序的形式都是閉門會議，有關報道很少。如果該委員會的審計與報告不透明，就很難確保國際社會尤其是發展中國家從深海采礦中公平獲益。

《聯合國海洋法公約》規定，ISA制定關于保護海洋環境和安全的規則、規章和程序所需的數據不應視為專有數據(附件三第14條第2款)。《開發規章草案》重申這一要求，但沒有詳細說明。在《開發規章草案》中，透明度僅被提及兩次，分別是第2條規定“決策的問責制和透明度”、第44條規定“確?！畢^域’內開發造成的環境影響的評估、評價和管理的問責制和透明度”，這兩處規定都沒有進行詳細說明或提出具體要求。不過，《開發規章草案》及ISA的業務規則對保密性作了大量闡述。在《開發規章草案》中，保密性被提及14次，第89條、90條規定了信息的保密性與保密的程序，不僅描述了哪些內容可能需要保密，還具體說明了如何確保信息的保密性。ISA對保密信息的關注一直延續至今，新的保密協議正在審議中。相較而言，ISA對信息保密性的關注甚于信息透明度。

若無深海采礦信息透明的相關規定，ISA進行深海采礦利益分配的細節在很大程度上就是未知數。因此，ISA須將深海采礦利益共享的制度規則置于最廣泛的國際社會視野下，以便掌握制度規則實施的效果及需改進之處。目前，ISA需提高業務透明度、擴大公眾合作。為此，可從三個方面建立信息透明制度。首先，在《開發規章草案》中規定信息透明度推定原則，即ISA實行公開信息和數據的政策，允許公眾查閱其舉行會議的資料、文件和數據，明確信息公開義務的個別豁免情況及法律依據，并且明確豁免情況結束后何時可以公布相關信息。其次，對應予保密的材料制定標準。國際海洋法法庭海底爭端分庭可提出咨詢意見，以厘清《聯合國海洋法公約》附件三第14條第2款規定的保密范圍和程度以及ISA在這方面的職責。最后，ISA建立一個供公開訪問的信息數據庫，該數據庫應包含ISA秘書處掌握的所有與深海采礦有關的信息。

2.建立公眾參與制度

《聯合國海洋法公約》和《執行協定》中并無關于公眾參與的規則?！堕_發規章草案》作了一些改進，在ISA審議開發工作計劃中納入了公眾參與程序：環境文件和計劃在網上公布，深海采礦的申請者和ISA法律和技術委員會考慮利益攸關方的意見，但利益攸關方對環境計劃僅可發表評論意見，并無反對的權利?！秺W爾胡斯公約》是專門針對公眾參與的國際公約，其在解決環境問題上賦予公眾廣泛而具體的權利，包括參與決策制定的權利、獲取信息和訴諸法律的權利，以形成對政府的問責機制，推動責任型政府建設。該公約還要求訴訟程序公平、公正、需較少費用，并且有充分、有效的補救措施。該公約將公眾參與權與各種立法、行政、司法決策點相關聯，可以為ISA建立公眾參與制度提供參照。

隨著深海采礦進入實質開展階段，將有越來越多的深海礦產資源被私有化。從長遠考慮，ISA須建立公眾參與制度以確保公平分配深海采礦利益。ISA可與廣泛的利益攸關方特別是民間社會組織、科學研究人員、區域組織進行綜合合作，提高秘書處的參與能力。秘書處下設專門的溝通部門，負責提高與利益攸關方及公眾互動的質量，確保利益攸關方積極參與。此外，ISA應為公眾提供參與和訴諸法律的機會，將鼓勵公眾參與作為一項法律義務。

3.堅持深海環境保護原則

《開發規章草案》第61條規定，承包者應在采礦活動停止后，在最終關閉計劃的規定期限內繼續監測海洋環境，確保已實現最終關閉計劃所要求的關閉目標。受深海環境的特殊性及科學技術水平限制，深海采礦造成的損害具有隱蔽性、長期性，在執行關閉計劃之后還可能繼續存在。ISA雖然計劃設立環境補償基金，但資金來源不穩定，況且進入利益共享階段時深海采礦活動已接近尾聲，補償基金對深海環境保護的作用較之勘探、開發階段僅具有兜底性。因此，ISA有必要在深海采礦利益共享機制中明確深海環境保護的基本原則。此外，進行深海采礦者也應當承擔環境損害責任。不過，深海采礦與陸上采礦的環境恢復存在明顯區別，深海環境恢復工作要比陸上環境恢復工作更加困難。陸上環境損害賠償通常存在固定的受償人，有固定的估價方式，如虛擬治理成本法；而深海采礦造成的生態系統損失難以計算和估價。鑒于此，ISA應當考慮預留一定的資金為深海環境風險提供保險，該部分資金應當是承包者向ISA支付的補償金，用于深海環境修復與治理。但是，深海環境的特殊性與復雜性使得深海采礦可能存在承包者破產的情況，此時需要ISA從利益共享機制中預留部分資金，用于深海環境修復。深海環境保護不僅是貫穿深海采礦整體流程的一項原則，更是ISA的一項義務，是其在構建深海采礦利益分配機制時所要考慮的。

4.實施代際公平原則

利益共享包括當代人與后代人公平分享利益，因此，“區域”內的一些甚至大部分資源都應留待將來使用。但是，《聯合國海洋法公約》《執行協定》《開發規章草案》對此都無明確規定。迄今為止，深海采礦領域“先到先得”的方法還在繼續使用，這意味著后代人將喪失獲得“區域”內部分資源的機會。為實現代際公平的目標，ISA可采取兩項措施：一是在原地留下公平份額的資源供后代人開采；二是將當前開采所得的一些特許權使用費儲存起來并用于投資，為后代人提供更多的消費資源。第1項措施可能會產生一些問題，包括為后代保留的可開采礦區的數量以及這些礦區今后可能被開采的時間表的不確定性。鑒于深海礦產資源的規模、范圍和位置在很大程度上仍是未知數，可獲得的信息不完整，建議采取預防的方法。深海采礦利益共享其實是深海采礦活動的一個環節，將利益共享制度落到實處，不僅需要前階段活動的配合，還需要后階段活動減少對初始分配所獲收益的消耗，以促進儲蓄、投資和經濟增長。待深海采礦工作全面展開后，ISA可留存部分特許權使用費收入，用于增加非資源性資產存量；采礦活動結束后，ISA將特許權使用費的一部分投入共享財富基金，投資于人力、物力和資本；投資的回報可用于支持未來的支出。這種基金可以幫助ISA理順支付款項來源，使付款與資源收入脫鉤，以便解決跨時空利益分配問題，確保后代人在一定程度上享受到深海采礦利益。

(三)實踐導向

1.建立公平分享的標準，確定利益分配順序

《聯合國海洋法公約》沒有界定“公平分享”的含義，在相關制度實施中，“公平分享”可能會淪為僅具有形式意義的宣示。《開發規章草案》沒有考慮“公平分享”，而是詳細規定了申請費、特許權使用費和環境績效保證金的征收。為有效履行《聯合國海洋法公約》第140條第2款規定的義務，ISA需要制定量化的標準，以實現深海采礦收益的公平分配。一般來說，“公平分享”是為了彌補發展中國家的結構性經濟劣勢及因深海采礦而遭受的直接經濟損失。深海采礦利益共享機制中受益主體的確定，直接關系到深海采礦法律制度實施的效果。鑒于《聯合國海洋法公約》中的受益主體不明，ISA可建立利益分配等級，作為確定受益主體位次的標準。該位次可以是：最不發達的內陸國家和人民(可能是尚未獲得完全獨立或自治地位的人民)；其他發展中國家(包括其他內陸發展中國家)；其他國家(包括新興工業化國家、發達內陸國家和一般發達國家)。此外，ISA還須評估哪些國家將被視為最不發達國家和發展中國家，該國的社會經濟標準和礦產資源依賴程度?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》通過后出現了一些新興工業化國家，對這些國家如何分配利益還有待觀察。就深海采礦利益分配而言，內陸國和地理上處于不利位置的國家的情況，可能也需要考慮。ISA可根據相關綜合指數，結合各國普遍接受的發展指標和統計數字，確定先決條件。例如，ISA可以采用聯合國開發計劃署采用的人類發展指數和世界銀行制定的世界發展指標，確定受益主體。

2.利益分享以經濟利益為主、非經濟利益為輔

《聯合國海洋法公約》就分配哪些利益、向誰分配、如何分配提供了指導性原則，但缺乏可操作性規定。關于深海采礦利益共享機制的研究中，有學者強調非經濟利益，如提供海洋技術方面的培訓、提升發展中國家從事國際海底事務的能力等。但是，根據《聯合國海洋法公約》第140條第2款的規定，將“財政及其他經濟利益”解釋為科學技術利益或能力建設并不合理，從語義解釋、體系解釋的角度，都無法將其解釋為非經濟利益。根據《聯合國海洋法公約》的談判背景，大量的資金再分配得到了各締約國承諾。因此，對《聯合國海洋法公約》第140條第2款應當解釋為更加注重經濟利益分配?！豆s》第143條、144條關于海洋科學研究與技術轉讓的規定涉及非經濟利益分享，但不是締約國的法定義務。ISA在制定深海采礦利益共享機制時應當將這些非經濟利益納入利益分配范圍。

《開發規章草案》應當考慮各方利益，認真權衡如何通過海洋科學研究，以適當的技術和環境保護計劃使人類獲得最佳利益。為滿足《聯合國海洋法公約》規定的公平分享利益的要求，ISA允許發展中國家參加其工作及“區域”內的活動。但是，這些規定對利益公平分享而言遠遠不夠，因為深海的價值遠不止此。深海的生態價值是難以衡量、無法估價的，ISA須考慮通過開展海洋科學研究，更好地了解深海環境及其生態功能和服務，優化深海采礦利益共享的范圍。

五、結語

目前，ISA正在制定深海采礦規則。確保深海采礦能夠造福于全人類，是ISA面臨的挑戰。發展中國家認為《聯合國海洋法公約》中關于深海采礦的法律原則比較公平，可以確保發達國家不會為了自身利益而對深海區域進行殖民化開發，能夠讓發展中國家從海底財富中“分一杯羹”。然而，人類共同繼承財產原則的適用范圍、要素和法律地位都存在很大的不確定性。以該原則構建深海采礦利益共享機制，不僅會模糊利益共享的概念，還會在具體措施實施方面產生極大的不確定性。國際海底區域的法律地位具有全球海洋公共性，關乎全人類的命運，是人類命運共同體理念的重要切入點?！堵摵蠂Ｑ蠓üs》在制定之初，對國際海底區域相關法律制度的設計考慮各國的接受程度而忽視對深海采礦利益共享的規制。隨著全球海洋經濟對可持續發展需求的增長，在人類命運共同體理念指引下構建深海采礦利益共享機制，可拓展全方位的國際合作，增強人類對國際海底區域活動的適應性認識，構建能夠在各國間公平分配“區域”內利益的法律制度。

注釋